基于SFIC模型的电视问政协同治理问题分析

李天宁

(中国科学院大学 公共政策与管理学院, 北京 100049)

随着社会问题的复杂化和公民参政议政意识的提升,电视问政交流平台应运而生且不断发展。相比于传统政府反馈机制来说,电视问政提供了公开的场景和更加广泛的平台,丰富了公民表达诉求的形式,公民、政府等利益主体齐聚一堂,而媒体则作为中间人的角色,起到监督调和的作用[1]。

电视问政产生之初以监督类为主,让官员直接站在台前接受媒体的监督和观众的质询。然而要真正解决社会问题,监督问责有效但不能解决所有问题,还需要常态化的官民沟通和民众参与监督[2]。基于这一观点,协商类电视问政应运而生,比较具有代表性的是杭州市的《我们圆桌会》和北京市的《向前一步》。

2016年国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》,此后网络问政、电视问政等模式成为政府政务公开的重要手段。但目前的电视问政发展还属于探索性阶段,没有形成制度化规范化的体系。如何规范电视问政过程,发挥电视问政作用,是需要多参与主体集中探讨、共同解决的问题。本文将协同治理理论中的SFIC协同治理模型作为研究视角,探究国家电视问政发展面临的困境,并提出电视问政协同治理的发展路径。

1 文献综述

电视问政指的是政府通过电视平台,与公民和其他相关利益方探讨公共事务、进行公共协商、接受公共监督的政治传播活动。国内学者在已有文献中梳理了电视问政目前发挥的作用:培育公民的参政意识和参政能力,增强公民的民主意识和权利意识[3-4]；提升政府公共服务的供给质量,增强政府的服务和责任意识,帮助政府提升治理水平和公信力[5-7]。但同时也指出了电视问政目前存在的一些问题:①公民参与的内驱力欠缺[8]；②电视问政主要依靠行政主导,没有形成一种常态化的问政机制；③问政的评价落实机制具有局限性,无法保证问政效果[9-10]；④问政主体之间互不信任,导致开展问政的过程进行困难[5]。

协同治理的理念最初诞生于20世纪90年代。产生的原因是传统的“命令-控制”管理模式无法解决多样化复杂化的社会问题,同时公民自身的参政意识与参政能力得到了提升,有更高的意愿参与社会生活。人们在实践中逐渐发现公共事务已不再仅仅是政府机构的事情, 而是通过由公共机构、私人机构和非营利组织共同组成的伙伴关系和网络来实现[11]。关于协同治理的概念,Ansell和Gash将其归纳为“一种治理安排,其中一个或多个公共机构直接让非国家利益相关者参与正式的、以共识为导向的、审慎的集体决策过程,旨在制定或实施公共政策或管理公共项目或资产”[12],Emerson等则补充了“多伙伴治理”的概念,包括国家、私营部门、民间社会和社区之间的伙伴关系,还包括参与集体资源管理的各种基于社区的协作,政府间协作结构[13]。

目前学界已经有了运用协同治理理论研究电视问政的一些尝试。张立荣等较早跳出了研究电视问政普遍使用的新闻传播视角,将其作为“城市治理创新平台”进行研究,并将城市治理定义为城市范围内政府、私营部门、非营利组织作为3种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络,在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制,在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程[7]。汪迎忠在以杭州市《我们圆桌会》为例介绍协商式电视问政时,提出了节目的创新特征具有以下5个特点:话题选择的公共性,参与主体的平等性,协商讨论的开放性,价值导向的建设性,结果反馈的有效性[14]。程晟则从政府的角度,运用善治概念,提出培育公共精神, 实现社会共治；搭建参与框架, 实现协同治理；强化问效反馈, 实现有效治理,最终建立善治政府[15]。以上学者的研究中,涉及多主体参与、理性协商、解决城市公共问题等,这些要素都与协同治理的理念不谋而合。

图1 SFIC协同治理模型

通过现有文献的梳理可以得到,目前国家电视问政在解决社会问题、保障公民权益方面发挥了一定作用,但是依然存在主体之间不信任、公民参与积极性不高、政府依靠行政力量主导、评价体制不健全的问题。而电视问政这一问题,与协同治理概念中的“目的在于解决公共问题”“多主体参与”“追求共识”“集体决策”等要素相契合。因此,要提升电视问政的效果,可以从协同治理的视角进行分析,着眼于协同主体、协同过程以及各主体之间的互动关系。目前学界已经开始尝试运用协同治理的概念分析电视问政的问题,但是理论化程度还不够高,大多基于现实经验。本文尝试采用协同治理的理论模型对电视问政进行分析,提升研究的规范性与创新性。

2 电视问政协同治理的理论框架构建

本文选取的SFIC模型是协同治理领域的经典模型,如图1所示。这一模型是由Ansell和Gash对137个来自不同国家、不同政策领域的案例进行“连续近似分析”(successive approximation)总结得出的。SFIC模型提出了影响协同治理效果的4个因素:起始条件(starting conditions)、催化领导(facilitative leadership)、制度设计(institutional design)和协同过程(collaborative process),协同过程是整个模型的核心,而其他部分则为其设定背景或进行影响。整个协同过程是非线性的,因此将其表示为一个循环。SFIC模型超越了以往跨部门协同模型对协同过程描述不清的缺陷,对协同过程以及参与者的互动给予了充分的关注[16]。

在对协同治理的分析模型进行梳理后,选择SFIC模型作为电视问政案例分析的模型,主要有以下几个原因:①SFIC模型与已有的协同治理理论契合度比较高；②SFIC模型由两位学者梳理大量的文献获得,案例涉及的领域也比较广泛,因此在解释协同治理的案例上,具有比较高的普适性；③SFIC模型在协同过程中首次应用了环形结构,相对形象地反映了协同过程的复杂和协同各方的互动；④已有在经济合作、共享单车环境保护、图书管理等领域对SFIC模型的成功应用案例[16-19]。目前的文献中还未涉及用SFIC模型对电视问政这一领域进行研究,这也是本研究的创新之处。

2.1 起始条件

协同治理参与主体的社会资本是否平等和初始的信任水平高低,会共同影响协商主体的参与积极性强弱。电视问政的参与主体涉及面比较广泛,有不同身份的公民、社会组织、基层群众自治组织(村委会、居委会)工作人员、政府部门工作人员和协商领域的专家等。不同协商主体对议题的了解程度和表达自身诉求的能力、渠道畅通程度也存在差别。这与参与主体之间的交流情况,共同影响了不同主体对电视问政的参与动机。

2.2 催化领导

虽然“无人协助”的谈判有时是可能的,但对文献的分析有力地证明了,促进型领导对于将利益相关者聚集在一起并使他们以合作精神相互参与是重要的[12]。政府在整个电视问政的过程中,既可以充当过程中的推动者,将多方参与主体召集起来,使得协商成为可能,维持协商过程的完整性；也可以充当结果中的调解人,如果利益相关者无法在调解的帮助下达成共识,政府可以制定一个解决方案,以更加直接的方式推动议程。

2.3 制度设计

制度设计在这里指的是合作的基本协议和基本规则,这对合作过程的程序合法性至关重要。电视问政除了保障协商过程的顺利进行之外,事前的参与机制和事后的监督评价机制也是必不可少的。协商过程前,如何做到广泛包容所有受该问题影响或关心该问题的利益相关方？协商过程后,如何完善电视问政的评价机制和监督机制,持续关注电视问政解决实际问题的效果？是电视问政制度设计需要解决的问题。另外,在电视问政的过程中,为保障观众对节目的信任程度,整个程序的透明度至关重要。制度设计应保证透明的协同过程、明确的角色和职责以及透明的利益分配。

2.4 协同过程

SFIC模型指出,协同治理的过程是环形的而非线性的。面对面的对话是进行有效合作的必要条件,电视问政的参与主体如果不能实现面对面的对话,就无法进行有效的合作。在面对面的谈话中建立政府、公民与社会组织的信任,是协同治理前期最重要的工作。信任建立后,各协同主体在协同的流程中对过程实现共同控制,就电视问政的议题形成对问题的统一定义,确定清晰的目标和价值,从而达成阶段性的成果。取得的“小的胜利”能够进一步促进双方对话,增进信任,从而形成协同治理的良性循环。

2.5 协同效果

协同治理给电视问政中参与治理的各方描绘了一幅更好的愿景,可以更好地扩大民主参与,实现各方共赢。但电视问政的协同治理是否能够发挥出这样的效果,还需要在领导角色的促进下,保障各方参与者权益,完善制度设计与规范协商过程。

根据上文分析和SFIC的理论模型,构建了电视问政协同治理的理论框架,如图2所示。

图2 电视问政协同治理的理论框架

3 电视问政协同治理的现实困境

电视问政在解决公民诉求方面发挥作用的同时,也在实际运行中存在一些问题。利用上文分析的SFIC模型,从起始条件、催化领导、制度设计和协同过程4个角度分析电视问政中协同治理的现实困境。

3.1 起始条件——电视问政参与主体动力不足

电视问政的协同治理涉及的主体比较广泛,主要涉及公民、政府工作人员、媒体、专家等主体。在参与主体方面,电视问政的协同治理遇到的问题主要是参与者的参与动机和参与能力不足,以及在前期交涉中建立了怎样的关系。下文从公民和政府两个主要的参与主体来探讨起始条件中存在的问题。

首先,参与者的参与动机和参与能力不足。从公民角度来看,由于电视问政的协商议题属于公共问题,并不直接关系到每位公民的个人利益。因此公民花费时间精力进行参与的意愿相对较低。此外,部分公民即使在具有参与问政意愿的前提下,依然可能限于自身的文化水平,或者受到“数字鸿沟”现象的影响,难以使用数字技术参与公共生活,无法找到渠道反馈自己的意见[20]。从政府角度来看,在众多监督类问政节目中,虽然能够正确对待媒体,接受媒体和公众监督的领导干部还是多数,但不可否认的是,不知如何面对媒体和回避问题排斥参与问政的政府官员依然存在。另外,为了追求问政节目的冲突性,提升观众对节目的关注度,问政节目倾向于选择当地的“一把手”进行参与,这就导致负责宏观制度管理的“一把手”对问政公民生活中遇到的微观问题不尽了解,从而使问政节目失于精准。从中可以看出,作为重要参与者的公民和政府工作人员,都在参与动机和参与能力方面存在一些障碍。

此外,在前期交涉中建立的关系也会影响到协商过程中信任的建设。在电视问政协同各方前期交流已经产生矛盾的前提下,要建立信任关系就需要付出更多的时间成本进行协商。例如在一些社区问题的案例中,业主之间或者业主和居委会间在前期沟通时产生嫌隙,在这样的前提下,双方要相互理解达成共识,很大程度上依赖第三方调解人的作用,而在协商民主中,担当这一任务的通常是政府。

3.2 催化领导——政府的推动和调节作用发挥不足

目前的电视问政节目很多都是由政府牵头,在行政力量的主导下设立的,可以说政府领导的推动对电视问政的产生和发展起到了重要的推动作用。但政府在协同治理过程中发挥的作用依然存在不足,主要体现在履行推动者和调解人的职责上,政府存在进一步的改进空间。

在政府的推动者职责履行上,虽然政府做到了将各个参与主体召集起来,参与到协商过程中,但是在激发各方积极性、鼓励多方参与、激发协商精神上比较欠缺。政府如何采取措施激发公民、社会组织等主体在电视问政的积极性,提升各方的参与效果,而不是仅仅将电视问政的节奏掌控在政府和媒体手中,是一个需要解决的问题。

政府的调解人职责主要是要求在协同过程陷入僵局,协同各方无法达成共识的情况下,确保共识过程形成的完整性,尽可能制定一个暂时性的解决方案,推动合作进程继续向前发展。在电视问政的实际进行过程中,当谈判陷入僵局时,政府提出的解决方案往往相对比较粗糙,更像是一个督促日后进行整改的承诺,再加上电视问政的监督反馈机制不够健全,现场制定的解决方案实际效果很难得到保证。

3.3 制度设计——电视问政缺乏制度化建构

为了研究电视问政的制度化水平,通过北大法宝数据库,以“电视问政”为标题,检索得到相关政策文件12条,其中地方规范性文件2份,地方工作文件10份。在以上12份文件中,其中9份涉及电视问政的事后整改问题,1份是部门将要参与电视问政节目的通知,只有2份是电视问政的年度性工作计划。将“电视问政”作为检索词,扩展到全文后,总共检索到中央法规5部,主要内容涉及政民互动、公民监督、政策宣传等领域。可以看出,涉及电视问政的政策数量很少,在中央层级主要是作为实现目标的手段之一被提及；而在地方层级,有关于电视问政的文件也大多属于临时推动性的工作文件,电视问政在全国范围内,尚未有完整的制度化法律化体系可以遵循。

从事前事中事后3个角度来考虑电视问政的制度设计,电视问政的过程全程进行直播,接受广大人民群众的监督,过程的公开透明性具有一定的保证。但是在问政过程之前的选题机制和问政过程之后的监督机制还存在一些问题。首先是选题机制,电视问政节目一般会选择民生和公共服务领域的具体问题,而避开涉及范围广、矛盾较深、需要付出长期努力才能够解决的议题,如政府治理体系问题,这导致电视问政的议题不够深入。另外是监督机制,众多电视问政监督整改方案的出台体现出各地确实有电视问政后续监督追责的需求,但受限于没有统一的制度规范,后续的整改效果难以有效考评和反馈,没有形成一个公开化常态化的监督体系。

3.4 协同过程——电视问政主体间缺乏持续性交流

在SFIC模型中,关于协同过程的一个重要论断就是协同治理的结构是环形结构,在阶段性结果达成后,下一轮的协商还会继续进行。在当今的电视问政协商过程中,整期节目基本可以满足既定的流程:协同治理各主体能够在面对面谈话的基础上建立信任,承认多方的共存关系并追求多方利益共赢,达成共识并取得阶段性成果。但是电视问政目前基本停留在了阶段性成果的达成这一层面,在节目结束之后,政府承诺对问题进行整改,并将整改后的结果通过媒体进行通报,这往往意味着电视问政程序的结束。

电视问政阶段性成果达成后协同过程的断裂,表明电视问政至今并未形成一种常态化的过程,整个协商过程的目的停留在事情发生后对问题的解决,而未将着眼点放在未来工作计划的交流和对即将出现的问题的预防。可以说,现阶段的电视问政主要的作用是“亡羊补牢”而非“未雨绸缪”,政府官员也在问政过程中摸索出了一套“主动承认错误-指出自身不足-承诺落实整改”的回复模式。这套模式虽然在解决实际的微观民生问题中确实发挥了作用,但对于相对宏观的政府计划和公共政策的调整,由于问政主体之前不能进行定期的稳定交流,政府也就无法得到持续性的反馈,无法为长期的政策制定提供参考。

4 电视问政协同治理的路径选择

分析了电视问政在协同治理中面临的现实困境后,针对上文提出的问题,从4个方面总结电视问政协同治理可行的发展路径。

4.1 起始条件——构建电视问政协同治理的主体激励机制

调动协同治理参与者的协同积极性,对于协同关系的建立至关重要。要实现有效激励电视问政的协同主体,就应当构建电视问政协同治理的主体激励机制,主要体现在以下两个方面:

1)提升各主体参与电视问政的意识和能力。电视问政的协同治理是多主体综合参与的结果,有必要促进各类主体的积极有效参与。对于公民来说,应当加强对公民参政的政治宣传,提升公民的参与能力；进一步畅通电视问政的参与渠道,将线上报名、热线电话和现场接待等方式结合起来,争取让具有电视问政参与意愿的公民都能找到合适的参与方式,保证参与的积极有效。对于政府来说,在加大政务公开力度的发展趋势下,要引导政府工作人员正确对待电视问政,消除少数工作人员对参与问政的茫然和抵触情绪,诚恳积极面对观众和媒体。

2)促进信息和资源的共享,构建各参政主体之间和谐的初始关系。进一步推进政务公开,把大数据、“互联网+”与传统新闻媒体相结合,将电视问政议题的相关信息明确公布。在消除不同主体之间的信息差距,突破各参与主体的“孤岛效应”的同时,也能够加深各方的相互理解,使电视问政各方提升对协同治理重要性的认识。

4.2 催化领导——构建电视问政协同治理的政府促进机制

在电视问政的协同治理中,充分发挥政府对整个过程催化领导的作用。政府从推动者和调解人两个方向,引导各协同方参与协同并激发协同精神。

1)从电视问政的推动者角度考虑,政府不应当仅仅满足于通过电视问政将各参政主体聚集起来,更是要善于利用传统媒体与新兴媒体融合的趋势,通过长时期的问政实践,培养和锻炼公民参政议政的意识和能力,从而造就社会治理的问政传统与民意基础。在公民的参政积极性得到充分调动后,协同治理观念深入人心后,如果再出现问政作秀、承诺落空等问题,就会面临巨大的民意压力,从而实现有效的电视问政社会监督。

2)从电视问政的调解人角度考虑,政府在协商过程中,在双方无法达成共识的情况下,作为调解人保障问政过程的平稳运行,制定解决问题的阶段性方案。在确定电视问政解决问题的临时方案时,要充分考虑到各方的意见和立场,在现有的政策框架下达成相对一致的意见,并且在制定阶段性解决方案的同时,就制度性和机制性问题进行总结,提出公共政策的后续完善建议,使民意成为政府改进工作的参考。

4.3 制度设计——构建电视问政协同治理的选题监督机制

电视问政目前在解决社会问题方面发挥了重要的作用,但是整体的制度化水平还比较低,尤其是没有一个固定的选题制度和监督制度,一定程度上影响了电视问政的规范化发展。

1)建立电视问政的选题制度。电视问政的议题主要包括以下两个方面:聚焦于民生和城市公共服务的微观领域问题和政府工作计划、政府治理体系等宏观领域的问题。在电视问政的议题选择上,要广泛征集公民、社会组织、专家学者等参与主体的意见,真正做到问政选题反映参与主体意愿。同时电视问政领域的选题要争取做到民生领域和治理体系相结合,既回应公民对社会生活的意见和建议,做到充分尊重民意,又能够为公共政策提供建议,做到充分挖掘民智。

2)建立电视问政的监督制度。从各地下发的督促电视问政落实整改文件来看,电视问政的评价监督制度亟须出台。在后续督办整改上,有必要进一步追踪事件的整改情况,将整改落实情况统一在网站上通报,或者在电视节目中设立反馈专栏,定期通报之前问题的解决情况。同时,可以将电视问政中政府的处理情况适当纳入部门的绩效考核机制,引导政府工作人员认真严肃对待问政,同时激发政府工作人员解决问政问题的积极性。

4.4 协同过程——构建电视问政协同治理的长效持久机制

目前电视问政节目的设立,很大程度上受到行政主导的影响,即靠党政一把手亲自推动,从而增强对政府工作人员的影响力。政府的推动确实对初创期的电视问政产生了积极的影响,但是从长久来看,并不利于电视问政制度刚性的发挥。要实现电视问政的持续化长效化发展,需要从各主体角度出发,在建立信任的基础上,追求共同利益,凝聚共识,达成阶段性成果,如此循环往复,维护电视问政机制的持续运行。

其中最为重要的一点就是在阶段性成果达成后,协商过程是否能够继续下去。针对解决民生问题的微观议题,在公民的诉求得到满足,后续处理得当的情况下可以结束此次协商议程,但同时社会生活中还会有新的同类问题出现。在涉及公共政策讨论的议题上,公共政策是宏观可持续的,单纯依靠一次或者数次的现场问政并不能完整地解决整个制度化体系化的问题,因此需要整个协商过程持续下去。

电视问政要长效持续下去,是一个综合性的过程,需要将起始条件、催化领导、制度设计三者结合。在充分发挥各参与主体的积极性的同时,政府采用恰当的手段引导电视问政的议程,推进电视问政的制度化建设,三管齐下,共同促进电视问政的长效持续发展。

5 结语

电视问政作为一种问政手段,“电视”是大众的传播媒介,发挥了传播与放大的作用,而“问政”才是根本目的。问政的精髓在于在政府推动下,相关主体以平等的姿态就公共问题进行交流协商,最终达成共识。

本文借助协同治理的经典模型SFIC模型,从起始条件、催化领导、制度设计和协同过程4个方面入手,构建电视问政协同治理的理论模型,并分析了电视问政的困境和发展路径。研究认为电视问政目前的发展趋势还是常态化持续化,这需要参与主体提升参与意愿和参与能力,政府以合理的方式推动电视问政发展,完善电视问政的选题和监督机制,使得电视问政更好地反映民意,解决实际问题。