英国远期约定政府购买制度对中国的启示

张宏丽, 邓少慧, 黄 何

(广东省技术经济研究发展中心, 广州 510070)

2008年,英国商业、创新和技能部针对公共部门推出远期约定采购政策。这一政策的实施,有效地解决了英国创新产品和服务无法与市场紧密对接、传统政府采购与企业创新过程严重脱节而导致创新产品和服务的市场需求疲软、企业创新意愿不高的严重问题,激发了企业的创新活力,使政府和企业双双获益。中国政府也非常重视政府购买政策对创新产品和服务的推动。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中明确提出,运用政府采购政策支持创新产品和服务。2021年12月新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》中也进一步强调政府采购应率先购买首次投放市场的科技创新产品。基于此,极有必要研究借鉴英国远期约定购买政策经验。探索实施创新产品与服务远期约定政府购买制度有利于刺激企业加大创新投入力度、降低企业创新风险、大范围地推动企业和科技人员积极进行前沿技术的研发和创新。

1 实施远期约定政府购买制度的必要性和意义

远期约定政府购买是指政府部门委托第三方机构向社会发布市场暂时未能满足的需求,明确所需产品和服务的技术规格、产品性能和采购规模等,根据供应商提交的解决方案择优明确供应商并由政企双方签订采购合同,当创新产品或服务满足合同约定时,政府部门按合同约定的规模和价格实施采购[1]。远期约定政府购买制度示意图如图1所示。

图1 远期约定政府购买制度示意图

1.1 实施远期约定政府购买制度的必要性

1)创新与市场对接的需要。在经济发展进入新常态的大背景下,创新市场需求进一步增大,涌现出一批具有创新、开拓精神的企业、科研机构及社会组织,具备开展前沿技术和颠覆性技术研究的能力,并且已经研发出部分创新产品和服务,但是却未能和创新市场实现有效对接,创新产品和服务也就未能接受市场的检验。进而导致创新产品或服务的研发单位因为担心市场能否接受其所研发出的产品或服务,而不敢进行技术研发和服务创新[2]。远期约定政府购买可以通过政府采购的方式来打通创新产品、服务和市场有效连接的通道,最大限度地降低创新主体的创新风险,激发创新主体创新活力。

2)政府采购与创新过程对接的需要。传统的公共政府采购政策是政府一项重要的经济活动,对于强化政府财政支出管理、提升企业创新能力具有一定的推动作用。但是,政府部门作为国家执法的行政机关,对市场具体的创新需求不明确,因此无法有效地发挥政府采购和公共财政对创新的引导功能,容易造成传统的政府采购与企业创新过程脱节的问题。远期约定政府购买制度通过政府向市场发布需求,并向企业购买满足其需求指标的创新产品,从根本上发挥政府购买和公共财政的引导功能,激发企业创新活力。

1.2 实施远期约定政府购买制度的意义

1)降低财政资金使用风险。远期约定政府购买要求供应商按照合同约定的时间、创新产品与服务指标等要求提供符合条件的产品或服务,如果供应商不能按时提供,公共部门只需继续购买已存在的技术解决方案或服务即可,不会造成公共部门更大的损失,能够有效降低政府财政资金风险[3]。

2)激励企业开展技术创新。政府部门通过远期约定购买的形式,对未来创新产品和服务的创新过程予以采购,拉动潜在的、大规模的技术创新市场需求,创造一个新的技术创新市场,引领全社会创新技术的发展和创新产品的推广应用。同时,政府通过远期约定采购对创新产品与服务优先使用,一定程度上可以验证其性能和价值,为其提供市场化和产业化的改进意见和建议,进一步降低其市场化风险,激发企业大胆地进行研发和创新。此外,政府采购通过合同的形式对拟订采购商品的性能、规格和拟采购服务的指标提出明确要求,或与供应商对采购商品和服务内容进行具体的协商,进而确定产品要求和技术标准,从宏观上引导企业开展技术创新。

3)为中小企业提供创新与发展的机会。远期约定政府采购注重消除企业进入政府采购市场的壁垒[3],鼓励中小企业参与政府采购,同时注重向中小企业分配政府采购份额。为了确保中小企业能够参与到政府采购过程中来,政府可通过拆分采购合同,即把一些采购价值大的大宗合同拆分成若干小份额合同的方式,保障中小企业能够获得被采购资格从而获得收益。此外,基于中小企业的特性,在重大政府采购活动中,中小企业往往难以获得被采购资格,政府通过设置相关采购条件,鼓励大供应商与中小企业合作,进一步激发中小企业的创新热情。

4)最大限度地实现公开透明。远期约定政府采购有严格的采购程序要求。首先要提前发布政府采购招标信息,然后接受供应商投标,在确认公开供应商中标名单之后,仍需公开供货合同的详细条款,以便于接受监察、审计和社会等多方面的监督,减少寻租。此外,远期约定政府采购方式采用招标方式进行采购,有效规范了政府采购行为,提高了政府采购效率及资金的使用,同时通过透明公开的采购程序,符合条件的供应商均能够参与到政府采购过程中来,有效防止共谋、串标、围标等不良现象,确保政府采购流程及应用的透明度、公信力和合法性。

2 英国远期约定政府购买的实践探索

2006年,英国“可持续采购行动计划”中开始实行远期约定采购模式,在“物有所值”的原则指引下,将可持续采购的理念贯穿整个政府采购过程。2008年,英国商业、创新和技能部更是启动“创新促进可持续竞争计划”,深入推动远期约定采购的应用。

2.1 英国远期约定政府购买政策出台背景

1)研发政策对市场创新推动乏力。传统的政府采购方式往往引导企业形成先有创新产品才能进入政府采购目录的政策预期,一定程度上推动企业先投入研发,形成较为成熟的创新产品与服务后才开始寻找市场,提出商业化方案。但这种研发导向并不能自动促进用户市场的增加、推动创新产品的市场化。反而,因为研发失败率较高、研发政策的补偿有限,加之企业的逐利和趋避风险的本性,不断减少企业在研发活动领域的投入。

2)市场需求对研发创新拉动失灵。新产品、新技术进入市场的转化成本较高,供应商、用户等相关利益主体对新产品和新技术的吸收能力有限,同时潜在的市场需求较弱,这都会影响创新产品或服务进入市场和创新扩散,进而造成市场失灵。总之,创新是供给方和需求方不断互动试错的结果,在市场需求对创新的劳动失灵的状况下,就会导致企业不愿投资高风险的研发和试生产,从而致使创新产品进入市场缓慢甚至部分创新终止。因此,极有必要充分挖掘政府公共需求,为创新产品和服务提供初始市场,引导企业加大研发创新。

3)传统公共采购未能有效捕捉创新点。传统的公共采购招投标方式单一,政府采购目的多围绕财政资金的规范化使用和管理,导致在政府采购过程中不能够及时有效的对接创新主体的创新需求。同时,基于财政资金保值增值及使用安全的要求,负责政府采购人员不愿意承担过多的行政行为风险,更倾向于对现有的创新产品或服务中予以购买,进而造成政府采购与企业创新过程相脱节。这就会造成创业起步阶段的、盈利情况不佳甚至亏损的中小微企业急需政府采购进入扶持的时候,政府支持的力度反而越小,严重影响企业开展研发活动的积极性。

2.2 英国远期约定采购的基础条件

1)政府采购部门成为创新产品与服务的能动采购者。英国远期约定采购的主导意图是推动政府部门成为研发创新的智慧采购者和智能的供应链管理者。政府作用主要体现在以下3个方面:一是采购部门与向市场主体提出明确的创新采购需求,并以技术中立性的语言描述当前市场上还不存在的创新解决方案和要求,同时,政府部门需对外部市场保持紧密联系,明确所需创新产品的性能、成本和质量；二是政府采购部门需要通过与创新产品的供应者建立稳定有效的沟通机制,一方面尽量减少双方在沟通过程中存在信息不对称的问题,另一方面则是尽量向市场表明政府采购创新产品的决心和意愿,提高企业开展创新研发的政策预期,引导企业开展以政府实际应用为导向的研发创新；三是政府部门通过对创新产品及服务的远期约定采购成为其第一批用户,在验证新产品和服务的市场价值的同时,降低企业研发技术外溢所带来的成本投入,并通过政府对创新产品和服务使用过程中的反馈,促进并建立创新产品的技术标准,提升企业创新能力及竞争力。

2)政府采购部门成为创新产品和服务的供应链管理者。创新链主要由创意设计、研究开发、规模生产、市场营销、售后服务5个环节组成。政府部门可以通过发挥其宏观调控能力,对创新过程所形成的供应链进行智能管理,进而有效整合现有市场中的创新资源,推动创新行为效益最大化和成本最小化的实现。主要体现在以下两个方面:一是在创意设计阶段,政府在有效识别市场创新需求的基础上,向市场提供创新产品和服务的需求信息,从而引导符合资质的企业开展创新产品和服务研发；二是政府可以充分组合利用孵化器、加速器、公共研发平台等公共创新资源,以及财税政策、科技金融政策、风险投资政策等工具,为企业提供良好的创新环境,多重并举推动企业技术创新。

3)政府采购部门需具备相应的实施条件。远期约定政府采购涉及政府采购方、采购运行方、技术创新方等多个参与主体。因此,实施远期约定政府采购需要满足以下3个条件:一是政府部门需要具备远期约定采购创新产品和服务的需求,并且足以形成支撑向社会发布采购需求的规模；二是政府部门要提供能够满足其进行远期约定采购的财政预算,并且给予技术创新主体足够的时间用于创新方案的提出和创新产品的研发；三是要有创新思维的专业采购人员,能够与政府采购部门、政策制定部门、利益相关者开展密切联系,为远期约定政府采购的实施提供便利。目前,英国已经成立了项目管理小组的方式向社会发布政府远期约定采购需求,项目管理小组具备项目管理能力和复杂合同谈判能力等,项目管理组长由具有丰富经验和对远期约定采购有透彻理解的人员担任,小组成员包括采购预算拥有者、与项目有关的政策制定者、采购专家和关键利益相关者,并保证在项目实施各阶段有采购专家指导。

2.3 英国远期约定采购的基本流程

概括起来,英国远期约定采购基本经历需求识别、市场参与、招标采购、合同验收4个阶段(图2),最终达到满足政府部门需求的目的。

图2 英国远期约定政府采购基本流程

1)需求识别。政府部门从现有的待以解决问题和拟实现的政策目标中对未满足的需求进行有效识别,同时采购专家、业务人员、政策领导和关键利益相关者等多方主体共同参与到政府采购中来,从政府政策目标、政府具体工作目标、投资计划项目、重大合同等方面识别出政府的有效需求[4]。经过评估后,政府会以站在需求方的角度,以中性的成果导向的表述方式向市场公布其具体需求,进而通过政府远期约定采购的形式予以实现。

2)市场参与。政府部门向市场提出明确的需求信息后,主要通过市场探测、市场咨询、市场发布3个阶段体现市场参与度。市场探测相当于早期供应商参与,也就是政府部门向市场提出需求后,根据市场的反映情况予以评估的一个过程,在这一阶段供应商成为市场主体。市场探测阶段结束后,采购小组与供应商讨论要求和解决方案时便进入市场咨询阶段。市场咨询阶段监管机构、行业组织和其他的利益相关主体都会参与进来,对政府采购的细节予以商讨,以期形成市场咨询报告达成可行的解决方案,并最终向所有参与市场探测活动的供应商发布。

3)招标采购。政府部门根据前期市场参与情况,完善采购要点和采购流程,并依据采购策略向供应商发布招标方案,明确具体的招标要求和条件。一般来说,政府采购部门会依据创新产品所需技术特征和开发时间长短等因素预留6～24个月的时间给供应商准备创新方案,时间的长短会根据具体招标项目的特征而有所变化。为了更有效地激励企业参与研发创新,英国更多采用“竞争性谈判”的招标方法,推动供应商、政府部门等各方主体实现充分谈判,提出最优解决方案。

4)合同验收。招标阶段完成后,政府部门会与中标者签订远期约定采购合同,中标者需在合同期内完成创新产品和服务的研发。在签订采购合同时,其具体标准是达到在产品生命周期内满足用户成本和质量要求的最优组合,统筹考虑价格、产品质量、产品功能等多重特征。合同期结束后,中标者需按时向政府采购部门提交验收申请,政府采购部门以成果和功能实现双重导向,按照合同规定开展项目验收。

3 中国远期约定政府购买的经验做法及存在问题

当前,中国远期约定政府购买制度还处于探索阶段。为充分发挥政府购买和公共财政的引导功能,降低企业创新风险[2],广东借鉴英国远期约定政府采购制度经验,在全国率先提出试行创新产品与服务远期约定政府购买制度。四川、重庆等多个省市纷纷跟进,并先后出台远期约定政府购买政策文件。山东、上海部分省份也积极开展创新产品首购订购政策的探索,希望通过政府购买的方式,稳定创新产品开发者和服务提供者的市场预期,降低其创新风险,激发其创新活力。

3.1 粤川渝远期约定政府购买的经验做法

粤川渝3省市虽然均提出了远期约定政府采购制度,但是发文主体各不相同,广东省主要是由财政部门牵头联合科技部门发布,重庆市则由经信部门牵头联合科技部门、保监部门、财政部门发布,四川省则由财政部门牵头联合科技部门、国有资产监督管理部门发布。但是,无论其政策的发布主体是哪个政府部门,其政策文件中都对远期约定政府采购的适用主体、资金来源、购买对象单位条件、实施流程、监督管理等方面做了明确的规定,其最终的目的均是希望通过远期约定政府采购的方式,稳定创新产品开发者和服务提供者的市场预期,降低其创新风险,激发其创新活力。

1)购买主体及购买对象单位条件各不相同。3省市的远期约定政府采购主体均包括政府机关、事业单位、团体组织、国有及国有控股企业,政府财政性资金全额投资或部分投资项目的出资、建设和管理单位[3]。但是,对于政府出资、建设和管理单位的限定上3省市则有所不同,其中广东和重庆将其限定在省级、市级财政性资金,四川省则限定到地方财政性资金,包含省市县多级财政性资金。此外,重庆市扩大了购买主体范围,将非使用财政资金的法人、其他组织等市场主体也同等视为购买单位。3省市均要求远期约定购买对象单位主体为独立法人,但具体的条件各不相同,广东、重庆对购买对象单位的科技人员占比、研发经费投入占营业收入比例等进行了较为详细的限定,四川则将具备完成履约能力的参与购买创新产品研发、首创、制造的提供者都作为购买对象。

2)购买范围各不相同。广东和重庆对具体的购买范围有所界定,其主要购买范围包括针对政府行政办公、环保和资源循环利用、公共安全、医疗卫生、交通管理、基础设施建设以及其他重点范畴[4],另外,重庆市根据其购买主体的不同还提出购买范围还包括市场主体之间购买的创新产品及服务。四川省对购买范围则主要围绕省内经济社会发展重大战略需求以及政府购买实际需求的创新产品及服务。

3)购买流程基本相同。由政府部门委托第三方机构向社会发布远期购买需求,按照政府采购规定确定创新产品与服务的供应商,与供应商签订远期约定购买合同,并在合同到期后供应商提出验收申请,由第三方机构组织验收,验收合格后,采购人应当按照合同约定的规模和价格实施购买。

此外,3省市对于中标单位存在弄虚作假、伪造成果、以不当方式参与竞标的,一经发现,取消或终止执行远期约定购买合同,并记入诚信档案。情节严重涉嫌犯罪的,依法追究法律责任。重庆市则在其办法中单列一节,对市场主体间远期约定购买及风险补偿实施程序予以明确。

3.2 实施远期约定政府购买存在的问题

相对于英国相对成熟的远期约定政府购买支持创新产品与服务制度,中国在该方面仍处于探索阶段,且在制度实施过程中在国际规则对接、制度配套完善等方面仍存在一些问题。

1)地方性政府采购政策法律与GPA国际规则有待适应调整。国家及部分省市出台创新产品政府采购政策,多数从本地社会经济发展及创新发展需求出发,对GPA国际规则条款的研究相对较少,遭到以美国和欧盟为主的西方国家(地区)对中国政府采购政策存在歧视性倾向的抨击和批评。

2)支持创新的政府采购制度有待完善。一项政策的实施效果与政策的执行环境息息相关。2021年,新修订的《科技进步法》在法律上明确“政府采购的产品尚待研究开发的,通过订购方式实施”。但是,具体通过何种方式来开展订购,如何确定哪些产品归属于订购范畴,各省市是否需要开展创新产品认定等均有待进行细化和明确。

3)企业落实政府采购的积极性有待提升。企业自身存在的问题使得远期约定政府购买政策的效果与预期有偏差。当前,部分企业对创新产品政府采购政策重视不足,参与积极性不高；对相关政府采购信息缺乏收集,许多企业内部没有专门的部门或负责人来收集相关信息；企业缺乏专业人才,政府采购流程涉及的环节较多,对员工的知识、素质等有着较高的要求,中国政府采购起步较晚且企业内部不重视,缺少对人才的培养。

4 英国远期约定政府购买制度对中国的启示

全面深入解析英国政府远期约定采购制度,对各省份探索推行远期约定政府购买制度具有现实意义。未来,中国可借鉴英国的远期约定采购模式对创新初期的产品予以订制和合同研发,同时加紧研究制定符合国际规则的远期约定政府购买制度,增加中小企业创新和发展的机会。

4.1 研究制定符合GPA国际规则的远期约定政府购买制度

政府购买是推动创新产品市场化发展的重要途径和手段,在科技创新产品与服务的供给中,政府部门作为创新产品与服务的直接“购买者”“监管者”和“引导者”,需要在有效识别市场上产品与服务创新需求的基础上,结合自身实际需要,向社会发布现有市场未能满足的产品与服务的采购需求[5]。目前,中国政府加快推进GPA谈判,政府部门需要制定完善符合GPA国际规则的远期约定政府购买的政策制度,理顺远期约定政府购买的体制机制,正确认识购买契约关系中政府的角色定位,选择合适的创新产品与服务的供应商、技术专家等利益和技术相关者参与到购买过程中来。同时,通过竞标形成创新约定采购合同,向社会、市场展示政府购买创新产品与服务的决心,按合同完成创新产品与服务的采购,强化买方市场的竞争。

4.2 加大对中小企业产品的采购

中小企业是国民经济发展的重要组成部分,但随着经济的发展和经济体制改革进程的不断推进,尤其受当前新冠肺炎疫情影响,中小企业的生存状况不容乐观,更加需要政府加大对中小企业创新产品和服务的采购力度,支持中小企业创新发展。发挥政府采购政策功能,尤其是在节能减排、环境保护和医疗卫生等民生领域,试点推动政府采购向中小企业倾斜。合理制定远期约定政府采购需求标准、明确政府采购中由中小企业承担的具体份额和采购比例、落实中小企业参与政府采购的价格评审优惠及优先采购等一系列促进中小企业发展的政府采购政策,从政策上引导和促进企业尤其是中小企业创新发展。

4.3 建立创新产品政府采购使用信息反馈机制和数据平台

实施政府采购创新商业化试点,建立国有企业首购、订购创新产品机制,支持国有企业采用首购、订购等非招标方式采购首台(套)重大技术装备等创新产品,促进创新产品市场化应用。建立创新产品政府采购使用信息反馈机制和数据平台,将创新产品与服务的使用结果反馈给企业,为企业进一步优化改进创新产品与服务、实现真正市场化和产业化提供必要的使用信息支撑[6]。