济宁市政府投资基金运作的实践与思考

范甲兵

摘要：近年来，地方政府通过出资设立政府投资基金，采用股权投资等市场化方式，撬动社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，取得了明显成效。济宁市在利用政府投资基金支持实体经济发展等方面积极探索，2021年设立高成长性企业发展基金，助力地方产业转型升级和制造业高质量发展，开创了政府投资基金运作的“济宁模式”。

关键词：政府投资基金；实践；思考

近年来，为进一步提高财政资金使用效益，转变财政支持经济发展方式，充分发挥财政资金的杠杆作用，地方政府通过出资设立政府投资基金，采用股权投资等市场化方式，撬动和吸附社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，取得了明显成效。2015年11月，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》，对政府投资基金的设立、投资范围和风险控制等进行规范管理。山东等地及时出台相关政策措施，进一步规范政府投资基金运作。济宁市根据中央和省有关要求，通过设立政府投资基金积极支持创新创业和重点项目建设，助力地方产业转型升级和制造业高质量发展，开创了政府投资基金运作的“济宁模式”。

一、济宁市政府投资基金运作实践

近年来，济宁市在利用政府投资基金支持实体经济发展等方面积极探索，特别是2021年以来，紧紧围绕制造强市建设，以设立高成长性企业发展基金为抓手，深入开展助企攀登行动，不断强化政策引导、基金撬动、财金联动，筛选优质产业项目，加快基金投资运作，在支持创新创业和地方经济高质量发展方面取得了明显成效。

（一）建立完善政策体系，规范基金投资运作。

2015年以来，市政府先后出台《济宁市新旧动能转换基金管理办法》、《关于完善济宁市政府投资基金运作管理机制的通知》、《关于印发济宁市政府投资基金激励政策的通知》等政策文件，确立了政府投资基金运作原则、操作规则、功能定位、部门职责、业务流程和绩效评价机制，建立起基金运作管理的制度框架体系。依托市级基金管理机构，坚持“政府引导、市场运作、专业管理、防范风险”，强调“政府引导不主导、部门参与不干预”，对政府投资基金实行市场化运作、专业化管理。2021年11月，通过降低基金设立门槛、提高基金出资比例、加大基金让利力度等措施，进一步完善基金政策，优化业务流程，积极吸引撬动外地基金和社会资本投资优质产业项目。定期对政府投资基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，将绩效评价结果与基金预算安排、基金管理机构考核、管理费拨付等挂钩，规范基金投资运作。截至2021年底，市级共设立政府投资基金49支，基金规模199亿元，实缴出资47亿元，带动社会资本37.1亿元，投资通力轮胎、海富电子、永生重工等产业项目105个，有效发挥了基金支持产业发展的积极作用。

（二）创新设立高成长性企业发展基金，助力制造业高质量发展。

2021年下半年，按照“政府引导、国企参与、市场运作、效率优先”的原则，由市县政府和市属国有企业出资，设立规模20亿元的高成长性企业发展基金，吸引撬动社会资本，力争达到百亿投资规模，重点扶持高端装备、高端化工、新材料、新能源等重点领域，助力济宁制造强市建设。建立市制造强市建设指挥部、市直部门及市属国有企业、县市区联动工作机制，形成备投项目筛选、投前会商、子基金設立、跟踪评价等闭环管理体系。召开基金合伙人大会，完成注册登记，确定基金托管银行，标志着山东省首支高成长性企业发展基金正式设立。采取与投资机构联合等方式，实地走访全市863家高成长性企业，按照投资优先级ABC三级分类，筛选优质备投企业50余家；同时帮助40余家企业化解股权融资、投贷联动等方面的诉求90余条，助力高成长性企业跨越发展。

（三）加大对接争取，强化基金宣传推介。

2022年5月举行市政府与省级基金公司战略合作协议签约仪式，联合设立济宁市新动能创业投资基金，引进省级引导基金3亿元、应急转贷基金1亿元。加强与上海善达、山东财金、济南基金业协会等基金机构的对接合作，采取项目推介、企业路演等多种形式，宣传推介优质产业项目，成功与金雨茂物、开源证券、鲁信创投等30余家知名投资机构建立合作关系。建立“信息共享、风险共担”的投贷联动机制，与26家银行机构签署投贷联动协议，打通信用贷、专精特新项目贷等路径，2022年底全市投贷联动规模达29.6亿元，进一步拓宽了基金融资渠道。

（四）加快基金市场化运作，推动项目落地见效。

2022年通过4轮基金会商并履行投资决策等程序，批准设立子基金23支，高成长性企业发展基金认缴出资34.4亿元，基金规模达105.9亿元。截至2022年底，通过强化市县联动、积极筛选推介，高成长性企业发展基金已参股设立芯诺电子、华首重工、赛瓦特等项目基金7支、财金开源专精特新等产业基金3支，基金规模达19.3亿元，已完成基金出资1.9亿元，撬动社会资本出资3.4亿元，完成投资4.5亿元。通过积极运作，康盛彩虹、永生重工等3支项目基金以及中君翔丰、鲁商福瑞达等4支产业基金已就拟投项目达成合作协议，高成长性企业发展基金出资2.6亿元，撬动社会资本出资3亿元，投资规模达5.6亿元。目前，高成长性企业发展基金投资运作已取得初步成效，在促进战略新兴产业发展、加快制造强市建设等方面发挥了重要作用。

二、基金运作中遇到的矛盾和问题

济宁市在加快政府投资基金运用的同时，也遇到了基金投资标的项目较少、社会募资难度大、基金资金成本偏高、投资进度慢等矛盾和问题，制约着政府投资基金作用的进一步发挥。

（一）符合基金投资条件的优质项目较少。

济宁市863家高成长性企业中，首期提出股权融资需求的仅有45家，多数产业项目有融资需求但不具备投资条件，也存在不认可股权融资方式的情况。部分优质产业项目，对股权融资的长期价值认识不足，宁愿选择银行借款，也不接受股权融资方式，不愿稀释自身股权。适合基金投资的优质项目较少，特别是处于初创期、成长期的制造业企业，虽然融资需求强烈，但投资风险较高，对社会资本缺乏吸引力，项目落地比较困难。

（二）社会募资困难。

由于政府投资基金主要体现政府意图和政策导向，财政出资一般不以盈利为目的，主要投向“具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显”的领域。社会资本则以盈利为主要目标，对回报率要求较高，导致政府投资基金与社会资本在目标、收益、风控方面存在差异。社会资本更看重经济效益好、短期内能够挂牌上市或基金退出渠道畅通的产业项目，确保短期内能够获得丰厚回报，对政府重点扶持而短期内经济效益不明显的优质项目不感兴趣，投资积极性不高。另外，受疫情影响以及宏观经济下行、招商引资政策落实难等原因，社会资本投资意愿明显下降，参与度不高，募资难度较大，基金吸引撬动作用不明显。

（三）基金资金成本偏高。

作为实现政策目标的工具，为增强政府投资基金的吸引力，在保障资金安全的基础上，地方政府对财政出资部分均实行不同程度的让利政策，有的甚至对基金增值部分实行全部让利。在政府投资基金运作中，济宁地方政府出资部分让利幅度还不高，市属国有企业对出资部分也要求一定的回报率；在基金投资时，要求被投企业作出相应承诺，导致基金综合资金成本高于同期银行贷款利率，基金竞争力不强，对社会资本的吸引力下降。

（四）基金投资运作慢。

基金管理机构开展股权投资业务，按照市场化方式运作，一般需要经过项目对接遴选、尽职调查、立项审批、内部决策、跟踪培育等诸多环节，程序复杂，大部分项目基金运作周期都在半年以上。另外，受疫情影响，社会资本投资日趋谨慎，很多产业项目的对接考察等工作被迫延后，也造成基金在短期内难以形成有效投资，这与地方政府要求的基金快投资、早落地、早见效有较大差距。

三、改进政府投资基金运作的思路和建议

针对政府投资基金运作中遇到的矛盾和问题，结合工作实际，借鉴外地经验做法，建议从以下几方面改进和规范政府投资基金运作，提高投资效益。

（一）完善基金管理体制机制。

借鉴重庆、徐州等地经验做法，健全政府投资基金决策委员会，作为政府投资基金的决策机构，统筹协调推进基金投资运作，委员会办公室设在财政部门，具体负责委员会日常事务、基金统筹规划和运营监督；受托基金管理机构负责基金市场化运作。进一步完善产业项目筛选推送、尽调初审、投资决策等相关程序，优化基金投资流程，强化“募、投、管、退”全过程管理，规范基金运作和风险控制。针对基金投资的高风险性，建立容错纠错机制，尽职免责，积极鼓励探索和创新。分类整合现有基金，对于资金分散、投向相近的基金予以整合；对于已经设立，出资未到位、未实际投资的基金予以清算注销；对于正常运作的基金，积极落实出资任务，进一步提高基金落地效率和投资效能。

（二）放宽基金配资条件。

设立政府投资基金的目的，是发挥财政资金的引导作用和放大效应，积极支持实体经济发展。在基金设立方案中，根据基金定位、募资难度等因素差异化安排各方出资比例，确保基金出资按照约定及时足额到位，提高募投效率。财政资金和社会资本在风险承受能力和盈利诉求上存在偏差，在考虑各方出资能力和基金投资收益的前提下，合理优化出资结构，统筹兼顾各方投资偏好。对于多次催缴仍难以落实出资的项目，探索采取“一事一议”方式，设计更加灵活和多元化的出资结构，释放出部分额度，积极撬动社会资本参与配资。

（三）充分發挥基金招商作用。

近年来，合肥、深圳、苏州等地在招商引资过程中，利用合作设立基金等方式，成功招引了一批战略新兴产业项目。借鉴上述城市做法，创新招商模式，优化营商环境，围绕新材料、新能源、智能制造等重点领域，通过联合设立政府投资基金，积极引进优质产业项目。完善招商引资相关政策，进一步扩大基金返投认定范围和标准，将直接投资本地项目的外地基金一并纳入认定范围。适当降低基金投资本地项目的比例，基金投资外地企业将注册地迁往本地、被本地企业收购或其研发生产基地及主要功能性子公司落户本地的，可视为本地投资，并落实好招商引资奖励政策，有效发挥基金在招商引资中的带动作用。

（四）积极拓宽资金渠道。

创新融资方式，有效吸引社会资本参与，积极落实各方出资，是政府投资基金运作的关键。根据项目筛选和基金签约情况，搞好测算分析，结合地方财力情况和承受能力，合理安排政府引导基金预算，积极支持高成长性企业发展基金运作。强化督导调度，及时落实市属国有企业和社会资本出资任务，确保基金投资需要。对于难以落实社会资本的优质产业项目，积极探索利用技改基金或基金直投等方式予以支持。强化财金融合，加强政府投资基金与金融机构的业务合作，创新投贷联动、投保联动、联合投资等模式，撬动更多金融资本支持地方经济高质量发展。

（五）强化政策激励。

作为政策工具，政府出资设立投资基金，不以营利为目的，主要是为了体现政府意图，支持实体经济发展。为加快资金投放和项目遴选，建议适当放宽政府投资基金的投资项目限制。兼顾政策目标与经济效益，对不同投向的政府投资基金制定差异化的评价指标，强化绩效评价结果运用，健全政府投资基金奖惩机制，落实好绩效评价与基金管理费和业绩奖励挂钩制度。通过竞争方式择优选聘经验丰富的基金管理机构，提高基金市场化运作水平。目前各级政府对政府投资基金的出资比例一般不超过25%，鼓励地方政府对主要投资种子期、初创期项目的创投基金及天使基金，进一步提高政府引导基金对子基金的出资比例，适当降低杠杆率，增加对社会资本的吸引力。加大政府让利力度，强化对基金管理机构的政策激励，提高社会资本回报率，充分调动基金管理机构和社会资本的积极性，加快基金投资运作进度。

参考文献：

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