矿山生态修复中生态产品价值实现机制探析

■ 荣冬梅/冯 聪

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

探索构建生态产品价值实现机制是贯彻落实习近平生态文明思想，践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措[1]。党的十八大报告、十九大报告先后提出“增强生态产品生产能力”“提供更多优质生态产品”等要求，党的二十大报告进一步强调，要“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”[2]。

我国是矿产资源生产大国，矿产资源开发利用在服务经济社会发展的同时，也会对生态环境造成一定程度的负面干扰[3]。矿山生态修复作为生态文明建设的一项重要内容，对恢复区域生态系统功能、改善区域生态环境具有重要意义。近年来，全国多地依托矿山生态修复项目积极探索生态产品价值实现机制，形成了一批典型范例，积累了丰富的实践经验[4-6]。一个个生态“疮疤”蝶变“绿水青山”，围绕优质生态产品形成的新产业、新业态成为区域经济高质量发展的“金山银山”。

1 生态产品价值实现的内涵、路径与重要意义

1.1 生态产品内涵的界定

“生态产品”首次出现于2010年印发的《全国主体功能区规划》中，被定义为“维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素”，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等[7]。这一概念强调了生态产品满足生态系统功能的自然属性，但未提及人类投入无差别劳动后赋予的社会和经济属性。随着社会经济发展和生态文明建设的推进，对于“生态产品”的研究不断深化，这一概念的内涵也随之拓展。相关研究认为，生态产品并非生态与产品的简单叠加，而是与生态系统密不可分，具有生态、商品、公共、社会等多重属性，并且拥有维系生态系统平衡和满足人类福祉需求的重要功能。从生产方式和功能角度，有学者认为生态产品可直接或间接从生态系统获取，具有物质供给、生命支持、环境改良和文化传承等功能[8]。从产品形态角度，有学者认为生态产品与农产品、工业产品并列，是通过生态系统自然生产与人为生产活动共同作用形成的满足人类对美好生活需求的有形产品与无形服务[9]。从产品价值角度来看，生态产品具有独立的经济价值、社会价值、生态价值和排他的支配性[10]。

“生态产品”是一个具有中国特色的概念，国际上近似的表述一般有生态标签产品（Eco-label products）或生态系统服务（Ecosystem services），其中关于生态系统服务的相关研究较多。生态系统服务的概念由Holdern和Ehrlich（1974）首先提出，Cairns和Costanza等先后对此进行论述，他们认为生态系统服务是生态系统为人类提供的物品和服务的统称，具有满足人类生存和生活质量的功能，可直接或间接从生态系统获得[11-12]。

整体来看，“生态产品”可以理解为人类可以从生态系统直接获取的，或凝结了人类无差别劳动的有形或无形产品与服务的总和，具有保障生态系统平衡[13]、满足人类生存发展需求、促进人与自然和谐共生等功能，以及整体性、地域性、价值多维性、难以计量和分割等特点[14]。

1.2 生态产品价值实现的路径

有关生态产品价值实现的理论研究和实践经验表明，生态产品是有价值的[15]。生态产品价值实现的过程，就是将生态产品所蕴含的内在价值转化为经济效益、社会效益和生态效益的过程[4]。当社会发展进入后工业化阶段，人类对于生态产品的追求不再局限于生态系统提供的物质资料和生产场所，而是更加注重产品品质和更高层次的精神满足。由此可见，生态产品的非替代性和稀缺性是其价值产生的前提[16]。

按照消费属性分类，生态产品可以分为生态公共产品、生态私人产品和生态准公共产品，相应的价值实现形式分别为政府路径、市场路径、政府与市场协同路径等三种模式。

生态公共产品具有非竞争性和非排他性特点，其供给往往不依赖人力资本和物质资本的投入，无法界定产权。这类生态产品的价值主要通过政府主导的征收税费和转移支付等行为实现[17]。私人产品类型的生态产品，如生态农产品、工业品、服务类及文化类产品等，生产和消费对象都非常明确，可以借助权属交易、生态认证、生态旅游等方式，通过市场化行为将蕴含的生态价值显化为经济价值。生态准公共产品一般包括公共资源类生态产品（如经营性生态公园、生态绿道等）和俱乐部产品（如集体林权、排污权等），往往具有不完全竞争性和排他性特点，需要政府和市场协同参与才能顺利实现其价值。

1.3 生态产品价值实现的重要意义

生态产品价值实现是“绿水青山”向“金山银山”转化的重要一环[18]，探索生态产品价值实现是贯彻落实党中央决策部署的重要举措。自2010年“生态产品”概念首次在国家层面提出以来，党中央、国务院出台了一系列政策文件，推动建立健全生态产品价值实现机制。2017年中央全面深化改革领导小组第三十次会议通过的《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》，进一步细化了生态产品价值实现的任务，提出统筹考虑生态产品价值、加大转移支付力度、培育生态产品交易市场等要求。《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》等重要文件，从国家层面对生态产品价值实现机制进行了系统性、制度化阐述[19]。习近平总书记多次强调，要“探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”，要“加快建立生态产品价值实现机制，让保护修复生态环境获得合理回报”。

探索生态产品价值实现对于促进矿山生态修复高质量发展具有重要现实意义。矿山生态修复是一项系统工程，我国在该领域尚处于发展起步阶段，存在历史遗留问题多、情况复杂、修复治理难度大、资金投入不足等问题。其中，缺乏充足的资金保障是制约我国矿山生态环境修复治理的瓶颈问题[20]。自从自然资源部《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》等文件发布以来，国家不断从土地供应、资源利用、产权激励、财税支持、金融扶持等方面释放政策红利，着力构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制。实践证明，探索基于矿山生态修复的生态产品价值实现路径，吸引社会资金进行开发式治理、产业化经营，不仅能够带来生态效益，而且可以通过矿山生态修复发展新的产业和经济增长点，形成社会投资有产出有回报的良性循环。

2 矿山生态修复生态产品价值实现的地方探索

党中央、国务院一直将生态产品价值实现机制作为促进矿山生态修复高质量发展的重要路径。各地积极探索，逐步形成了“规划先行、科学修复、盘活产权、培育产业”的模式，为矿山生态修复生态产品价值实现提供了宝贵的实践经验。

2.1 规划先行、科学引导，提前谋划生态产品价值实现“愿景”

在符合国土空间规划和相关政策的前提下科学编制生态修复规划，可以更好地统筹区域内生态、生产和生活空间，优化生态修复区域和未来产业发展布局。在探索实践中，许多地方政府在全面调查修复区域的社会经济发展现状、摸清各类自然资源底数基础上，按照生态产品价值最大化原则，统筹编制工作和项目规划。在自然资源部公布的三批典型案例中[4-6]，河北省唐山市、山东省邹城市、海南省儋州市、江西省赣州市等均因地制宜编制了系统的治理工作规划，并注重发挥规划的科学引领作用，为合理开发各类自然资源，实现生态价值创造了前提条件。其中，河北省唐山市在南湖采煤塌陷区的治理过程中编制《南湖生态城建设规划》，按照城市规划的标准，实现了控制性详细规划全覆盖；山东省邹城市按照“功能分区、因地制宜、系统治理”原则，编制《邹城市采煤塌陷地综合治理规划》和《都市区绿心项目规划》，绘制了鲁西南都市区“绿心”蓝图。

2.2 因地制宜、科学修复，最大限度提升生态产品供给能力

生态产品来源于自然生态系统。实践证明，良好的自然生态系统是优质生态产品多样化和高质量供给的源泉。统筹推进矿山治理、土地整治、水域保护、植被恢复等各项工作，以自然恢复、保护性修复为主要手段提高生态环境质量，科学修复受损的自然生态系统，可以最大限度提升生态系统的供给能力。例如，山东省威海市在矿坑生态修复过程中注重恢复自然生态原貌，改善局部生态环境，并依托修复后的自然生态系统打造多样化的文旅产品，既解决了矿坑修复后的长期维护问题，又实现了生态修复、生态产品持续供给和经济产业发展的“一体规划、一体实施、一体见效”[4]。江苏省徐州市对潘安湖采煤塌陷区开展国土综合整治，以提升生态产品供给为主要目标，利用塌陷形成的开阔水面，建成集生态湿地、人文景观、游憩场所、科普功能于一体的综合性景区，推动生态产品价值充分实现。

2.3 产权流转、指标交易，促进生态产品价值实现

由于多数生态产品具有公共物品或准公共物品属性，其市场化程度不高，因此导致社会资本参与缺乏积极性。针对这一问题，多地采取指标交易、明晰产权、厘清收益归属等方式，夯实生态产品市场化交易的基础。一些地方政府在实践中采取捆绑治理的方式，将矿山生态治理修复与由此产生的土地使用权或自然资源及生态产品经营权进行“打包”出让[3]，有效激发了市场主体参与矿山生态修复和发展相关产业的动力。例如，北京市房山区将修复项目建设权、经营权和收益权等相关权益“打包”流转，吸引社会资本参与修复治理；山东省威海市通过明晰拟修复区域的自然资源产权、流转中心矿区经营权、出让国有建设用地使用权等方式，推动矿山生态修复持续开展，支持后续产业发展；江苏省徐州市通过土地征收、土地收储、土地承包经营权再分配等一系列产权流转方式，撬动社会资本，开启市场化修复之路。

2.4 以“生态+”发展模式实现生态产品价值增值和外溢

推动矿山生态修复与多产业融合发展，充分利用生态修复后的土地资源和生态资源，结合区域特有的文化资源、产业资源，可以创造新的区域经济增长点，实现生态、经济、文化和社会多重效益。在实践中，矿山生态治理修复发展模式灵活多样，具体模式选择与区域社会经济发展条件、地理区位、矿区周边自然人文景观等因素密切相关。从资源利用方式角度来看，一些地方形成了“生态修复+教育科普”模式，通过深挖矿山自身“存量资源”价值，将矿山地质遗迹和矿业开采活动遗迹建设成为独特的科普教育基地。从产业发展角度来看，不少地方采取“生态修复+产业”模式，依托治理修复后的优势资源，导入种植、旅游、体育、康养等产业，通过生态产业化和产业生态化的双向融合,不断显化生态产品的经济和社会价值。从资源载体增值的角度看，一些地区因地制宜完善支持政策，通过合理优化区域规划和功能分区，在生态修复区域及周边地区设置一定比例的工业、商业和住宅用地，推动区域内土地等资源载体的价值提升和外溢。

总体而言，我国在矿山生态修复项目中打通“两山”转化通道的探索实践取得了积极进展，生态产品价值实现路径逐步拓宽。然而，一些短板或问题仍然需要关注。从生态修复工程本身来讲，因其具有明显的公益性和外部性，缺少吸引社会资本参与的成熟机制或商业模式，盈利前景不明朗，市场主体参与的积极性不高。从生态产品价值的实现路径来看，目前市场化手段比较单一，常见方式只有开发高附加值的生态物质产品，以及发展旅游、康养、文娱等有形服务或产业两种模式。对于“绿水青山”蕴含的水源涵养、气候调节等无形的生态系统服务，其价值存量和增量不清，难以商品化或价值易被低估。从生态产品权属来看，一些生态产品产权的界定不明，市场化机制不完善，阻碍了资源指标及产权的市场化交易进程。

3 国内外有关典型模式经验借鉴

自然资源是生态产品的重要载体，森林、草原、水、湿地等资源及其衍生产品都是优质生态产品的重要来源，蕴含巨大的生态价值和经济价值。国内外基于生态产品价值实现的实践形式复杂多样，可归纳为生态保护补偿、生态资源指标及产权交易、设置特许经营权等形式。

3.1 生态补偿模式

生态保护补偿是协调生态效益和经济效益的有效政策性调控工具，可以通过制度将生态保护中公共产品的外部性及相关成本内部化，从而解决或消除在生态产品消费中产生的“搭便车”和“公地悲剧”现象。生态保护补偿通常采取财政转移支付、生态产品消费者或生态受益者付费的方式。国内对于重要的生态系统和国家重要生态功能区域，多采用以财政投入为主的纵向生态保护补偿机制，对发挥重要生态屏障功能的生态产品进行价值支付。不同地区之间为了协调和平衡区域发展，实现生态保护地区和生态受益地区的利益互补，多采用以结果为导向的横向生态保护补偿机制。重庆市在全国首创的森林覆盖率指标交易是典型的横向生态保护补偿机制。通过设置区域内森林覆盖率约束指标，搭建指标交易平台，引导有指标购买需求的区域以市场化方式达成交易，促进了重庆市区域间生态保护与经济发展的平衡。湖北省鄂州市开展的生态产品价值核算及生态补偿测算，以及浙江省杭州市建立的东苕溪流域饮用水源保护生态补偿资金[21]、青山村龙坞水库“善水基金”信托均是多元化生态保护补偿的成功探索。美国纽约的饮用水源地保护补偿计划和德国的易北河生态补偿计划也是典型的跨区域横向生态补偿案例，在实践中取得了显著的生态、经济和社会效益。

3.2 产权交易模式

生态资源指标及产权交易是将满足特定条件的生态产品商品化的产权交易方式，主要通过明晰产权归属、搭建交易平台、完善交易机制，最终实现生态产品价值。福建省三明市推动集体林权制度改革，积极探索“林票”、“碳票”、林业碳汇等价值转换路径，通过设立碳汇专项基金、成立碳汇服务机构等方式，破解生态产品难抵押、难交易、难变现等难题。重庆市进一步完善“地票”生态功能，将地票制度中的复垦类型从耕地拓展到林地、草地等类型，通过规范生产和使用要求、明确收益分成、加强统筹监管等方式，将更多的资源和资本引导到生态环境保护修复上。美国的湿地缓解银行[22]、澳大利亚的生态银行、德国的生态账户制度等，均是通过搭建“生态银行”交易平台，核算生态产品价值并形成可以量化交易的指标（包括“湿地信用”“碳汇信用”“生态积分”等），利用供需双方市场化交易来实现自然生态系统的“零净损失”和生态产品的持续供给。起源于美国的排污权交易是在明晰产权后开展的生态产权交易实践，之后德国、英国、澳大利亚等国家也相继开展了排污权交易。

3.3 生态化经营开发模式

生态化经营开发是将生态资源作为生产要素投入到经营开发活动中，将无法直接交易的生态产品价值附加在农业、工业或服务产品中，再通过市场化方式实现其价值。在国内外实践中，在对生态环境进行保护和修复基础上，开发原生态种养产业、环境敏感型产业、生态旅游等新业态，不断延长产业链价值链的模式越来越成为主流。例如，福建省南平市、浙江省丽水市利用区域特定自然生态环境打造“武夷山水”[23]、“丽水山耕”[24]等地区公用品牌，实现生态产品的增值溢价。欧盟的“生态标签”和瑞士的“绿色水电”认证模式是通过认证来提高生态产品附加值，并将溢价用于开展环境保护。此外，实行自然资源特许经营也是一些国家和地区开展生态系统保护修复的市场化模式之一。这种模式将一定期限的自然资源资产使用权或特许经营权赋予开展修复活动的主体，显化生态产品价值实现的路径和预期收益，调动市场主体参与生态保护修复的积极性。例如，国内多地探索建立的自然保护地内自然资源资产特许经营，美国的国家公园特许经营制度等。

4 思考与建议

通过对典型案例的梳理总结，借鉴国内外相关经验，建议从完善生态产品实现制度保障、加强生态产品交易市场建设、增加生态产品的供需对接等方面，深入推进矿山修复中的生态产品价值实现。

4.1 加大政策供给，完善生态产品价值实现制度保障

通过政策支持促进矿山生态修复治理，提升相关优质生态产品的供给能力。探索开展矿山生态修复生态产品价值核算工作，摸清生态产品家底，夯实生态产品价值实现机制的基础，为生态补偿和生态产品市场交易提供科学依据。将生态保护修复和相关产业发展的空间需求纳入国土空间规划，充分发掘矿山生态修复生态产品价值的实现潜力。建立并完善矿山生态修复与利用的有关法律法规，鼓励矿山生态修复后开展综合利用，因地制宜建设矿山公园、湿地公园、科普基地、体育设施等多元化主题项目，推动矿山生态修复与旅游、教育、体育、康养等产业融合发展。鼓励社会资本参与矿山生态修复，在修复后产生的耕地指标、建设用地指标等流转收益分配上，以及利用相关自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业上，给予一定优先权。对于社会资本将参与生态保护修复项目所得用于后续产业开发的，在税费方面给予一定的减免或优惠。

4.2 明晰产权归属，促进形成多元化价值实现机制

产权明晰是促进生态产品价值实现、合理分配各方利益的基础。通过规范使用权、保障收益权、激活转让权等方式，加快形成生态产品多元化价值实现机制。健全自然资源确权登记制度，清晰界定自然资源资产产权主体，划清所有权和使用权边界，依托确权登记厘清生态产品占有、使用、维护、收益、处分等权利和责任的关系。建立自然资源有偿使用和特许经营权制度。对位于禁止、限制开发区域的生态修复项目，可以授予投资主体一定期限的特许经营权，显化附着在自然资源中的生态产品价值。对于修复后形成的建设用地指标、补充耕地指标等，可以通过区域内指标流转产生分成收益的方式，促进生态产品保值增值。对于公共物品类型的生态系统服务产品，可以通过碳排放权、排污权等权益交易促进生态产品价值实现。

4.3 加强市场建设，构建生态产品市场交易体系

构建生态产品市场交易体系，可以将生态产品转化为消费产品，通过吸引社会资本投资相应产品生产，促进生态产品的持续供给。对于无形的生态系统服务产品，在明晰产权的前提下，政府可以创设对生态产品的交易需求，科学合理设置配额、许可证或诸如碳排放权、水权、排污权等产权的总量及初始配置方案，充分体现生态产品的稀缺性。参考浙江省、福建省等地的试点经验，通过搭建形式多样的“生态银行”交易平台，建立生态产品价值增值与收益的直接交易机制。对于可以市场化的生态物质产品和有形的服务产品，可通过媒体宣传推介提升生态产品的社会关注度，推动建设生态产品交易中心和开展线上交易等方式，实现生态产品供给方和需求方的精准对接，有效引导消费，形成供给与需求的良性互动。