义务教育优质均衡发展评估指标体系构建现状审视及优化路径

● 张务农

自2012 年教育部颁布《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，至2021 年底，全国2895 个县级行政单位全部完成义务教育发展基本均衡督导评估认定工作，标志着我国义务教育基本均衡发展创建工作全面结束。教育部2017 年下发《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，则标志着我国义务教育正式进入优质均衡发展创建阶段。这也意味着研制义务教育优质均衡发展指标体系成为一项迫切任务。然而，义务教育优质均衡发展中的“优质”究竟如何体现，国家政策表述并不完全明晰，有关要求散落在不同的政策文本中，需要认真分析；学界对此也正在讨论中。因此，当前的义务教育优质均衡发展评估指标体系构建仍处于初步实践探索阶段，有待进一步反思和优化。为此，本研究拟通过对义务教育优质均衡发展指标体系构建的政策导向、价值取舍、实践经验等方面进行分析和反思，以寻求义务教育优质均衡发展评估指标体系构建的优化路径。

一、义务教育优质均衡发展指标体系构建的政策指引

教育政策是对“教育话题演变历史审视所形成的认识”，在教育发展的不同时期，教育政策有不同的话语表现形式［1］。当前，我国义务教育进入了全新发展阶段，教育政策话语也发生了明显变化，故有必要对不同阶段的政策话语进行对比分析，以了解义务教育优质均衡发展的政策意指。在此，首先将2012 年教育部《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》与2017 年教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》进行对比，目的是通过政策文本比较优质均衡和基本均衡的差异。进而扩展到更为宏观的政策文本，以了解在教育现代化蓝图中，义务教育优质均衡发展应当如何。宏观的政策主要指，中办、国办2019 年印发的《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022 年）》，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》，以及党的二十大报告。

在对2012 年政策文本与2017 年政策文本对比之前，还需将2017 年政策文本与2021 年教育部办公厅则印发的《关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》关系做简单说明，二者都是关于义务教育优质均衡发展创建工作的具体政策。其中，2017 年下发的《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，包含了4 方面共32 项义务教育优质均衡发展督导工作内容。2021 年的政策文本则提出“树立更加科学的教育理念”“实现更加全面的标准化建设”“建设更高素质的教师队伍”“提供更高质量的教育服务”4 方面的建设任务，以及对应的20 条建设攻坚清单。这两项政策前后呼应，但值得注意的是，2021 年的文件内容多是一些原则性的要求，内容更为模糊。这两项政策互相策应构成了新时代义务教育优质均衡创建和督导工作的基础。

2012 年与2017 年政策文本的主要区别：从评估主要内容看，2012 年教育部《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》提出了三方面的评估内容：一是评估县域内义务教育校际间均衡状况；二是评估县级人民政府推进义务教育均衡发展工作状况；三是评估本县义务教育均衡发展的公众满意度。从相关政策话语表述可以看出，前两方面才是评估主体内容，公众满意度只是“重要参考”。2017 年教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》的评估内容包括四个维度：资源配置、政府保障程度、教育质量和社会认可度。主要的变化，一是教学质量维度单独列设；二是社会认可度指标不再是参考指标，而成为主体指标；三是均衡发展的认定标准更高、更全面。结合同时期其他有关义务教育发展的文件，能够印证这种变化的意图有三点：一是义务教育发展已经从形式均衡走向内在质量发展的实质均衡阶段；二是突出了以人民为中心的义务教育高质量发展理念；三是义务教育优质均衡的优质没有上限，只有更好。下文结合有关政策内容对此进一步具体阐述。

（一）资源配置评估标准更为具体，要求也更高，但依然需要在具体实践中完善

在全国县域义务教育基本均衡发展督导指标中，强调的是义务教育均衡发展的底线或者门槛指标，参评的条件是达到“省级义务教育学校基本办学标准”，具体评估指标则包括生均教学、辅助用房、体育场馆面积，生均教学仪器设备值、计算机台数、图书册数，以及师生比、教师学历、职称8 项指标，然后据此计算小学、初中差异系数，进而评估县域内小学、初中校际间均衡状况。督导办法中也没有为每项指标设置全国统一标准。而在优质均衡发展阶段，督导办法明确提出了更高要求，要求满足7 项督导指标中的6 项方可达标，且要求余项不能低于要求的85%，所有指标校际差异系数，小学均小于或等于0.50，初中均小于或等于0.45，高于基本均衡阶段督导指标中的0.65、0.55。从政策话语表述看，基本均衡发展阶段的督导用语是“不低于”省级义务教育学校基本办学标准，优质均衡发展阶段的督导话语则是达到基准指标“以上”，督导重心从门槛认定转为托底拔高。且每项指标都有明确的全国统一标准值，一些指标则更全面，如师资指标中增加了百名教师中骨干教师和体、音、美专任教师的数量要求，以促进学生综合素质发展。但新的督导评估办法中的评估内容依然是纲领性的，仍十分简陋，无法为各省、市、地的具体评估提供全面现成的评估指标体系。

（二）政府保障程度指标更全面具体，从重视体制机制改到重视具体指标的落实

在基本均衡发展督导阶段，政府保障工作主要有入学机会、保障制度建设和教师队伍建设三方面，而在优质均衡发展督导阶段则强调政府工作的具体成效，更加注重城乡统一和学校布局的优化。首先，入学机会不再是义务教育优质均衡发展阶段的内容，但这并非意味着入学机会不再重要，而是将其作为一个基本前提，在此基础上，更加注重学校规模的合理化、班级规模的小型化以实质性推进教育过程公平。其次，优质均衡督导也不再强调体制机制改革，这也不意味着体制机制建设不再重要，而是将其作为前提，在此基础上落实“县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一”［2］，实现学校布局的优化、办学条件的改善、师资力量的提升以及教学质量的切实改进。其三，保障制度建设不再停留于笼统的描述，而是通过具体的数字标准来落实。如对学校、班级规模、教师培训时长、学生核定公用经费、教师交流人数比例、优质高中招生比例等都有确切的数字规定。其四，在教师队伍建设方面凸显了县级教育行政部门对各校教职工编制和岗位数量的统筹，以及教师、特别是优秀教师在县域内的交流轮岗。但也有个别指标不够清晰，如新的督导办法规定“全县优质高中招生名额分配比例不低于50%，并向农村初中倾斜”，但具体倾斜的比例不明确，需要各省、自治区、直辖市在实践工作中创设。需重申的是，这些具体指标虽然也可看作是优质均衡的基线指标或者准入指标，但义务教育优质均衡发展的督导重点不限于基线，应注重基线之上的创造性发展和自由发展。

（三）教育质量评估指标的细化、拓展与社会认可度指标着力点的调整

首先，教育质量督导标准进一步细化与拓展。政策要求全县初中三年巩固率和残疾儿童少年入学率分别达95%以上；课程评估标准从开足开齐课程拓展到“教学秩序规范，综合实践活动有效开展”等教学过程性指标；学生学业负担评估指标则从“有效减轻”到“无过重课业负担”。并且增加了学校管理与教学信息化、教师培训与信息化能力指标，但并未明确设定具体指标值。新增了相关科目学生学业水平在国家义务教育质量监测中达到的水平要求等。通过对比也可发现，质量评估指标新旧文件虽然不同，但都相对缺乏具体指标值，需在地方性实践中进一步开发，且从指标条目看还是偏重于外显的指标，而且这些指标是否能够检测出义务教育优质均衡发展的效度还有待进一步验证。而那些较为内在的，如学生课业负担、学校德育工作、校园文化建设水平等指标，则显得更为模糊。社会认可度指标的调整主要是从关注就近入学、县域内学校校际间办学条件差距、师资队伍差距、择校等转变为教育公平、优质资源共享、规范办学行为、实施素质教育、考试评估制度改革、教育质量等方面的成效，而且明确了社会满意度评估指标值。但值得注意的是，国家政策尽管对调查对象的人口比例和样本结构中的学生家长比例作了明确规定，但并未就指标值的具体计算办法作明确规定。

总之，2017 年督导办法相对于2012 年督导办法尽管更加具体，但也有不少政策留白，需要地方根据具体实际进行创造性构建。值得注意的是，相对于2017 年督导办法的具体化，2021 年教育部办公厅《关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》则提出了“树立更加科学的教育理念”“实现更加全面的标准化建设”“建设更高素质的教师队伍”“提供更高质量的教育服务”四方面的建设任务，以及对应的20 条建设攻坚清单。政策用更为模糊的话语界定了督导评估的价值取向。这应当理解为对督导办法具体指标局限性的一种修正：一是为了凸显优质均衡发展没有固定标准，没有上限，只有更好，二是为地方教育改革实践留下充分的探索、创新和优化空间。

而更为广阔的政策脉络：一是中办、国办2019 年印发的《加快推进教育现代化实施方案（2018－2022年）》，这一政策将义务教育优质均衡发展纳入了教育现代化实施的总体战略中；二是《中国教育现代化2035》，这一政策有关义务教育优质均衡发展的表述更是将其纳入了我国教育现代化的中长期发展战略中；三是党的二十大报告，它作为全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻的大会报告，为义务教育发展指明了方向［3］。由此进一步拓展和加深了对义务教育优质均衡发展的认识。首先，义务教育优质均衡发展的“质”就是新发展理念对义务教育的要求，也是教育新型现代化的重要组成部分，其基本理念包括：更加注重以德为先，更加注重全面发展，更加注重面向人人，更加注重终身学习，更加注重因材施教，更加注重知行合一，更加注重融合发展，更加注重共建共享［4］。其次，义务教育优质均衡发展的核心是以人为本，就是充分体现立德和树人两方面的要求：在立德上有效开展理想信念教育、爱国主义教育和思想品德教育；在树人上落实全面发展的教育，不断通过教育教学改革创新，增强人的综合素质，而人的综合素质则要通过德智体美劳五育融合的效果来体现。其三，义务教育优质均衡发展根本的检验标准是人民满意。而要人民满意除了通过控辍保学、教育精准扶贫满足人民的基本教育需求外，还要通过义务教育学校标准化长效机制实现义务教育基本公共服务均等化，解决城乡教育不均衡、不同质问题，以及解决随迁子女入学待遇同城化问题。

二、义务教育优质均衡发展指标体系构建的价值取舍

价值取舍关系到义务教育优质均衡发展指标体系构建的价值倾向问题。价值取舍作为一个价值选择过程应当重拾某些失落的价值或者特别地强调某些方面的价值。构建义务教育优质均衡发展指标体系，要首先弄清楚义务教育优质均衡发展的基本内涵，澄清其指标体系构建的基本观念或者底层逻辑，进而在此基础上做出恰当的价值选择，作为义务教育优质均衡发展指标体系构建的伦理依据。义务教育优质均衡发展指标体系构建的价值取舍应着重突出以下几方面。

（一）在外在办学资源保障和内在质量实现的取舍上，更看重内在质量的均衡

义务教育优质均衡发展，前提是均衡，核心是质量，追求的是教育质量公平与均衡，实现均衡和优质的统一［5］。但质量本身并不是一个内涵确切的概念，质量与人的价值取向、价值判断和社会的需要密切相关。另外，“质量”一词体现着质与量的辩证关系，即一定的质体现着一定的量，但质和量并非简单的对应关系，因此，在义务教育优质均衡发展指标体系构建中简单设置一些量的指标，未必能真正体现教育的质。还有学者认为，义务教育优质发展的核心体现在人的发展上，是在合理、均衡配置教育资源的基础上，基于法律，以人的发展为根本目的的大视野上的教育发展观［6］。义务教育优质均衡的内涵依然是提升教学质量，即提升学科的教学质量和学生的综合素质，以实现在教育起点不太公平的前提下达到教育结果的相对公平［7］。然而，人的发展状况并不是一个容易测度的指标。尽管我国教育目的对于为谁培养人、培养什么样的人、如何培养人有着很明确的表述，但这只是一般意义上的描述，人的具体发展过程和发展需要千差万别，对人的发展质量进行界定十分困难。总之，义务教育的优质均衡发展就是以人的发展为核心的高质量均衡发展的教育，义务教育优质均衡发展指标体系应能够充分测度人的全面发展与个性发展程度。这涉及对人的发展不同方面以及具体方面发展程度的评估及对相应教育价值的判定，并非简单的指标设定和数字分解的问题。

（二）在义务教育均衡发展和特色发展关系上，强调义务教育特色差异发展

义务教育优质均衡发展的内涵包括兜底均衡的资源配置保障，合格均衡的评价取向，体验均衡的教育关怀，特色均衡的差异思想［8］。义务教育均衡发展的主要矛盾是民众对优质教育资源的多元与多样化需求与义务教育优质资源有限供给之间的矛盾，因此个性和卓越是义务教育优质均衡发展的核心诉求［9］。还有学者认为，义务教育优质均衡发展是义务教育在实现入学机会公平后，公平合理配置教育资源，提升学校办学水平和教学质量，突出学校办学特色，让每一个孩子都能接受优质、合适的教育，都能实现所有可能方面的发展［10］。另有学者认为，义务教育优质均衡发展应确立以“均衡”和“优质”为核心诉求的双维发展旨向，在努力缩小发展差距、实现基本均衡的同时，应承认发展差异，鼓励特色发展和优质发展，按照“底线标准+特色发展”的理念重新定义均衡样态，探索按照低、中、高三级国家义务教育均衡发展标准梯度推进全国义务教育实现优质均衡发展的均衡路线［11］。由此可见，学者们在此达成的共识，即义务教育优质均衡发展并非教育的同质化发展，而是能够体现各地教育特色的义务教育高质量均衡发展。但这也为义务教育优质均衡发展指标体系的构建提出了挑战，即如何判定差异化的内容之间是均衡的。差异意味着无法用统一的标准来衡量，而均衡则必然意味着对某一尺度的遵循。为解决这一问题，就要确定优质均衡发展中“均衡”的具体内涵和外延，同时确定差异化发展和特色发展的内涵和外延，然后再确定特色化发展和均衡发展之间的关系。若不澄清这些概念，义务教育优质均衡发展就无法具体实施，只能陷入文字游戏而无法在实践中落实。

（三）在基本均衡和全面、全过程均衡关系上，更注重全过程、全要素均衡

综观既往研究对义务教育优质均衡发展内涵及概念的理解，发现义务教育优质均衡发展是在立足于义务教育基本均衡的基础上，实现义务教育资源配置、质量提升、个性与卓越、公平旨趣追求的全面提升，也是教育质量观、发展观、生态观的高阶融合与追求。从广义上看，我国义务教育均衡发展最早期的任务是普九验收、控辍保学，以保证每一个孩子能够入学并完成九年义务教育。进而是义务教育均衡发展督导，以实现全国义务教育的基本均衡发展，这一阶段主要是对标义务教育办学省级标准，对义务教育办学的基本资源配置均衡状况进行评估。而到了优质均衡发展督导评估阶段，评估内容既隐含着前两个阶段的基本任务，也将评估的内容扩展到了义务教育的所有方面和过程，不仅要继续监测学生的入学情况、学业完成情况以及享受的基本教学条件，还要评估学生在德智体美劳诸方面的融合发展，以体现义务教育起点、过程和结果的全过程公平；不仅要评估学生的学业成绩，还要评估学校的教育教学理念，体现教育的质量观、发展观、生态观；不仅要评估物质资源配置均衡还要评估师资配置的均衡；不仅要评估义务教育系统各环节各要素的均衡，还要切实评估人民对于义务教育发展的获得感和满意度；义务教育优质均衡发展不仅应最大化满足学生的发展需要，也应满足社会对人才的素质的需要。

总之，政策的指引和学术界对问题的深入讨论加深了对义务教育优质均衡发展的认识，也为义务教育优质均衡发展的价值取舍指明了方向，但也为指标体系的研制带来了挑战。无论是义务教育的内在质量，还是义务教育阶段人的真实发展状况，抑或是对义务教育全要素、全过程均衡进行测度，都并非易事，义务教育优质均衡发展指标体系构建已经超越了基本均衡发展阶段简易化、机械化指标体系的搭建阶段，进入了多样化、复杂化的指标体系研制阶段，因而“带来了一些不可回避的问题，包括哪些指标可以用来表达教育质量，这些指标面临怎样的理论合法性和实践合理性挑战”［12］。

三、义务教育优质均衡发展指标体系构建的实践探索

（一）国外实践经验的参照

义务教育优质均衡发展及评估指标构建是世界性课题，国外对此也进行了有益的探索。根据罗尔斯提出的公正正义论，所有的社会公益品都必须平等分配，除非对某一种或所有社会公益品的不平等分配将有利于最少受惠者。因此从国际上看，许多国家都十分重视从公平角度推动义务教育均衡发展。比如，美国每年出版的《教育现况》，从种族差异、性别差异、社会经济背景、地区差异四个均衡维度，为美国提供了全面测量义务教育均衡状况的标准；法国教育部出版的《法国教育》中构建的指标体系，也包含了分别反映地区差异、制度公平、受教育者的社会经济背景差异等教育均衡指标内容；2004 年，OECD 的指标体系则有29 个指标，而且体现了指标的变动性和发展性；UNESCO 每年出版的《世界教育报告》则将教育发展指标体系分解为教育需求、教育供给、入学和参与、教育内部效率和教育产出5 个一级指标和公共教育开支占GNP 的百分比、公共教育开支占政府公共总开支的百分比等22 个二级指标［13］。世界银行《世界发展报告》提出的评价指标体系则包括教育投入、受教育机会、教育效率、教育成果、性别与教育5 个一级指标与教育的公共支出占GNP 的百分比、教师津贴占支出总额的百分比等16 个二级指标［14］。

另有研究梳理了国外在推进义务教育均衡中的五方面措施：一是教育券制度，由政府发放教育券给适龄儿童所在家庭，儿童在入学时将教育券交给学校，学校再凭借教育券到政府来换取教育经费；二是为保证弱势群体受教育权利和机会的教育优先区，主要通过政府出资向弱势儿童提供额外的教育资源，特别针对因处于不利环境而陷入困难的弱势群体；三是为保证学校基本教学教育条件的学校标准化建设，为推进义务教育均衡发展提供物质平台和基础；四是大力扶持弱势地区、弱势群体，通过补偿措施保证义务教育的底线均衡；五是借助教师定期流动制度，均衡配置学校间师资力量［15］。总的来看，国外义务教育优质均衡发展评估体系的构建较为充分地体现了以下三点：每个人都应享有平等的接受教育的自由权利和机会；保证每个人在资源分配中具有公平的份额；不平等资源的分配要符合最少受惠者的最大利益［16］。

（二）国内指标体系的探索

国内对于义务教育优质均衡发展指标体系的研究可以分为两个阶段：第一个阶段对应义务教育均衡发展阶段的督导评估。该阶段的研究虽然主要是为义务教育的基本均衡发展服务，但研究议题和内容实际上已经触及了义务教育优质均衡发展问题。如有学者以江苏省为例构建了综合性的义务教育优质均衡发展的量化测度指标，包括义务教育普及与巩固，优质义务教育资源均衡配置，城乡间义务教育优质均衡发展，学校间优质均衡发展四方面内容［17］。另有研究则构建了以教育输入、教育过程、教育结果的质量均衡为一级指标的义务教育优质均衡发展指标体系。还有学者通过对原有义务教育发展评估模式及指标选择等方面存在的矛盾与不足加以反思，对现有县域义务教育优质均衡发展的基础条件加以认识，基于教育部印发的《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》的督导评估指标，构建了以教育机会均衡、资源配置均衡、教育结果均衡、教育投入和教育公共服务均衡为主要维度的义务教育优质均衡发展评估指标体系［18］。也有学者将基础教育入学机会优质均衡指数、优质基础教育资源均衡配置指数、地区间基础教育优质均衡发展指数、城乡间基础教育优质均衡发展指数、学校间优质均衡发展指数，作为基础教育优质均衡发展量化测度指标体系［19］。

第二阶段是义务教育优质均衡发展督导办法出台后的研究。由于受政策影响，该阶段研究更加突出义务教育的优质发展。陈家全运用现代综合评价的方法，从教育机会、教育质量、教育管理三个维度研制指标［20］。尹玉玲则以北京为样本，构建了面向2035 义务教育优质均衡发展指标体系［21］。该体系包括教育资源配置、政府保障程度、学校办学条件、社会参与程度、学生成长状况5 个一级指标和48 个二级指标的指标体系。该体系的特色是将政府文件要求的指标、规划指标和新增融合指标融合在一起，以体现政策诉求、地方特色和新的教育发展需求，为指标构建提供了一个如何凸显地方特色的解决方案。薛正斌则专门对义务教育师资均衡发展指标体系进行了建构，包括教师数量、教师质量、师资结构和师资稳定4 个一级指标、12 个二级指标和10 个三级指标［22］。该研究也为义务教育优质均衡发展指标体系构建研究提供了新的启发，即可以先通过专项深入研究，进而构建起全面的综合指标体系。石晓利则通过专家咨询法和调查法构建了校际优质均衡发展评估指标体系，分别包括学校建设、师资力量、学生发展3 个一级指标，以及相应的8 个二级指标和19 个三级指标［23］。另有研究认为，要充分开发教育信息化建设指标，以促进义务教育优质均衡发展［24］［25］。

通过对指标体系研制现状的分析，得出的主要经验和认识是：（1）义务教育公共资源配置应当是均等的，甚至应当向薄弱地区倾斜；（2）义务教育优质均衡发展的指标体系应当体现质量中心，即充分体现人的发展状况；（3）义务教育优质均衡是义务教育全过程、全阶段、全要素的均衡；（4）义务教育优质均衡中的特色发展可以通过规划指标和地方性新增指标来解决。这可以作为地方构建义务教育优质均衡发展指标体系的重要基础。但相对于我们对政策指引精神和价值取向的理解来看，仍然存在一些未尽的地方。

三、义务教育优质均衡发展指标体系构建的优化路径

总体来看，在有关政策指引下，通过地方的积极探索，义务教育优质均衡发展指标体系研制取得了明显进展。但对标政策精神和应然价值取向，当前构建的指标体系仍然存在一些缺失或者薄弱地方，在未来的指标体系研制中还应从以下方面进行优化。

（一）增设教育理念指标，深度开发教育质量指标

首先，增设学校教育理念评估指标。理念支配人的行动，没有设置教育理念评估指标的指标体系是缺失的。增加教育理念评估指标也是对教育部《关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》提出的“树立更加科学的教育理念”的回应。现有的指标体系中普遍缺少这一指标设置。对教育理念的评估也不难展开，通过校园走访、教育教学文档资料查阅就可以达成。其次，深度开发教育质量指标。尽管义务教育优质均衡发展是义务教育全要素的均衡发展，但质量均衡是其核心和灵魂，这也是义务教育优质均衡评估指标体系区分于基本均衡指标体系的重要标志。而义务教育的质量集中体现在德智体美劳各育的融合程度及其效果，体现在人的全面发展程度，可以从学会求知、学会生存和学会创新三个层面构建指标对此进行评估。这三个层面指标的构建与完善不仅能够体现义务教育的内在质量标准，也能够体现新时代的教学理念与教育的知行合一原则。学会求知的目标则可分为学业水平和学习能力两个指标，即评估时不能只看学生现有的学业水平，还要评估学校在学生学习方法、学习能力培养上的实际效果。生存能力教育的评估指标，不仅要看劳动教育课等课程的开设情况，还要看学生生活习惯的养成、自我生活安排能力和社会生活融入能力［26］。学会创新的评估指标则是学生更高层次能力发展的评估指标，不仅要评估教师在教学过程中的创新性设计还要寻找学生创新性学习和创造性解决实际问题的证据。义务教育是整个国民教育的奠基工程，学会创新指标的融入不仅对义务教育优质均衡发展意义重大，对于国家未来创新型人才的培养也具有决定性意义。

（二）解决好均衡发展和优质特色发展的关系

根据既有认识，义务教育优质均衡发展并非要“削峰填谷”，而是要“造峰抬谷”，是要办多样特色化发展的义务教育，以满足人民群众多样化的教育需求［27］。然而均衡发展和特色多样发展存在明显的矛盾对立性，在具体评估中需找到其统一点，以便为义务教育优质均衡发展提供确定的、具体的解决方案。通过对既有研究文献和政策文献的分析，我们认为义务教育优质均衡发展阶段的均衡仍然要强调底线层面的均衡，即国家或公共政府要按照统一标准为义务教育配备资源，但这一标准应根据经济社会条件变化而同步提升。换言之，国家为全国义务教育发展制定并动态调整底线标准，且通过国家力量保证这一标准的实现，无论是一线城市还是偏远农村，义务学校的国家标准和国家配置的资源都应当是均等的。如果无法达成这一点，义务教育就难以称得上均衡。但这只是国家的兜底标准。优质特色发展则允许各省、自治区、直辖市根据自身实际增加配备特色化的教育资源，但同一省、自治区、直辖市内部的标准也应当是统一的，省、自治区、直辖市政府也应确保这一标准的落实。以此类推，具体义务学校办学在依次满足国家、省、市、县（区）标准的基础上还可以吸收校友等社会捐助改善办学条件，实现自由、自主发展。体现在义务教育优质均衡发展指标体系的构建上，指标也应分为国家政策规定指标，省、市、县（区）发展指标和学校特色创新指标。义务教育优质均衡发展评估实践固然要看重国家层面政策规定指标的落实情况，更应看重不同省、市、县（区），以及具体学校的特色发展和创新指标。这也意味着在义务教育优质均衡发展阶段，国家政策中要求的督导指标只是督导指标的基线要求和国家“规定动作”，更值得珍视的督导指标则是各省、市、县（区）、具体学校的“自选动作”的特色和成效。因而整个督导指标体系是开放的而非封闭的，因而任何涉及义务教育优质均衡发展指标体系的开发都要为此留白。

（三）凸显教育与信息化融合指标

尽管在义务教育优质均衡发展过程中国家可以通过督导保障基线均衡，但义务教育学校所处的区位差异，以及由此导致的义务教育学校发展支持生态系统的差异是无法通过国家政策消除的。然而现代信息技术发展为这一问题的解决至少提供了一种解决方案，如通过虚实结合的双轨制数字学校模式解决农村教学点师资短缺，开不齐课、开不好课问题［28］，抑或通过“优化教育数据服务供给、建立健全长效机制、推进整体性区域合作、建立兼容匹配的制度保障体系等策略，推动义务教育迈向优质均衡发展的全新格局”［29］。然而教育信息化建设与传统的义务教育学校基础设施建设不同，需要政府整合互联网公司等市场主体介入，且由于信息化教育服务通常需要购买，这很可能加剧城乡义务教育学校的信息化基础设施资源不均衡和信息鸿沟。因而将信息化指标纳入国家层面的督导指标十分必要，这能够促进重构不同层级政府和义务教育学校的新型关系，通过政府购买或者公共权力干预等引导互联网公司为城乡义务教育学校提供同质化的信息服务。在具体指标建构方面，则要从义务教育学校信息化基础设施建设的现状和实际应用两个维度进行考量。现有的义务教育优质均衡发展评估指标体系一是缺乏对信息化指标的关注，二是忽视对信息化设施应用效果的评估，故未来指标建构要凸显这两方面。

（四）突出和做实人民群众满意度指标

办人民满意的教育，努力满足人民群众对美好生活的期盼是检验义务教育是否优质均衡发展的根本标准。人民满意度指标建构，一是要深入研究和深入挖掘从哪些方面去满足人民的教育需求，另一方面则要实地调查人民群众对新时代义务教育发展的切实感受和获得感。通过对现有研究文献、政策文献的分析，义务教育优质均衡发展应当从以下三个方面满足人民的需求：一是满足人民基本教育需求，通过控辍保学、教育精准扶贫、教育基本公共服务均等化、义务教育学校标准化长效机制满足人民入学难、上学难问题；二是解决义务教育城乡不均衡、不同质问题，以及解决随迁子女入学待遇同城化问题；三是确保人民对义务教育发展的切实感受和获得感方面的测度指标主要围绕上述三个层面展开，但指标不应封闭，以实时发现人民的其他特别的教育需求。在具体督导方法、调研方式上也应改进，改定时、定点的评估为动态的监测评估。定时、定点评估容易造成数据失真，日常的监测评估才能真实动态了解人民对教育的感受，并采取相应的改进策略。故人民满意度指标评估可通过固定信箱、长期问卷系统、咨政系统及时了解学生、家长、教师、校长、人大代表、政协委员及其他群众对义务教育的感受、意见、建议。总之，既然人民满意是义务教育优质均衡发展的根本检验标准，就要确保这一督导指标的及时、真实、有效。