共同富裕视域下的农村集体经济治理体系研究

邓蓉 梁景智 罗明东

摘 要： 发展集体经济既是乡村振兴背景下实现共同富裕的重要路径，也是乡村治理的经济基础。尽管共同富裕目标的“终点线”一致，但城市与农村的“起跑线”差距甚大。村集体经济作为实现其组织成员共同富裕的一种经济形式，以集体经济为主体，以公共产权为基础，构成了要素流动和利益分配模式的农村经济治理秩序。本文基于524个村（社区）调查视角，探讨包括农村集体经济治理领导机制、载体机制、运行机制、制衡机制、经营机制等在内的法人治理结构体系，试图充分挖掘与发挥集体经济组织在组织动员和示范带动方面的巨大潜力，以期对激发乡村振兴共同富裕工作有所裨益。

关键词：共同富裕  农村集体经济  治理机制体制

一、共同富裕视角下农村集体经济治理逻辑及研究综述

共同富裕理论起源于马克思主义，由中国共产党持续进行丰富与创新。马克思、恩格斯分别从经济基础和制度保障两个层次对财富分配的公正和共享的内涵及其实现途径进行了阐述，成为中国共产党引领全体人民走共同富裕道路的理论来源。在伴随中国共产党走过的一百多年历程中，新民主主义革命时期，政权建立和人民解放为共同富裕理论发展奠定了制度基础和政治前提[1]；社会主义革命和建设时期，生产力发展和生产关系变革为共同富裕理论提供了思想基础和理论框架[2]；改革开放和社会主义现代化建设新时期，“先富共富论”、“以人为本发展”等为共同富裕提供了理论支撑和实践依据；在中国特色社会主义新时期，实现共同富裕既是社会主义的根本要求，也是中国式现代化的一个鲜明特征，并显现出强烈的人民性内涵和多维度实现路径。

农村集体经济起源于我国农村土地集体所有制[3]，并衍生出由农民个体组成的农村集体经济组织。土地改革后，农村集体经济载体呈现出“互助组-初级社-高级社-人民公社”递进式发展，农业逐步进入社会主义发展轨道。但绝对平均分配思路减弱了成员生产积极性，农业现代化道路受阻[4]。家庭联产承包责任制确立后，个体经营活力得以释放，但双层经营体制以“分”为主，农村集体经济日渐“空心化”[5]。新时代“三权分置”确立后，“统分结合”聚焦于实现高水平统一，实现新型农村集体经济的发展壮大[6]。

因此，脱贫攻坚—全面小康—共同富裕”贯穿于中国共产党团结带领中国人民的艰苦奋斗历程，是社会主义现代化建设连续性和阶段性的统一。马克思和恩格斯（1848）曾指出，“无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动”，而未来社会“生产将以所有人的富裕为目的”，可见共同富裕是马克思主义的基本目标[7]，而发展集体经济成为实现共同富裕的重要保证[8]。

二、524个村（社区）视角下的集体经济治理困惑

根据对524个村（社区）样本进行透析后发现，当前农村集体资产已成规模、负债率较低，但集体收入整体滞后、支出结构单一等混合矛盾特征，由此形成治理困頓。

（一）统计嵌入宽口性导致盲点隐患，形成研判风险。

样本显示目前集体经济组织建设覆盖率高，但载体形式混乱。经济（股份）合作社作为集体经济组织的法定载体，在相关部门“登记赋码”实际操作中，仍有相当比例的其他组织形式代替经济组织。各地报送口径不一致，造成宽口误差。统计数据是各级政府了解集体经济发展、制定发展战略的基础，统计口径不一致可能为后续集体经济发展带来政策研判上的盲点，易导致政策失灵。剖析这一现象的原因，一是对集体经济组织载体形式认知模糊。数据显示有53.2%的占比将村委会等同于集体经济组织，28.4%认为“专业合作社就等于集体经济组织”，甚至将业主公司、家庭农场、种养殖大户等产值都算在集体经济组织收益中。二是对“全体经济组织成员”概念认知模糊，一部分股份（经济）合作社成立于2017年前，按照一般农民专业合作社要求，在无法保证全体经济组织成员参与的前提下，却行使了集体经济组织权益；另一部分股份（经济）合作社为了对外扩展经营成立了公司，却未以全民股份（经济）合作社特别法人发起，而是以村两委干部自然人的形式发起，又未解决代持股问题，形成个人公司代替经济组织的局面。以上情况都可能会成为未来村级治理成本高、风险大的隐患，给下一步发展集体经济带来政策研判误区。

（二）法人架构缺失导致财务隐患，形成审计风险。

经济组织的法人架构体系，兼容决策、管理、财务等机构体制以及动议、分配、监督等制衡机制，但在524个村（社区）成立的各类集体经济组织中，却有88.4%未搭建法人架构，由此可能导致两类隐患：一是难以明确集体资产管理权的归属。每逢村组换届则极易导致集体资产流失；二是集体经济组织内部建设存在风险。数据分析发现，在调查样本的各类集体经济组织中，单独建立基本账户的平均建账率占83.75%，没有按集体经济组织会计核算体系记账的却高达87.6%，虽然独立建账，但核算体系仍然是预算会计。预算会计与集体经济组织会计核算方式的差异，在同一项目的账户认定中会形成不同的结论，例如预算会计没有激励经费项目，但集体经济组织会计可按年收入2%—5%提取奖励基金。因此，无论是“一肩挑”带来的制衡机制缺陷还是两大会计核算项目差异，都易引发巡察审计风险，给基层实际操作带来不确定性。

（三）意愿弹性不张导致信任危机，形成滞后风险。

在集体所有的产权架构下，以资源盘活经济为主要模式的集体经济发展，是一个确定的话题。但在调查数据统计梳理和走访过程中对于是否要发展集体经济，呈现出各占50%的“势均力敌”胶着状态，具体表现为四个层面：一是职能部门片面理解“统分结合、双层经营”的家庭联产承包责任制是“存分去统”关系，认定多年来农民自己发展小农经济取得成效，应该给以鼓励，因而不愿支持集体经济发展；二是乡镇（街道）对发展集体经济有畏惧负面情绪，前些年受各种因素叠加影响，出现村办企业因为经营不善导致破产倒闭，背上债务，农民上访等情况，使部分基层领导干部“怕”字当头，求太平、稳着落的心理较重，因而不愿引导；三是村（社区）干部特别是党组织书记觉得，即使有了一定的集体财产与收益，怕说不清楚，怕群众不相信，尽量少惹麻烦，因而不愿带头；四是农民集体意识比较淡薄，觉得集体经济是留给干部的，对群众没有任何益处，不如守住自己的“一亩三分地”来得实在，因而不愿参与。多层面认知辨识的模糊和缺乏发展集体经济的决心和信心，因而无法形成合力，致使集体经济发展步履缓慢。

（四）人力资源匮乏导致市场隐患，形成经营风险。

经济组织要走向外部市场循环，其基本条件既需要专业经营管理人力支撑，又有遵循市场相应逻辑与游戏规则。调查显示，高达74.6%的村（社区）有发展集体经济专项财政资金，其中32.7%的集体收入最大来源是财政拨款，产业收入仅占25%。524个调查样本显示可通过生产经营创造收益的平均有效经营率仅占32.64%，即一些集体经济组织包括股份（经济）合作社、公司可能都是空壳空转的。

综上所述，当前农村集体经济发展取得了长足进步，集体经济发展带来的治理成效已显现，但从面上看，集体经济在组织架构、实现形式、制衡机制、分配途径以及财务管理等方面也还存在着一些问题，给乡村治理带来诸多不确定性。需要从农村集体经济治理体系视角来研究探讨农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益等理论与实践问题。

三、探讨共同富裕视域下构建农村集体经济治理体系的思路

2016年12月《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出：探索农村集体所有制有效实现形式，盘活农村集体资产，构建集体经济治理体系，对于坚持中国特色社会主义道路，完善农村基本经营制度，增强集体经济发展活力，引领农民逐步实现共同富裕具有深远历史意义。而构建农村集体经济治理体系就是构建党领导下的管理农村集体经济的制度体系，确保“治理有效”将成为新时期农村集体经济制度体系健全和完善的重要目标[14]。

（一）探索“村党组织书记承担法人代表”的集体经济治理领导机制

创新党对农村经济组织的领导方式，提高执政水平，探索建立“村党组织书记承担法人代表”的集体经济发展的领导机制是构建农村集体经济治理体系的核心。

一是落实党组织在集体经济组织的法定地位。按照2019年新修订的《中国共产党农村组织工作条例》要求，村党组织书记在农村集体经济组织中的领导职务应按法定程序进行。通过村集体经济组织法人代表的合法身份，把村党组织内嵌到经济组织治理结构之中，把党的领导融入经济组织治理各环节。

二是创新党组织在集体经济组织中的领导方式。基层党组织要因地制宜，促进集体经济发展，领导和支持集体经济组织管理集体资产，协调利益关系，组织生产服务和集体资源合理开发，确保集体资产保值增值，确保农民受益[15]。因此要把党的基层领导与经济发展规律、现代市场规律结合起来，创新农村治理体系中的领导形式与执政方式。

三是选好党组织在集体经济组织中领导班子。党组织的领导与意图是通过“人”来实现的，配强村“两委”干部，特别是党组织书记，起到“领头羊”作用。因此，探索“村党组织书记承担法人代表”集体经济发展的领导机制，关键是选好人，一方面要把那些既有“公心”与奉献精神、又有能力带领群众致富的人培养成为村党组织书记；另一方面還要注重村后备干部的发掘培育，注重从农村致富带头人、退伍军人、大学生返乡创业、外出务工经商人员中选拔村干部，使村级党组织干部队伍有活水源头。

（二）探索以“农村经济（股份）合作社为主干”的集体经济治理载体多元机制

农村“三级”经济组织载体的混乱是集体经济治理的顽疾，要选择好集体经济组织载体，保障财政资金安全，适应市场需求，壮大集体经济。因此，创新农村集体经济组织的实现形式，探索以“农村经济（股份）合作社为主干”的集体经济治理载体多元机制是构建农村集体经济治理体系的基础。

一是以经济（股份）合作社为主要载体。按照《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。因此经济（股份）合作社是目前集体经济组织的法定载体和主要实现形式，典型特点为经营的是村（组）公共资源，主要是土地，并由全体集体经济组织成员参与。

二是以有限责任公司为重要载体。由于合作社不是一个完全的市场主体，从实践来看，以公司代替集体经济组织，可以解决股份（经济）合作社作为集体经济组织法定形式的两个缺陷，其一不能出具正式发票特别是增值税专业发票，其二很难向金融机构融资。因此，公司作为集体经济组织的一种载体出现，既有利于集体经济受《公司法》的调整与保护，也方便集体经济引入法人治理结构内部的制衡与管理手段，从而更好地与市场打交道[16]。

三是以混合合作社或公司为补充载体。为了创新集体经济组织多种实现形式，聚合更多资源、资金、人脉，不断壮大集体经济，可以探索包括集体经济组织与农民个人、其他专业合作社以及各类公司相互入股、参股、控股等方式成立的合伙专业合作社、合伙公司来共同经营，形成集体经济组织“大树”的“主叶”。

（三）探索“政府引导、财政帮扶、农民参与、独立经营”的农村集体经济治理运行机制

农村集体经济的不完全市场主体性以及独特的组织性，在较长时效内都会有政府、企业、业主等主体参与发展的空间。因此，正确处理政府、集体、业主、农民的关系，划分发展集体经济的参与者、利益相关者的权责范围，探索“政府引导、财政帮扶、农民参与、独立经营”的农村集体经济治理运行机制是构建农村集体经济治理体系的关键。

一是将政府“主导”向“引导”角色转变。目前有大量财政专项资金扶持集体经济，但集体经济组织自身法人架构体系不完善，产业经营人才缺口，市场适应能力弱性，各地发展农村集体经济的实践中，仍然是以政府“主导”为主。一方面是保障财政资金的安全，另一方面是便于推动产业发展。但这种角色定位只适用于集体经济产业初级发展阶段，政府在完成相关组织工作后，应及时“抽身”，转向“幕后”。

二是将财政短期集中帮扶向长效帮扶机制转变。发展集体经济是长期、常态的过程，要破除地方政府“短期政治任务”、“短期成果成效”的政绩观，将目前各级财政大量、密集、无差别投入扶持集体经济资金的方式转为均衡、合理分布、差异化的科学长效帮扶机制。其一要建立长效帮扶的筛选机制，不能把一个地方所有的村（社区）集体经济拉平，要根据区位、地理自然条件、发展基础、干部能力以及农村人才回流状况等综合指标筛选重点村组，进行重点帮扶，形成示范辐射效应；其二要建立长效帮扶均衡机制。政府要制定财政扶持集体经济发展所需的基础设施建设、产业发展等中长期资金投入规划。

三是将国有平台公司扶持经营向集体经济组织独立经营转变。目前，已形成规模和品牌的集体产业，其背后的经营主导仍然是地方各类国有平台公司，但农村资源、资产、资本的权益属性，是需要确保其集体经济组织自身的核心地位。

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[16]邓蓉.农村土地制度改革进程中的集体经济组织主体地位重塑[J].农村经济，2017（03）：43-48.

（作者单位：邓蓉 中共都江堰市委党校、梁景智 中共都江堰市委党校、罗明东 中共都江堰市委党校）