典型国家天然气基础设施公平开放经验对中国的启示

孙 猛, 温 文, 王晓楠, 徐 磊, 张子龙

(1.国家管网科学技术研究总院分公司, 河北 廊坊 065000； 2.辽宁石油化工大学 经济管理学院, 辽宁 抚顺 113001； 3.国家管网集团工程技术创新有限公司, 天津 300456； 4.中国石油天然气管道通信电力工程有限公司, 河北 廊坊 065000)

中国天然气管道历史最早可追溯到1963年的巴渝天然气管道,经过近半个世纪的发展,以陕京管道、西气东输管道为代表的天然气基础设施相继建成投产,标志着中国天然气市场进入了一个快速发展的黄金时期,绿色低碳的天然气时代来临。

国内天然气基础设施过去长期主要由3家一体化石油公司负责建设和运营,服务于各公司发展需要,对外开放程度较低,互联互通能力不足,导致区域基础设施的负荷率高低不同,一定程度影响了全国天然气供应和消费市场的整体规模增长。为提高油气资源配置效率、促进油气行业高质量发展、保障国家能源安全、更好为经济社会发展服务,2019年12月9日,国家石油天然气管网集团公司(以下简称国家管网集团)正式挂牌成立。国家管网集团负责国内主干管网等基础设施统一规划、统一建设和运营,并通过定期向所有符合条件的用户公开剩余管输和储存能力,助力基础设施公平开放,实现真正意义的“全国一张网”。而国内“全国一张网”的建设运营才刚起步,需要借鉴吸收国外天然气产业发展较成熟国家的先进管理做法,并深入结合中国当前天然气管网运行现状,找到适合中国特色的基础设施高质量发展路径。

1 美国的经验

美国的天然气产业经过100多年的渐进式改革探索,现已成为世界上规模最大、体制机制最为完善成熟、市场化程度最高的天然气市场之一。在天然气基础设施运行上,美国已建成天然气管道系统超210个,天然气管道超897条,天然气管道总长度位居世界第一,管网覆盖了美国48个州的大部分地区,并且具有100多家从事管道运输的公司,在市场上服务上下游,达到充分竞争[1]。

由于管道天然具有垄断属性,因而受到政府严格监管,美国管道业的发展快慢与美国产业监管政策的转型与进步密不可分。

美国天然气管道发展历程主要分为以下节点:1935年公共事业法案和1938年天然气法案的出台,拆分州际控股公司,加强对天然气管输服务的价格监管；1978年美国颁布天然气政策法案,政府逐步放松管制,管道建设进入发展期。1992年后美国逐渐完成了天然气监管与法律政策的优化调整,天然气产业进入成熟期[2]。

1.1 产业监管框架的确立

美国天然气利用始于19世纪中期利用煤制气照明,该时期供需两端规模较小,在区域城市生产和消费,因而天然气管道主要是近距离的,受到市、州两级的监管。后期由于大规模气田的发现和管道焊接技术的发展,长距离的州际运输管道出现。由于洲际管道管辖权不在州、市两级政府,美国迅速形成数家纵向一体化的州际管道公司。州际管道公司通过市场优势地位,如捆绑管输服务来销售天然气,不合理价格歧视等,提升终端用气成本,形成垄断收益,影响社会福利。

1935年美国国会通过的《公共事业法案》和1938年美国联邦政府颁布的《天然气法案》,开始限制州际管道公司权力,授权联邦电力委员会(FPC)执行监管职能,要求管道运营实行执照准入,制定公正合理的管道服务费率标准和清晰的会计准则,对新增管线的运输服务程序和费用标准也有详尽的规定。1978年出台的《天然气政策法案》,明确将跨州和州内井口价格统一纳入定价监管。通过以上政策法案,美国天然气市场建立了天然气管道的监管体系,明确了运输管道的建设、扩张、收购等需要执照许可,并确定了管输服务的合理收费标准。其中《天然气政策法案》赋予联邦能源监管委员会代替联邦电力委员会行使州际监管权力。应该说,美国自此确立了基于竞争的监管与法律框架,为美国天然气市场的长远发展奠定了坚实基础。

1.2 管输企业运销分离的确立

1985年10月,美国联邦能源监管委员436号法令出台,要求州际管道公司自愿公平、无歧视地提供公开准入的运输服务,并且分拆天然气销售与管道运输业务。州际管道公司可以“先到先服务”的标准进行非捆绑的第三方服务,且收取的运输接入费可自主决定,但必须在联邦能源监管委员会设置的上限和下限之间。

1992年,联邦能源监管委员会又颁布了636号法令,改为强制性要求管道公司剥离其销售业务,禁止管道公司涉足上下游市场,应无歧视地为所有用户提供平等的输储气服务。并且法令鼓励成立地区市场交易中心来交易管道多余容量和存储能力,并及时披露相关信息,以提高管道运输服务的效率。

从1985年436号法令的出台实施开始,美国天然气管道产业市场结构发生剧烈变化,管道企业不得销售天然气,运输服务成为管道公司的单一业务(图1)。天然气用户不用被动接受管网公司固定气量的管输捆绑服务,用户可以自主选择气源和管网运营商。此举使天然气市场交易的主体大大增加,市场活跃度得到提升,使得美国天然气市场在一定程度上实现了基础设施公平开放。

图1 “公平准入后”美国天然气行业结构

随后在2004年和2008年,联邦能源监管委员会专门对管道公平接入的信息要求以法律法规的形式进行了明确,要求管道运营企业实现信息公开的规范统一。

美国路易安那州亨利枢纽中心(Henry Hub)天然气实体交易枢纽,是美国最具影响力的实体枢纽,市场充分交易后形成的价格指数,作为全球天然气三大价格指数之一,被用作整个北美天然气市场和部分全球液化天然气(LNG)市场的基准价,在全球天然气贸易中具备巨大的影响力。

总之,经过美国天然气产业政策的不断推进和变革,美国天然气产业监管体系完善、管网基础设施实现运销分离,终端用户可以自由在交易所公开进行买卖用气量,选择管输运营商提供服务、管输基础设施信息公开共享,促进市场充分交易。至此,美国天然气市场向真正意义上的竞争性市场迈进了一大步。

2 英国及欧盟的经验

2.1 英国经验

英国的天然气工业起源于1965年在北海发现大规模天然气气田。为了促进天然气规模化利用,英国政府设立国家天然气公司British Gas corporation(BG)统一进行天然气管网的勘探开发、建设运营和配售,极大地促进了英国管线建设进度。到20世纪80年代,全国性干线输气管网基本形成。

为了将天然气行业向市场化改革,1982年英政府颁布《石油天然气法》,取消了BG从海上和陆上购买天然气的优先权,允许第三方进入BG的天然气输送管网。但是因监管不力,天然气行业并不存在竞争。1985年英国政府出台《天然气法案》,对英国天然气公司(BG)实行私有化,并成立天然气监管办公室,同时放开天然气批发市场,允许年用气量在25 000英热单位以上的大用户可以直接与天然气生产商签订供需合同,委托BG管网输送。

由于BG公司控制了全国管输系统,以及此前与上游生产商签订的长期供气合同仍然有效,具备绝对优势的话语权,有能力操纵天然气批发市场,新的供气商实际上很难使用管网和进入批发市场,即便进入批发市场,面对的也是一个占统治地位的运营商的威逼利诱,很难生存下去。为了促进市场竞争,英国天然气供应办公室起初是采取强制性要求BG公司向独立供气商出售一定比例的天然气。这种方法显然效果不佳。1995年,英国再次修订《天然气法案》,对BG公司进行内部重组,将长输、配气、储存和天然气上游气源供应业务相分离。BG公司拆分后成立英国能源集团(Centrica)、莱迪思集团(Lattice Group)、英国天然气集团(BG Group)3家公司,其中 Lattice Group专业从事天然气跨区域输送、区域配气和相关技术服务。2002年,Lattice Group与英国国家电网公司合并为一个国家管网公司National Grid[3]。

英国通过许可证制度来实行天然气行业的第三方准入管理,确保天然气输送和供应领域的公平开放和竞争。天然气与电力市场办公室成为英国天然气行业监管部门,负责为管道运输公司、托运人和下游配送企业颁发许可证。

英国首先开创了国家平衡点(NBP),建立了统一的天然气交易市场并成为欧洲天然气市场的交易中心。后来荷兰TTF逐渐超过了英国 NBP,成为欧洲首屈一指的天然气交易中心。

现代天然气市场的典型特征除了管网基础设施独立运营外,还包括所有终端用户都能自由选择天然气供应商。英国天然气市场改革取得了巨大成功,是欧洲唯一实现居民零售供气充分竞争的国家,居民用气价格不仅在欧洲,在全世界都属低水平。2018年,天然气消费在英国一次性能源消费中所占的比例达到35.3%。

2.2 欧盟其他国家经验

除英国之外,欧盟其他国家的天然气改革是在建立欧盟统一市场的大框架下进行的,1990年发布的《关于提高工业最终用户天然气和电力价格透明度的程序》以及1991年发布的《关于通过管网输送天然气》,都只是旨在建立统一的欧盟内部天然气市场,并没有能够明确提出第三方准入的概念。借助英国天然气产业成功改革的经验,欧盟于1998年6月发布98/30/EC指令,要求成员国逐步消除本国天然气竞争性业务领域的垄断,管制基础设施运营,促进公平竞争,实施天然气管道第三方公平准入。98/30/EC指令规定的市场开放是逐步向前推进的,在指令生效后5年内,国家天然气市场开放程度达到28%,10年内达到33%。98/30/EC指令虽然对各国开放天然气市场规定了时间表和阶段性指标,但是考虑各国经济发展程度的差异,允许一些国家在一定期限内豁免履行义务。这一妥协使98/30/EC指令无法达到预期效果。于是2005年6月,欧盟发布了更加激进的2003/55/EC指令,不仅细致地规定了业务分拆和公平准入,还规定了比98/30/EC指令更加紧迫的时间表:从2004年7月1日起,实现全部工业和商业用户有权自由选择供气商；2007年7月1日起,包括居民用户在内的所有消费者均有权自由选择供气商。相应地,2004年之前实现天然气运输业务和销售业务的分离,2007年之前实现配气网络和零售业务的分离。2005年开始,欧盟进行了一次大规模市场调查,结果大多数人认为欧盟天然气市场竞争仍不充分,于是又颁布2009/73/EC指令,进一步推动一体化公司的业务分拆,消除管网公司在准入方面实行差别对待的诱因。截至目前,欧盟其他国家的天然气市场还不是充分竞争的。

3 日韩国家的经验

3.1 日本

日本天然气市场化改革始于20世纪90年代,主要目标是实现终端用户自主选择供气商的同时促使天然气管输与销售业务分离,推动天然气管道和储气库向第三方公平开放,和顺价机制畅通。

日本天然气产业改革出台的最高级法律文件是《天然气公用事业法》,在1995年颁布实施,根据本国产业改革实践的需要,进行多次修订。日本天然气行业市场化改革的行政管辖部门是经济产业省资源和能源厅下的电力和天然气产业处,监管部门是2015年才成立的电力和天然气市场监督委员会,受电力和天然气产业处指导管辖,但在实际业务中独立行使监管权力。

由于多山地、地势起伏大的特点,日本国内跨区域天然气长输管道较少,多依赖临海接收站进口LNG并气化就近销售,因而日本早期的天然气市场被分割成许多垂直一体化的区域公司,直到政府在1995年出台《天然气公用事业法》明确市场化改革方向,天然气市场化改革才逐步推进。

日本在1995出台《天然气公用事业法》,明确要实现终端用户(中小型、大型工商业用户、居民用户)自主选择供应商。但在实施阶段是分阶段推进的,通过设置可自主选择供应商的最低合同用气量条件,从200万m3到0,逐步放宽,最终实现全面覆盖终端用户。

为配合终端用户充分自主选择供气商,日本天然气基础设施在天然气法案的行政干预下推行运销分离和第三方公平开放。天然气管道实现公平开放经历了从自由协商向强制开放的过渡。早期由于《天然气公用事业法》未明确公平开放的规则和要求,日本国内市场份额最大的4家一体化城燃公司或开放的容量有限,或是信息不透明,市场新增供应商较少,公平开放收效甚微。直到《天然气公用事业法》修订(表1),规定管道容量公开开放利用的规则和条件,并发布对第三方开放的标准化合同,市场供气主体才逐渐增加。

表1 日本《天然气公用事业法》规定的供应商最低合同用气量条件

LNG接收站也被强制推进公平开放,但在开放的范围上仅限于超过20万m3储罐的LNG 接收站,储罐能力较小及接收站专用性较高的接收站获得了第三方开放豁免。

随着天然气基础设施公平开放的推进,市场内新增供气商不断增加,占市场用气量比例不断提升。据日本电力和天然气监督委员会汇总,国内新增供气商由39个(2017年)上升至75个(2021年)。截至2021年4月,新增供应商销售气量分别在工业和居民用气量中占比为19.5%,13.7%[4]。

3.2 韩国

韩国也是一个完全依赖LNG进口的国家。与日本不同的是,在1997年改革之前,韩国有一个垄断全国天然气供应的韩国天然气公司(KOGAS)公司,和一个全国性的天然气管道网络,没有地下储气库。韩气公司是韩国唯一的LNG进口商,也是世界上前三的LNG进口商,控制着韩国全部的LNG接收站、储气罐和运输管网,负责从LNG进口、储存、气化、运输、到销售的天然气全产业链。各个城市的城市燃气公司,只能从韩气公司购买天然气,在本地区提供捆绑式的配送和零售服务。发电企业需用的天然气也从韩气公司购买。

为改善行业效率低下问题,在天然气行业引入竞争,韩国试图将对韩气公司私有化。1997年10月,韩国国会通过了《国有公司私有化专项法案》,为国有公司私有化奠定了法律基础,同时在出台的《第一个国家能源规划》中明确提出在电力和天然气行业中建立竞争性环境。随后,韩气公司的天然气基础设施(包括LNG接收站、运输管道和储气设施)运营和天然气进口、销售业务试图被拆分,虽然由于能源安全等原因又搁浅,但同时允许了其他大型用户(诸如电力公司)直接进口LNG,明确了天然气直接进口商在稳定供需管理中的责任,天然气产业市场化改革取得一定进步。天然气行业改革后,据资讯公司IHS统计,2018年韩国具有直接进口权的大型用户进口共计618万t,占韩国LNG总进口量的13.9%；2019年进口增加至673万t,占比也上升到16.5%[5]。

虽然韩国天然气公司的拆分和私有化改革没能持续下去,但韩国天然气基础设施向第三方开放不断在推进。韩国1999年通过的《城市燃气商业法》废止了韩国天然气公司接收站建设的独家垄断权,其他企业(指工业和发电大用户)在向主管部门提出申请后,可以自行建设LNG接收站,或与韩国天然气公司协商租用LNG接收站,通过韩国天然气公司管网输送天然气。

在下游配气领域,韩国仍实行配供气和销售捆绑模式,商业、工业、居民、发电等终端用户只能通过区域城市燃气企业购气。政府的关注点主要集中在价格透明和公平合理方面。

韩国天然气储备以生产储备为主,主要是应对季节调峰和紧急事件,以保障安全稳定供气。截至2019年,韩国共有6个LNG接收站,总罐容为44.8万m3,年接受能力为1.26亿m3。

4 中国天然气管道公平开放现状

跟英美一样,中国天然气管网体制改革也是随着天然气产业的发展和市场的开放逐步调整。为了快速形成规模化优势,集聚国家力量,抵御国际油气价格冲击,中国在天然气产业发展初期,采取上中下游一体化运作模式,上游勘探开发和中游输送环节由同一家公司承担,并通过捆绑销售协议将天然气输送至城市门站或者直供用户,配送环节再通过捆绑销售协议销售至其终端用户。中游储运环节的费用在垂直一体化企业内部进行结算。各家公司管道之间没有互联互通或程度较低,仅有部分公司的代输或串换,且存在重复建设现象。

国内曾试图推进管网公平开放,但收效甚微。2014年,国家能源局下发《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》,要求国家石油公司向社会公开管道等基础设施的剩余能力,2019年出台新修订《油气管网设施公平开放监管办法》。由于管道所有权、运营权及管道利用均属于三大石油公司,三大石油公司明显具备信息优势,公平开放也仅限于通过公司官网和部分平台公布的有限管道历史信息,即时性和申请程序均无法落地,有限的开放导致基础设施公平利用浮于表面,其他公司根本无法利用管道剩余能力。

2019年9月,在油气体制改革的背景下,国家管网集团正式组建成立,并于2020年9月正式运营,标志着国内天然气市场格局进入新阶段“X+1+X”,公平开放向前迈出一大步。国家能源局及其派出机构负责天然气基础设施公平开放监管工作,主要是从政府行政的角度进行指导,相对缺乏独立性。针对管网、LNG接收站公平开放,国家管网公司建立了行业信息开放共享机制,构建了开放服务及交易平台,推动现有管道互联互通,完善落实公平开放、管容分配和客户服务制度。2021年国内新增天然气托运商35家,累计托运商近150家,新增管输服务气量35亿m3、原油托运量201万t,完成储气库管容交易3.6亿m3,新增LNG接卸量168万t,凸显国内基础设施公平开放成果。

国内天然气价格改革方面,主干管道运输价格遵循“准许成本加合理收益”的原则,并实行“两部制”计价,为管道向第三方公平开放创造了条件,同时有利于天然气回归商品属性,促进气气竞争,进而实现终端用气成本下降的目标。同其他发达国家相比,国内的终端用气成本尚不能有效传导,企业用气已实现上下游价格联动,而居民用气受管制影响,尚在逐步放宽,还不能实现有效联动。

天然气基础设施改革的目标是不仅管道要向市场公平开放,接收站也要推进公平开放。2021年国家能源局下发《天然气管网和LNG接收站公平开放专项监管工作方案》,对国家管网和三大油等公司的公平开放工作做出了进一步规定。

从当前基础设施建设成果来看,国内基础设施进入到建设和投资、运营的快车道,截至2021年,全国主干天然气管道总里程达到11.6万km,管道总里程年均增速为10.2%；城市配气管网总里程超过100万km；在役储气库(群)15座,形成储气调峰能力约171亿m3；已建成投产LNG接收站22座,总接收能力超过9 000万t。

近年来,国内持续推动交易中心建设,陆续组建了上海石油天然气交易中心、重庆石油天然气交易中心、深圳天然气交易中心等油气现货交易平台,同时在上海国际能源交易中心上市了国内第一个国际化期货品种SC原油期货,为推动中国油气市场体系建设发挥了重要作用。上海天然气交易中心2020年的天然气交易量达到811.48亿m3(双边),是亚太最大天然气现货交易中心。但截至目前,这些交易平台都还处于成长阶段,距离能够发挥优化资源配置、形成全国或国际化影响力,比如成为亚太地区定价基准的成熟阶段,仍有较大空间。

通过对比国外典型国家天然气产业的阶段特征,可以判断美英的天然气产业发展已较为完善,中日韩的天然气产业尚在发展期(表2)。

表2 国外典型国家与中国天然气产业特征对比

5 相关建议

基于中国天然气产业公平开放发展现状,从基础设施的建设、管网运营机制、产业监管体制3个方面提出建议,助力国内早日实现高质量的天然气产业基础设施公平开放,提高行业效率。

5.1 加快天然气管网建设和互联互通

2021年国内天然气表观消费量为3 726亿m3,同比增长12.7%。作为“双碳”目标关键的过渡型清洁能源,预计2030年中国天然气的消费比重将占一次能源消费量的15%[6]。加快天然气基础设施建设以及互联互通是深化油气体制市场化改革、满足天然气产业规模发展的必要条件。目前全国天然气管道总里程达到约11万km,以地下储气库为代表的储气库工作气量也仅约140亿m3,与欧美等天然气产业发达国家储运设施规模存在较大差距,天然气基础设施建设需大力推进。国家能源局在今年能源工作指导意见中,也明确提到要推进中俄东线南段、西三线中段、西四线、川气东送二线、龙口LNG-文23储气库等重大管网工程建设[7]。天然气管道规模化建设不仅能推动管道沿线经济发展,而且有利于提高管网灵活性和可靠性,对于实现“碳达峰、碳中和”目标,保障国家能源供应等提供重要支撑。

5.2 深入推动管网运营机制变革

天然气产业发展不光要实现规模化,也要实现规范化、协同化、创新发展。管网运营机制改革要始终跟随管网规模发展适度优化。管网运营机制的优化可以从以下几个方面考虑:

1)推动信息公开及技术标准规范化。管网设施运营企业要主动定期公开天然气管网设施剩余能力、设施利用技术标准等各类信息以及统一规范管网及接收站运输计量与结算方法等标准,推动全国管网有序规范开放服务市场主体。

2)增强公平开放与保供协同发展。在当前实施公平开放与保供界面不明晰的阶段,动态优化托运商准入条件,优先鼓励有保供能力的托运商进入市场,从制度层明确享受公平开放权利与承担保供责任的义务相统一,有利于天然气产业的有序发展。

3)创新容量交易产品。针对托运商“租而不用”的现象,对托运商弃用的部分基础设施剩余能力可重新投入市场,以可中断方式向合格的全体托运商公平开放,提高管道利用率。

4)探索建立天然气管网容量市场和区域交易市场,增加交易主体,逐步取消对投机的限制,毕竟充分活跃的市场交易需要各类主体的参与。另外,除现行合同容量分配外,可设计容量交易市场、公开拍卖等交易机制,鼓励油气管网服务合同涵盖长期、短期,且实现可中断服务、不可中断服务等多样化叠加利用,提高管网设施服务能力,促进市场向更高层次发展。

5)大力推进管网数字化运营。按照国家油气体制改革思路,结合当前发展需要,管网运营下一步的发展方向是各项业务均利用数字化、信息化手段,将平台共享等发展理念融入管道经营,推动商业模式数字生态化,通过数据驱动提升运营水平,基础设施公平开放力度进一步加大,引领管道行业纵深发展,助力实现覆盖范围最广、开放力度最大、管输成本最优的天然气基础设施高质量公平开放体系。

5.3 完善监管法律法规

欧美日韩的天然气改革实践,均遵循“立法先行”的特征。现代化市场体系的构建离不开法律法规的支撑,中国应该出台以“天然气法”为基础、天然气管理条例以及配套实施办法等为支撑的制度体系。

目前,中国天然气管输及储气服务的监管主要依赖能源局等部门规章和一些政策性文件,相关政策和管理制度的权威性不强,要推动从国家层面形成权威性的政策法规,完善天然气管理体系。

另外,结合美欧等国经验,分离能源管理和监督的职能,可设立专门的独立行业监管机构,深化油气管网等自然垄断环节监管,加大公平开放、调度交易、价格成本、合同履约等方面的监管力度。