我国自然资源市场建设政策导向与建设路径

■ 冯 聪/董为红/刘 炎/张晓颜

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

自然资源是支撑经济社会发展重要的要素资源。按照生态文明体制改革和建设全国统一大市场的要求，推动自然资源统一市场建设十分必要。目前，尚无明确具体的自然资源市场定义和范畴。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本中的定义，自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境的总和[1]。一般认为，进入社会生产环节或流通环节，产权明确、能够开发利用、能够实现价值货币化的自然资源就成为自然资源资产[2-3]。简述二者关系，自然资源资产是自然资源的货币形态，自然资源是自然资源资产的物质形态[4]。具有明确产权的自然资源，通过市场化配置方式实现了价值货币化，逐步发育出自然资源市场。自然资源市场实际上应为自然资源资产市场。基于自然资源资产的经济属性，理论上自然资源资产产权和由自然资源衍生而来的生态产品及其他相关品种，以及附着于财产属性之上的指标或配额，都可用以交易。在现行法律体系及自然资源管理体制下，自然资源市场具体表现为各类自然资源的资产产权交易市场集合，如建设用地使用权市场、矿业权市场、用水权市场、林权市场等[5]。随着生态文明建设的不断深入，除典型的自然资源资产外，环境空间和生态产品交易逐步得到支持并兴起，自然资源市场中的交易品种不断丰富。

1 政策导向

党的十八大以来，土地、矿产、海洋等自然资源有偿使用制度改革不断深化，要素市场化配置改革进程加快，要素配置质量和效率明显提升。中央相继在市场准入、推动公平竞争、价格形成机制、交易平台建设等方面做出了一系列改革部署，出台了一系列政策措施，着力提高各类要素资源配置效率和各类主体参与市场竞争的公平性。2018年《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中提出构建统一的自然资源资产交易平台。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出统筹推进自然资源资产交易平台和服务体系建设。2022年《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》中提出，建立全国统一的市场制度规则，打破市场分割，建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国市场。自然资源作为重要的要素资源和公共资源，应顺应我国高质量、高标准市场体系建设要求，健全制度体系、完善市场规则、规范市场监管。

当前，各类自然资源市场发育程度差异较大，普遍存在要素配置规则不统一、机制不健全、资源配置效率不高、主体缺乏活力等问题[6]。按照中央改革要求，遵循统一自然资源市场建设目标，应坚持统筹推动各类自然资源市场改革，保证方向和要求的一致性。一是坚持市场化配置要素资源。自然资源市场是社会主义市场经济的一部分，自然资源市场建设必须遵循社会主义市场经济规律，与建设现代市场体系的改革方向保持一致，遵循市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的基本原则，处理好政府和市场的关系，按照“统一开放、竞争有序”的建设目标，完善市场规则、严格市场监管，激发和释放市场主体活力、畅通自然资源要素自由流动。二是坚持支撑生态优先、绿色发展。十八大以来，党中央以前所未有的决心和工作力度推动生态文明建设。生态文明体制改革要求进一步理清自然资源保护与开发利用的边界，完善自然资源资产有偿使用制度，建立市场化的生态补偿机制，创新自然资源价值和生态价值实现形式，通过完善自然资源市场体系，为生态文明建设提供新路径。三是坚持推进治理能力提升的政策导向。自然资源领域推进国家治理体系和治理能力现代化，落实“两统一”职责，核心是创新资源管理方式，改变分部门管理导致的各类资源要素割裂配置的状态。自然资源市场建设要有助于推动管理方式的转变，统筹考虑自然资源赋存特点和市场需求，遵循市场规律，理顺权责利关系，推进各类自然资源市场融合统一，创造机会平等、权利平等、规则平等的市场环境，促进自然资源要素自由流动。

2 推动市场建设的改革实践

2.1 开展全民所有自然资源资产所有权委托代理试点

按照“明确所有权行使模式，编制自然资源清单，明确委托人和代理人权责”的思路，研究建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，是进一步健全完善自然资源资产管理体制的重要探索，目标是形成政府分级代理行使所有权的制度体系，从资源类别和空间范围两个层面，划清不同层级政府行使全民所有自然资源资产所有者职责的权限边界。考虑事权设置合理性、方便群众等因素，在分级代理范围、资产权益实现、收益分配管理等基本稳定的基础上，明确分级履行所有者职责的规则和程序。通过划定所有权人与使用权人之间的权利边界，进一步区分“所有者权利”与“监管者权力”。同时注重发挥地方积极性，赋予地方更多资源配置自主权，建立既相对稳定又能相机抉择的全民所有自然资源资产所有权委托代理机制。

2.2 构建自然资源资产产权体系

无论何种类型的市场经济，均以产权制度作为基础[7]。深化自然资源资产有偿使用制度改革，推动自然资源市场建设，提升自然资源要素市场化配置水平，必须从完善自然资源资产产权体系入手,建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。

2.2.1 完善自然资源所有者权益实现形式

发挥市场在自然资源配置中的决定性作用，通过合理的价格机制、规范的交易规则、扎实的服务监管，保证各类市场主体平等参与竞争，实现自然资源合理配置和高效利用，在资源开发利用过程中保持其公益属性，实现收益与成本平衡、保护与补偿对等。坚持公有制为主体，完善利益分配机制，坚持公益性、普惠性特点，保障全民享有自然资源资产出让收益。扩大自然资源资产有偿使用范围，进一步完善矿产资源、水资源和海域资源的有偿使用制度；探索丰富农村集体所有土地、森林和山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源资产的所有者权益实现机制；研究规范国有农场、草原、森林等有偿使用路径。

2.2.2 完善自然资源使用权权利体系

全民所有自然资源资产所有权委托代理的关键是实现自然资源所有权和使用权分离。所有权主体依法享有设立用益物权的权利，有权将划拨取得的使用权转为出让使用权，将作价出资（入股）、授权经营方式处置的使用权，明确为出让使用权的作价出资（入股）、授权经营。对于土地和海域等具有空间属性并可以设置承包经营权的自然资源，区分出让、租赁、承包经营等行为，建立有层次的使用权权利体系。对于矿产、水等具有明显耗竭性的自然资源，注重从理论上厘清所有权与使用权的权益关系，在管理行为上区分行政管理权和资产管理权，还要合理设置与土地使用权、海域使用权的空间关系。

2.2.3 完善不同自然资源产权类型的权能

创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式，是夯实自然资源资产有偿使用的权利基础，提升自然资源要素市场化配置水平的重要领域。通过扩充权利、丰富权能等方式来健全和优化产权体系。为适应释放自然资源使用权权能的需要，明晰细化自然资源资产的产权类型、权能结构、权利内容，赋予承包经营权抵押融资功能。落实规范所有权主体依法设立担保物权的权利，扩大出让使用权获得交易对价的方式和根据对价支付设立不同权利的权能，适度扩大使用权的出租、担保、入股等权能，完善租赁使用权及承包经营权、宅基地使用权的权能。

2.3 建立自然资源开发利用管控体系

空间规划权和管制权是重要的自然资源资产行政管理权[8]。管理实践中，空间规划和用途管制必然会影响产权的设置和权益的实现，需要通过制度创新实现刚性与弹性的平衡[9]。具体来说，就是通过完备的管制制度体系丰富政府调控市场的手段，统一制度规则，提升市场监管和服务能力，减少政府对资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预。

2.3.1 建立国土空间规划体系

实现自然资源要素市场化配置应立足空间的整体性。科学的国土空间开发格局能促进要素充分流动和优化配置。国土空间规划是基础性规划，是各类自然资源开发保护活动的基本依据，也是推进自然资源市场体系建设的基础性工作。当前，国土空间规划“五级三类”体系框架已基本形成。作为一项政策工具，国土空间规划对各类市场主体开发利用自然资源具有重要的管控和引导作用。妥善处理保护与发展的关系，划定国土开发利用的资源环境底线，统筹国土空间规划编制与自然资源市场建设，形成“国土空间规划为基础、统一用途管制为手段”，服务自然资源市场高质量发展的国土空间支撑体系。

2.3.2 改革完善国土空间用途管制制度

依据规划进行管控，已成为优化国土空间开发格局的关键手段。绝大多数自然资源具有区域性特点，空间上不可移动。国土空间用途管制应统筹考虑各类自然资源要素的服务功能及保护需求，实现用途管制范围和要素类型的全覆盖。如，通过“三线”划定明确自然保护地、重要海域和海岛、文物等特殊区域，实施正面清单等特殊保护制度。为实现全域国土空间分级分类管控，往往依据国土空间规划对指标进行计划管控，即根据规划设定的目标和任务，制定年度指标投放计划，对自然资源市场的交易规模产生直接影响。

2.3.3 实施完备的资源利用总量控制

实施建设用地使用强度管控制度，推进建设用地总量控制和减量化管理，坚持以新增建设用地总量调控盘活存量建设用地，将建设用地供应计划转为所有者主体内部事务。对于实施保护性开采的特定矿种，研究建立区域矿产资源开采总量控制指标动态调整机制，给予省级自然资源主管部门更大的自主权，自行确定下达批次和指标调整规则。健全水资源开发利用总量控制制度，统筹各类涉水规划和控制指标，强化需求管理，细化区域、流域、行业等用水总量控制。严格实施海洋功能区划，加强规划协调，确保渔业用海基本稳定，严格控制各类生产用海的规模，强化复合用海管理。

2.4 扩大自然资源市场配置范围

不是所有的自然资源都适合开发利用，也不是所有的自然资源都可以进入市场进行交易。根据自然资源的不同属性特点和开发利用保护要求，将适宜开发使用的自然资源与不宜开发应严格保护的自然资源进行分类管理，明确不同的市场准入条件和市场配置方式。

2.4.1 划定具有重要生态价值的自然资源

当某类自然资源开发利用带来的现实损害或潜在损害大于出让收益时，则不宜开发利用。结合划定生态保护红线、自然保护地建设和生态修复要求，对于具有重大生态价值的自然资源，应限制自然资源实物进入市场，比如具有重要生态价值的天然林、湿地等。随着市场体系的完善，可以创新生态产品形式，以特许经营权的方式进入市场，实现自然资源的生态价值。

2.4.2 区分公益性自然资源与非公益性自然资源

对于与公共利益密切相关或直接服务产生公共利益的自然资源，依然可以由所有权人采用划拨等方式直接配置，比如公立学校用地、农村公共设施用地、生态用水等。值得注意的是，公共自然资源的配置应以维护其公共属性为前提，但不局限于市场或行政配置、竞争或非竞争取得，只是权益实现不仅要考虑市场价格更要考虑社会和生态公平。

3 统一自然资源市场建设的路径

受限于当前的管理体制，不同类别自然资源的市场发展水平不一，市场建设的任务和重点内容也有所差别，但总体来看，自然资源市场有共通的本质属性，市场的供求关系、竞争机制、价格机制、监督监管等基本规律相同。要按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，在自然资源管理体制“两统一”背景下，坚持统一融合的发展方向，通过建设自然资源资产交易平台，完善统一调查、统一规划、统一登记等制度，实施国土空间规划和用途管制，统筹“山水林田湖草沙”生态保护修复等工作，强化建设统一自然资源市场的业务基础。

3.1 统一的土地市场为先导

土地既是重要的自然资源，也是其他自然资源的物质依托和空间载体，大部分与经济社会发展关系密切的、有价值的自然资源均为土地资源，或依附于土地空间存在。建设统一自然资源市场要科学认识土地与其他自然资源的关系，重视土地资源的载体作用[10]。同时，相较于其他自然资源，土地有偿使用制度实施的时间较长，并建成了较为完善的市场体系和税费体系，土地要素市场化配置也是中央改革试点的重要领域。

3.1.1 构建城乡统一建设用地市场

2021年底国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》将建立健全城乡统一的建设用地市场作为重点内容。2022年9月中央全面深化改革委员会审议通过的《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》，标志着集体经营性土地入市的制度条件正在形成。允许集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价是深化土地制度改革，推动建设统一土地市场的重点领域和关键环节。允许将存量集体建设用地依据规划改变用途入市交易，基础是依法建立同权同价的建设用地产权制度，将有助于促进城乡土地资源合理高效利用，统一和完善建设用地市场化配置增值收益分配机制，增强农村集体所有者主体对自然资源资产的管理和经营能力。

3.1.2 发展承包经营权为基础的农村土地市场

从集体所有自然资源市场组织实践看，农村土地市场的主要形式是依托公共资源交易平台建立农村产权交易平台，进行农村集体所有的耕地、林地、草地等承包经营权的交易。市场中的各类资源尽管遵循的上位法不同，管理体制各异，但本质上是以承包经营权为基础的农村土地市场。根据统一土地市场的建设要求，可以建设“农村承包土地流转市场”，交易内容涵盖依法用于农业生产、农村建设的集体土地和国有土地。

3.1.3 统一土地资源市场建设与拓展

以土地市场为基础，不断拓展到其他各类自然资源及其衍生的指标交易，逐步构建涵盖“山水林田湖草”的自然资源资产交易市场。依托成熟的城市建设用地市场，逐步完善城乡统一建设用地市场，融合农村承包土地流转市场，规范产权体系设计和市场交易规则，逐步整合各类土地资源市场，在产权明晰、统一规划管制、符合法律规定的前提下，进入统一市场平台进行交易，构建土地资源市场体系。在空间上协调好与矿业权市场、水权市场的关系，逐步统一土地使用权、矿业权、海域使用权、水域使用权的取得方式和使用年限。

3.2 统一市场规则是基础

统一的自然资源市场要以营造公平竞争的市场环境，促进节约资源和保护生态环境为目标，尊重各类自然资源的客观差异和特点，在配置方式、竞争规则、准入与退出等方面最大限度地实现统一。3.2.1 统一市场准入规则条件

完善的市场准入制度是市场在资源配置中发挥决定性作用的基础。降低市场主体的准入门槛，保证各类市场主体平等参与市场竞争。落实“全国一张清单”管理模式，通过统一准入规则，破除限制统一市场建设的“玻璃门”。各类自然资源入市交易遵循统一的土地用途管制原则，在符合规划和计划、符合国家产业政策、有利于生态环境保护的前提下进行。按照“双评价”“双评估”结果，细化市场准入负面清单。健全自然资源开发利用标准，促进自然资源市场交易“商品”的标准化，如完善工业用地标准，健全农村集体基础设施、农业设施用地标准等。研究建立地上地下、陆海、水陆等复合国土空间统筹开发利用的标准。

3.2.2 规范市场竞争规则

适应自然资源资产管理职责的变化，落实公平竞争审查制度，对规范市场主体开发利用自然资源活动的规章和规范性文件进行公平竞争审查，清理妨碍统一自然资源市场建设和公平竞争的规定和做法，如存在地方保护、分割市场、限制公平竞争问题的政策标准等。强化自然资源市场交易的合同管理。明确合同订立的方式，依据合同对自然资源开发利用活动进行监管，分离所有者管理和政府管理事项。建立自然资源开发利用信用体系，严格合同履行监管，对违反双方约定和政府规定的市场主体，依法予以惩戒。

3.2.3 统一市场交易合同

在自然资源市场交易中引入“合同机制”，目的是发挥契约与信用的作用，增强政府运用经济、法律手段管理资源的水平和能力[11]。制定统一的自然资源交易合同示范文本。对全民所有自然资源的市场交易，由统一行使所有者职责的机构制定示范文本。对集体所有自然资源的市场交易，公开发布合同示范文本，统一合同文本的结构和内容，在规范交易方式、统一合同范本基础上，根据不同类型资源的交易特点细化交易规则。依法明确二级市场交易的条件、方式和行为规范，依法减少行政审批事项，严厉打击不正当交易行为。

3.3 统一市场服务监管体系是保障

统筹推进自然资源资产交易平台和服务体系建设，完善市场服务和监管体系，健全市场监测监管和调控机制，既是建设高标准市场体系的内在要求，也是优化政府职责体系的重要内容。在自然资源资产产权登记、交易平台建设及信息发布等环节实现统一，是建设统一自然资源市场的具体体现。

3.3.1 建立健全市场信息归集、共享和发布制度

发挥公共资源交易平台作用，推动自然资源要素市场化配置。按照“先联通、后统一”的建设思路，整合各类自然资源公共交易平台的交易服务功能，汇集和发布自然资源供给和需求信息[12]。建设交易信息的生成中心和聚散中枢，实现全部交易信息全面、及时、客观、准确地传递，真实反映市场供需关系。建立市场主体资源开发利用及合同履约情况等信息的自主发布制度，平台汇集自然资源开发利用信息，为政府加强市场调控和监管服务提供信息支撑。产权交易是自然资源市场的主要内容，其最有效的保护手段是产权登记，应强化产权登记在市场体系建设中的作用，培育和规范登记代理中介服务。同步引入市场定价、价格评估、监督管理等领域的市场中介，减少行政干预和竞争限制。

3.3.2 改进自然资源价格管理制度

市场决定价格是市场经济的基本要求和市场配置资源的基本途径。应遵循由市场决定价格的机制，适应自然资源资产管理特点和体制改革要求，深化价格管理机制改革。合理确定价格内容，综合考虑经济价值、生态价值、社会价值，兼顾短期与长期等多个维度，确定自然资源资产价格，实现全成本、多角度定价。改革价格管理制度，区分所有者权利和管理者职责，严格限定政府定价范围，尊重所有者权益代表的定价权。在区分是否为民生基本需求的基础上，推进土地、海域市场价格管理制度改革，探索建立土地、海域使用权交易最高限价制度，完善优先购买权制度。建立和发布各类自然资源市场交易指导价、最低价、最高限价等价格标准体系，服务引导市场交易行为，完善各类自然资源资产价值评估规则。

3.3.3 完善市场监管制度，提升监管效能

在自然资源领域，监管方式从对市场交易活动设置行政审批，转变为通过制订统一的交易规则和标准对交易行为进行规范，并通过信用监管进行约束。按照权责一致的原则，在赋予地方政府更多管理自主权的同时，强化其市场监管职责。按照深化行政执法体制改革的方向，研究完善自然资源开发利用行政执法事项清单管理制度，明确执法依据、执法权力、执法程序和相应职责。加强自然资源开发利用的事中事后监管。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，全面推进“双随机、一公开”和“互联网+监管”。健全自然资源交易结果、承诺事项履行申报制度和市场动态监测监管机制；健全抽查工作机制和制度规范，实现跨部门“双随机”联合抽查常态化。