社会资本参与开发EOD模式项目的实施策略研究

杨杨 王瑛

［摘 要］绿色经济是我国未来经济发展的重要方向，在生态文明思想指引下，以生态环境为导向的发展（Eco-environment-oriented Development，EOD）模式显得尤为重要。该模式通过引入社会资本，最大化融合生态效益和经济效益，很好地契合了当前经济社会高质量发展的实际要求。文章从社会资本参与开发EOD模式项目落地实施的角度出发，首先分析EOD模式的基本特征，然后提出社会资本参与开发EOD模式项目的实施策略，以期为EOD模式项目更好地落地提供思路，推动城市朝着绿色化方向发展。

［关键词］社会资本；EOD模式；EOD模式项目

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.24.051

［中图分类号］F124.5；X321［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2023）24-0155-03

1     EOD模式的基本特征

EOD模式即生态环境导向的开发模式（见图1），2020年发布的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》中正式给出EOD模式官方定义，即以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以环境治理和生态保护为基础，以特色生态类产业运营为支撑，以区域性综合开发为载体，通过产业链延伸、联合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化的一种创新性的项目组织实施方式［1］。

EOD模式的成功与否取决于产业运营收益反哺生态环境改善的可持续性，在此基础上搭建运行模式，避免政府隐债，增强生态环境治理和开发类项目收益的关联性，强调经济效益的价值链衍生，有效落实“谁破坏、谁修复”“谁收益、谁反哺”的生态修复原则。同时，EOD模式还具有以下几个方面的基本特征。

1.1   专业化程度高

从EOD的基本理念来看，这种模式是建立在生态基础之上的，它所牵涉到的行业范围很广，而且对专业的要求也很高。因此，要想让这类项目顺利地进行下去，就必须考虑到很多因素。例如，生态环境的治理、修复，生态网络的建设，都要由专业的环境管理公司来进行；基础设施配套、工业配套和生活配套等都要求施工企业具有一定的综合实力；后期的产业导入、物业管理，需要有更强大经营实力的企业作保障。因此，要想成功地实施该类项目，就必须在项目策划、产业规划、概念规划、工程施工、项目开发、资产运营以及产业招商等各个方面具备专业实施能力［2］。只有这样，才可以实现开发全周期一体化实施，更好地满足项目高质量建成和落地的需求［3］。

1.2   回报周期较长

EOD模式项目的关键在于生态环境［4］，而构建良好的生态基底需要一定的时间，生态环境的优良性显现出来后，土地的增值效应才会大大增加［5］。生态环境受多个方面的影响，如人口聚集程度、产业配套设施完善程度、人民生活基础保障程度、公共服务建设水平等。其中任何一方面没有达到生态环境建设标准，都可能导致EOD模式项目无法顺利开展，区域土地在短期内无法实现理想的增值效果。且该模式下的产业培育和产业导入对公共服务、生态环境、产业配套等各方面都有明确的要求，也需要长时间的准备。综合以上情况可以发现，EOD模式项目投产后，在短期内经济效益和社会效益是很难显现的，整体回报周期较长。

2    社会资本参与开发EOD模式项目的实施策略

近年来，国家对EOD模式項目的重视程度日益增强，多个部委对社会资本参与开发EOD模式项目进行了多方位指导。2019年1月，生态环境部与全国工商联共同出台了《关于支持服务民营企业绿色发展的意见》，在顶层政策方面提出EOD模式项目与工业园区和城镇环境治理相结合。2020年之后，EOD模式项目兴起，在政策、产业实践上都有各种新的尝试。2020年9月，国家发改委、科技部、工业和信息化部、财政部联合发布了《关于扩大战略性新兴产业投资 培育壮大新增长点增长极的指导意见》，指出探索开展环境综合治理托管、生态环境导向的开发模式等环境治理模式创新。根据EOD相关政策文件，结合EOD模式项目特征，本文对社会资本参与开发EOD模式项目提出以下实施建议。

2.1   做好系统规划与统筹

EOD模式项目是综合性的开发项目，因此在项目开发过程中，需要做好各项子工程的系统规划与统筹。

第一，要明确全过程系统性的统筹开发基本理念。在项目开发建设的规划设计中，应当首先建立完善、科学的建设内容评价指标体系，坚持科学的规划设计理念，实现理念与工程建设的融会贯通，致力于提升EOD模式项目整体的信息化水平和生态化水平，提高产业进驻的吸引力。

第二，要优化组织管理。EOD模式项目的投资建设主体，即社会资本，要积极与政府方展开合作，构建良好的协调合作机制，从而进一步提升项目开发的有序性，使得生态效益和经济效益最大化。

第三，争取政策支持。EOD模式项目实施的前提条件是政府的政策性支持，在项目开发前期阶段，社会资本要与政府展开谈判，争取政府的配套性政策支持，以便更好地服务项目开发全过程。切实提升政府在EOD模式项目中的引导和促进作用，能够有效推进EOD模式项目落地实施，从而更好地保障社会资本权益。

2.2   完善EOD模式项目的交易结构

传统的城市开发项目是以政府财政为主体向社会进行融资，由政府组织、管理、运营，而EOD模式项目则引入专业市场化的单位作为主要实施主体来吸纳社会资本进行投资。由于EOD模式项目的投资资金规模以及行业跨度都比较大，涉及的单位及企业也比较多，选择贴合项目实际情况的交易结构对于项目实施来说极为重要。基于此，社会资本在参与开发EOD模式项目过程中需要完善EOD模式项目的交易结构。

交易结构是EOD模式项目的核心和关键之一，社会资本在与政府合作中要完善交易结构这一基础框架。本文从土地获取、资产权属、股东回报机制及调价机制等几个方面出发，提出一些完善建议。

（1）在土地获取方式上，目前还没有发生土地权属变化，特殊目的机构（Special Purpose Vehicle，SPV）（是一种独立的法律实体，由特定资产及其相关法律权利和责任组成）对EOD模式项目的建设用地进行审核，并对其负有临时用地的职责，采用划拨的方式，对基础设施服务类土地的使用权进行界定。基于此，建议基础设施服务类土地的使用权按照划拨方式取得。

（2）在项目资产权属上，由于项目资产的形成过程涉及实体类不动产、相关技术资料、财务账目等多类资产，所以在确定项目资产权权属时，建议资产权属以社会资本是否拥有该项目土地使用权的原则来确定。

（3）在股东的回报机制上，建议社会资本的股东可以依据指定的股权比例来参与项目分红，SPV机构则确定好项目开发成本由哪些方面构成，对工程建设费用进行分析与界定，并对工程建设费用进行核算；然后，根据项目的造价确定合作期间需要支付的费用；最后，社会资本投资方的收益要按照事先约定的收益率计算。

（4）在调价机制上，需要调价的投资主要包括工程建设前期费用、建安工程费等。因此，在项目建设初期，社会资本要与政府共同制定具体、明确的调价机制，总成本中要包括发生变更的费用。同时，更要完善退出机制，打造合同提前终止机制。在项目合作期满，回收项目建设成本与收益之后，社会资本要及时退出，企业要无偿向政府移交资产。在此过程中，一方或双方若要提前结束合作，应根据约定的补偿标准，或根据明确的提前结束补偿要求，进行股权转让。

2.3   平衡EOD模式项目的投资和收益

从政府层面看EOD模式项目管理，其核心内容是从总体上提升工程的生态环境质量。而在社会资金方面，更多地注重其所具有的经济效益和对行业的吸引力，注重其所具有的投资回报率。由于每个人的目标价值不一样，在EOD模式项目中，社会资本应对其外在的经济特征进行全面考虑，对项目的发展进行明确和合理的定义。另外，在项目开发的初期，社会资本应该根据项目的特点，对项目所在地区的经济和社会发展情况进行分析，在确保整个生态环境的总体质量得到提高的前提下，结合经济和社会的实际需要，明确项目的建设规划，还要切实考虑后续的产业引入，从而更好地平衡EOD模式项目的投资和收益。

2.4   发挥监管的基础保障职能作用

社会资本参与开发EOD模式项目过程中，应注意发挥监管的基础保障职能作用，具体体现在3方面的监督管理上。

第一个方面的监督管理职能为履约职能。任何项目活动都有至少两方主体参与，主体之间的關系为授权关系。比如，建设施工中的业主与施工建设方，业主与施工项目监理方，施工建设方与项目监理方等，以上各方之间的关系既有授权关系，也有监管关系。社会资本参与开发EOD模式项目中也存在授权方、履约方。履约监管的核心内容是各参与方之间合同签订与合同履约。当参与主体之间签订合同后，还应注重制定合同履约担保机制，以此约束各主体行为，确保合同可以依约履行。通常情况下，可以采取的履约监管方式有两种：一是建设期履约保函；二是移交履约保函。

第二个方面的监督管理职能为行政监管。行政监管主体是政府，由政府对辖区内的某些事物进行管控。行政监管的目的并不是要取代市场，而是通过行政监管矫正市场失灵，确保一切事情朝着正向、健康方向发展。行政监管有别于司法监管，其与市场化是相伴存在的，并不是对立关系。因此，基于行政监管内涵可以发现，社会资本参与开发EOD模式项目的全生命周期中，每一个阶段都需要接受行政监管，且因项目推进的各个阶段内容不同、对象不同，所以行政监管发挥的监管职能也有差别，监管的内容也有很大的不同。将项目按照全生命周期进行三段式分析，可以确定为项目前期、项目建设期以及项目结束期。在项目前期，行政监管实施的合规性监管主要体现在项目方案、项目报告、项目资源、项目合约等方面；在项目建设期，行政监管实施的监管工作主要体现在项目工程建设质量、项目工程施工安全、项目工程实施进度等方面；在项目结束期，行政监管实施的监管工作主要体现在项目移交阶段合同的具体执行方面，需要对项目执行的情况、项目移交的工程质量进行全面监管。

第三个方面的监督管理职能为公众监管。公众监管主要是指民众通过批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等方式，对国家机关及其工作人员职权行使行为的合法性与合理性进行监督。在社会资本参与EOD模式项目监管中，公众监管是不可缺少的重要一环，其在项目全生命周期中属于全面贯穿性的存在。

3     结束语

本文首先对EOD模式项目的基本特征进行了分析，从专业化、回报周期这两个方向解析EOD模式项目的特征；然后，基于社会资本参与开发EOD模式项目，提出系统规划及统筹，完善交易结构，以及从第三方监管公司、行政监管部门、公众监管3个方面发挥监管职能作用等实施建议。另外，在生态环境的要求下，EOD模式项目的后续产业培育的成败，在很大程度上受市场因素的制约。基于此，一定要将市场资源配置的作用充分、有效地发挥出来，始终将市场需求作为导向，加大对生态产业的开发力度，更好地激发并提高社会资本参与EOD模式项目的积极性和自信心，从而推动EOD模式项目高效率实施，促进生态环境投资市场有序、健康、可持续发展。

主要参考文献

［1］翁祥健，杨汕，郭伟.社会资本参与生态环境导向（EOD）项目面临的困境及对策研究［J］.建筑经济，2022（8）：22-28.

［2］步雪琳.专访生态环境部科技与财务司负责人 以EOD试点推动“两山”理念落地［J］.环境经济，2021（24）：22-25.

［3］王盈盈，王守清.生态导向的政府和社会资本合作（PPP+EOD）模式之探讨［J］.环境保护，2022（14）：44-48.

［4］赵云皓，徐志杰，辛璐，等.生态产品价值实现市场化路径研究：基于国家EOD模式试点实践［J］.生态经济，2022（7）：160-166.

［5］范彦波，崔莹，赵芳.EOD模式项目生态价值实现的路径与实践：以天津蓟运河项目为例［J］.中国土地，2021（10）：40-41.