城投公司主导模式下的城市更新问题探讨与风险管控

吉晓禄

摘 要：改革开放以来，我国的城镇化发展和城市扩张建设取得了举世瞩目的成就，城镇化率已达中后期水平，在“优先划定耕地和永久基本农田、科学划定生态保护红线、合理划定城镇开发边界”的国土空间规划背景下，城镇开发边界的范围基本锁定，高效、绿色、融合利用国土资源，实现城市、产业、人与自然的融合发展，逐步被国家提上重要议程。2020年11月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出“实施城市更新行动”，“城市更新”首次作为一项重大整体决策部署被纳入国家中长期发展规划，成为国家层面要求实施的具体行动。2020年12月，中央经济工作会议也明确提出，要坚持扩大内需这个战略基点，实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造。各省市迅速开展了大规模的城市更新行动，实践中也产生了各种难题。本文以笔者的亲身谋划运作经历，从城市更新任务、实施范围、实施流程及主要模式方面进行了归纳，对城投公司主导模式下的城市更新项目进行了优势分析，并列举了实施中存在的典型问题，从组织领导、地方立法、股权架构与资本金来源、拆迁及开发周期、收益不足与波动应对、账务处理，税务筹划7个方面展开问题探讨，提出了对应的风险管控建议，以期为各地城市更新项目的谋划及运营提供借鉴。

关键词：实施流程；优势分析；问题探讨；风险管控

改革开放四十余年来，我国城镇化发展迅猛，城市已成为人民的主要生活空间。在迅速城镇化过程中，城市发展同质化、历史文物保护欠缺、生态环境不够重视、城市功能不完善、城市品质不高等方面的问题逐渐显现。党的十九届五中全会明确提出“实施城市更新行动”，力求补足当前城市建设和宜居环境领域的短板，各地迅速开展了大规模的城市更新行动，但实践中出现了各种各样的难题和困惑。从2020年11月，住建部部长王蒙徽撰写《实施城市更新行动》，明确提出了城市更新的八项任务，到2021年8月，住建部发文《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，对城市更新行动划定了四条底线，防止城市更新行动变形走样，再到2021年11月住建部办公厅发文《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，对城市更新的全生命周期管理提出了更为具体的要求，国家密集出台相关政策文件指导城市更新实践，城市更新项目谋划与实施更加科学规范，风险管控更加充分，城市更新行动将在很长一段时间内引领各地城市建设与经济发展，形成地方特色名片，不断提高人民生活的幸福感。

一、城市更新任务

2020年11月，住建部部长王蒙徽撰写《实施城市更新行动》，提出城市更新在完善城市空间结构，实施城市生态修复和功能完善工程，强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强居住社区建设，推进新型城市基础设施建设，加强城镇老旧小区改造，增强城市防洪排涝能力，推进以县城为重要载体的城镇化建设八个方面的任务。这为各地的城市更新指明了方向，明确了城市更新项目的重点内容，具有很强的指导和实践意义。

二、实施范围

从空间来看，城市更新的实施范围应该界定为城镇开发边界范围内，实践中，主要实施范围为中心城区内具有良好经济效益和生态效益的地区。

从内容来看，城市更新实施的范围比较宽泛，没有明确统一规定，像老旧小区改造、低效工业用地及部分商业用地改造、新型城市基础设施建设、公共服务设施提升、历史文物修缮、生态环境整治等，均可以成为城市更新的内容。

三、实施流程及主要模式

（一）实施流程

城市更新实施的核心流程主要有三个步骤。首先，城市更新组织领导部门要明确实施目的，结合地区实际规划情况，征集各方意见，合理确定项目实施范围；其次，在风险研判的基础上，根据实施范围合理确定实施主体与实施模式；最后，由实施主体编制实施方案，明确具体实施环节，编制分年度实施计划，充分考虑项目全生命周期的风险管控，报主管部门及相关部门审批后實施。

（二）实施主体

根据实施范围与目的的不同，具体可以由政府、国有公司、市场化公司或者上述三者的组合作为实施主体。

（三）实施模式

实践中，主要根据项目的范围和性质，收益及风险水平的高低确定实施模式。对于公益属性强，没有收益或者收益较低的项目，一般采用政府主导模式；对于公益属性与市场属性兼具的项目，一般采用城投公司主导模式；对于收益及风险水平均较高，适合市场化公司充分竞争参与的项目，可以采用市场化公司主导模式。

四、城投公司主导模式的优势分析、问题探讨与风险管控

（一）城投公司主导模式的优势分析

城市更新项目一般由政府引导、市场运作、公众参与的可持续原则实施，而城投公司具有与政府各部门联系紧密的天然优势，城投公司可以借助城市更新项目一二级联动开发模式，完成所在地区的土地收储及开发，快速腾空发展用地，腾笼换鸟，更好引导产业升级，发展战略新兴产业，为当地经济社会长远发展提供动力。在国企改革的背景下，城投公司作为实施主体可以加强国企市场运营能力，促使国企做大做强，城投公司一般实力雄厚，对插花用地、公益用地、社会矛盾突出等市场化公司难以单一开发利用的土地，可以进行综合连片开发，提高规划站位，此外，还可以发挥示范导向作用，引导社会资本参与城市更新，扩大社会投资。城市更新项目一般采用一二级联动开发模式，可以实现一次授信，两次用款，既缓解了当前房地产市场低迷，地方土地成交额下降的难题，为地方土地财政的转型赢得时间，也为城投公司二级开发投入争取了授信，便于公司的资金预算管理。

（二）城投公司主导模式的问题探讨

1.组织领导责任不清。各地住建部门原则上是城市更新项目的组织领导单位，财政部门、自然资源和规划部门等部门配合工作，但有的地区组织领导责任不清，存在财政部门组织领导，考核调度监督责任不清的情况。

2.项目实施缺乏地方立法依据，各地城市更新政策不够成熟合理，地方城市更新政策与相关法律法规冲突。目前，各地城市更新立法进度不一，与其他法規的衔接及适用不畅问题明显。譬如，城市更新项目“带条件招拍挂”取得开发用地的方案是否与“公开招拍挂”土地政策相违背；城市更新实施主体如果大批量依据“带条件招拍挂”取得二级开发用地，是否涉及土地市场垄断，压缩民营房地产经济生存空间，这都是值得商榷的问题。

3.项目公司股东单一，资本金难以落实。实践中，部分城投公司谋划水平不高，往往采用现有国企作为单一股东新设融资主体的方式，并未引入社会资本方或者股权投资机构作为小股东，忽视了股东出资能力和投资项目资本金制度的要求，尤其在项目投资规模较大的情况下，满足不了金融机构要求的资本金先行到位并投入使用的要求。

4.拆迁及开发周期难以控制。譬如，在集体土地上完成拆迁后进行二级开发，可能涉及指标调换及土地性质变更，流程较多，时间较长；国有土地上拆迁可能涉及“钉子户”，拆迁进度不可控；新一轮国土空间规划迟迟未能出具，导致项目谋划范围受限，项目经济性平衡分析存在较大不确定性。

5.项目收益不足与波动难题。项目一级拆迁阶段往往没有收益或收益较少，二级阶段对收益波动缺乏足够的应对措施。

6.账务处理不规范，难以准确、及时计入成本对象。譬如，一二级联动开发项目，一级阶段拆迁补偿费及其他奖励费、躲迁费的分摊缺乏依据，难以准确合理确定分摊基础；分摊后的各项费用计入土地开发成本是否有合理政策依据；资本性支出与费用化支出如何准确界定。

7.税务筹划方面，未充分考虑项目变更程度与税收政策变动的影响。实践中，城市更新项目往往周期较长，不确定因素多，可能存在规划变更导致税务预测不准确，税收政策变更影响项目盈亏转变；房产税实施税率与实施进程也会影响项目损益预测的准确性，尤其对兼具公益性等收益较低的城市更新项目，在项目盈亏考核方面提出挑战。

（三）城投公司主导模式的风险管控建议

1.加强组织领导，落实住建部门领导责任，建立联合工作机制

住建部门作为主管部门，做好城市更新项目的指导和监督，自然资源和规划部门落实规划与土地政策，财政与税收部门做好相关金融与税收政策的解读与落地，各部门与实施主体建立畅通高效的沟通机制。

2.加快立法进程

结合地区实际，出台详细可行的政策、法规、办法，做好相关解读与政策衔接，指导城市更新实践。

3.加强项目公司股权架构设计，多渠道筹措项目资本金

项目公司成立环节引进股权投资基金，引入社会资本方合作，扩大资本金来源，探讨土地注资的路径，多渠道创新项目资本金来源。

4.拆迁及开发周期分主体落实责任

建议有关部门加快调研，及时公布新的国土空间规划，保证实施主体合理谋划项目，确定实施范围；对于集体土地上城市更新项目，自然资源与规划部门牵头配合实施主体落实土地利用规划调整，协调本地区专项城市更新规划方案；对于国有土地上项目，实施主体加强可行性论证与民意调研，设计多种渠道开展补偿与安置，如货币补偿、实物集中安置、房票选房等方式，对大的被拆迁户探讨采用分享收益权、指定开发置换等创新方式，一事一议，确保项目拆迁顺利进行。

5.加强全面预算管理，控制流动性风险

一级阶段可以采用政府补助、社会资本方投入方式拟补前期收益不足的问题；二级阶段加强社会资本方或者专业运营方的运营，提前制定招商、招租及销售政策，统筹谋划。实施主体需加强全面预算管理，从拆迁、设计、采购、施工、销售、运营等全生命环节做好项目收支测算，考虑风险分担机制，建立动态跟踪调整机制，完善综合风险预案，使项目还款资金与现金流相匹配，控制流动性风险。

6.规范账务处理，及时处理会计信息

加强会计政策学习与交流，拆迁阶段按照合理的分摊标准计入土地成本，开发阶段取得土地后，根据落实的规划用途及运营方案，及时计入在建工程或开发成本，在达到销售或运营条件后，根据资产的性质，及时计入固定资产，提取折旧、摊销，或转入产品成本，保证会计核算的完整、真实、准确。

7.加强税务筹划，跟踪税收政策变化

对税收政策保持敏锐性，对多因素变化情形下的项目收益进行建模测算，利用信息系统及相关软件准确预测税费对利润的敏感系数，帮助实施主体经营管理层及时做出战略决策和应对措施。

结束语

城市更新是关系国家发展的战略行动，也是关系到千千万万中国人民幸福生活的重大工程。国家大力推行城市更新行动的过程中，城投公司主导模式优势明显，取得了阶段性成果，随之而来的问题也不断显现，国家各部门及时出台了一系列政策，指明了城市更新的任务与方向，对城市更新的实施也提出了更高要求。下一步，需要继续强化城市更新项目的组织领导，落实主体责任，加强地方城市更新立法与解释，地方政府根据当地情况合理确定实施范围，严格遵守住建部防止大拆大建的四条底线，防止追求政绩工程出现大面积烂尾项目。实施主体在充分调研、整体谋划的基础上，加强项目全生命周期管控，合理设置实施主体股权结构，引入社会资本方，多渠道筹措资本金，准确研判拆迁难度，多举措加快拆迁，及时进行土地摘牌进行开发建设或改造提升，对于开发的产业园、商业、住宅、公益公共建筑等不同业态建筑进行综合运营测算，与专业机构提前谋划招商与运营方案，建立风险预案与利益分享、亏损分担机制，力争早日产生经济效能。实施主体还需要加强全面预算管理，保证项目现金流与还款资金的匹配，合理确定费用分摊标准，及时进行会计核算，保证账务处理的准确性，进行全面税务筹划，保证项目经济目标和生态目标全面实现。随着城市更新项目的规范开展与深入，城市建设中的特色风貌建筑、历史文物保护、人居环境改善、产业结构升级将呈现融合发展态势，我国的新型城镇化道路将实现人与人、人与自然的可持续发展。

参考文献：

[1]王蒙徽.实施城市更新行动[J].建筑机械，2020（12）：6-9.

[2]宗仁.国企成为城市更新主体的理论逻辑与政策创新[J].中共南京市委党校学报，2023（02）：51-57.

[3]刘伟.广州城市更新改造模式[J].中国建筑金属结构，2023（02）：108-110.

[4]杨晓怿.城市更新实施全流程[J].城市开发，2021（14）：80-81.

（作者单位：山东远创投资发展有限公司）