论深化农村集体产权的现代化改革及其法治保障

韩 松

(西北政法大学 民商法学院,陕西 西安 710063)

自20世纪70年代末党的十一届三中全会后,就开启了农村集体产权的改革,在党的领导下,经过四十余年的改革实践,在不同发展阶段农村集体产权改革都取得了重大的成果,推动农村经济社会发展也取得了巨大的成就,但农村集体产权改革是随着经济社会发展不断深化的过程,农村集体产权改革是推动农村集体经济和社会发展的强大动力,在改革的推动下,当一个阶段的社会经济发展目标完成后,新的发展目标又为改革提出新的任务。四十多年来的农村改革始终追随把我国建设成为社会主义现代化国家的主题,围绕农业和农村的现代化不断深化农村集体产权的现代化改革。在我国进入全面建设社会主义现代化国家、迈向第二个百年奋斗目标的新发展阶段,深化农村集体产权的现代化改革,是建设农业强国、实现乡村振兴和农业农村现代化的强大动力。本文拟在回顾农村集体产权改革历程、认识农村集体产权现代化改革规律的基础上,对新发展阶段深化农村集体产权改革及其法治化保障提出意见,以期对新发展阶段深化农村集体产权改革及其法治保障的完善有所裨益。

一、农村集体产权现代化改革历程

(一)农村集体产权的建立

1949年10月中华人民共和国的成立和1952年全国土地改革的完成, 标志着以土地革命为内容的民主革命任务的完成, 建立了农民土地私有制的个体产权关系。 土地改革完成后, 按照过渡时期的总路线, 有步骤地对农业生产资料私有制进行了社会主义改造。 经历了以土地入股、 统一经营、 社员股份分红为特点的初级农业生产合作社到取消个人的股份权、 实行完全公有制的高级农业生产合作社, 建立了农民集体所有的农业生产资料公有制。 到1956年以高级农业生产合作社的普遍建立为标志基本完成了对农业生产资料的社会主义改造, 集体公有制的产权制度建立。 虽然以农业合作社作为农民集体经济组织形式, 但在这个转变过程中, “由于步子急, 形式过于简单划一, 工作上就出现了强迫命令、 违反自愿互利原则以及经营管理混乱等缺点。 不少地方片面地追求合作社的数量, 盲目地把小社拼大社, 分配上的平均主义和吃‘大锅饭’, 挫伤了农民的积极性”[1]30。 可见, 高级农业生产合作社虽然建立了农民集体所有制, 但并没有建立明晰的集体产权, 无论从产权内部关系还是外部关系, 一开始就存在着缺陷。

随着生产资料社会主义改造的基本完成,到1958年我国进入了“大跃进”时期,在农村开展了人民公社化运动,盲目追求生产资料所有制结构的“一大二公”,小社拼大社、直接转公社,实行一乡一社的经济核算,提高公有化程度,消灭私有制,实行基层政权与合作社的合一。由此出现了贫富拉平、平均主义、行政命令瞎指挥等弊端,导致农业生产的下降和严重的经济问题。1960年11月3日中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》,对有关问题进行纠正,规定在生产大队为基本核算单位的前提下,应当坚持生产队的小部分所有制,要把劳力、土地、耕畜、农具固定给生产队使用,公社、生产大队两级占用的劳力不能超过农村劳力总数的5%,其余95%由生产队支配。对一平二调的要全部退赔[1]90。虽然该文件提出了重视发挥生产队的作用，但仍然将经济核算的基本单位放在生产大队,因此不可能解决一大二公和平均主义的问题。直到1962年2月23日中共中央才正式决定以生产队为基本核算单位,较好地克服了生产队之间的平均主义,有利于保障生产队的自主权。1962年9月,党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例(修正草案)》明确规定，生产队是人民公社的基本核算单位,实行独立核算、自负盈亏,直接组织生产、组织收益的分配;生产队集体所有的大牲畜、农具,公社、大队都不能抽调;生产队对生产的经营、管理有自主权。并决定这种制度至少三十年不变[1]104。由此,直到改革开放前夕，1978年11月召开的党的十一届三中全会通过的《农村人民公社工作条例(试行草案)》和《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》仍然强调人民公社要坚决执行“三级所有队为基础”的制度,稳定不变;但同时也明确人民公社、生产大队和生产队的自主权必须受到国家法律的保护,不允许无偿调用和占有生产队的劳力、资金、产品和资源[2]306。由于人民公社是政社合一的体制,生产大队、生产队都附属于公社政权的领导,生产队经济组织的自主权难以保障,其产权要素和产品必然受到大队和公社的调取和占用。加之,国家工业化的需要,生产队的产品被国家以农业税和统购合同征收,生产队可分配收入所剩无几。因此,虽然经由合作化和人民公社化建立了农村集体产权,但无论集体产权的主体自主性和独立性，还是产权的外部性关系，都与现代产权理论相去甚远。

(二)农村集体产权的改革

1.实行家庭联产承包责任制，解体人民公社体制 到20世纪70年代末期，农村人民公社体制的集体所有制弊端严重阻碍经济社会的发展,国家的经济改革首先在农村开展。1978年11月，党的十一届三中全会通过的《农村人民公社工作条例(试行草案)》和《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》，关于农业的改革内容主要包括:一方面，保障公社、大队、生产队的所有权和自主权,反对无偿调取和占用生产队的劳力、资金、产品和物资;另一方面，建立严格的生产责任制,尤其是包工到作业组、联产计酬的责任制。但在贯彻这两个文件的过程中,多个地方自发地搞起了包产到组、包产到户、包干到户等责任制形式,由此引发了关于这些责任制性质的争论,但实行这些责任制的实践证明这些责任制能够有效调动社员的积极性,明显提高了农业产量。1981年12月中共中央召开的农村工作座谈会,形成《全国农村工作会议纪要》,1982年1月1日中共中央将这个纪要以1982年1号文件下发。该文件指出:“目前实行的各种责任制,包括小段包工定额计酬、专业承包联产计酬,联产到劳,包产到户、到组，包干到户、到组，等等,都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式,只要群众不要求改变,就不要变动。”[2]399由于其中的大包干责任形式,将土地承包到户后,承包户自主经营,劳动产品除完成国家税收和统购任务、上交集体提留后,剩余直接归承包户,是最简便和节约管理成本的责任形式,因此,在1982年1号文件颁布后,以包干到户为主的承包责任制形式迅速成为农业经营的主要方式。1983年1月2日中共中央发出了1号文件《关于印发〈当前农村经济政策的若干问题〉的通知》，肯定承包制是在党的领导下我国农民的伟大创造,是马克思主义合作化理论在我国实践中的新发展。

由于大包干责任制形式的实行,改变了农业生产的经营体制,生产队除了发包土地和为承包户提供经营服务外,不再参与生产的日常管理,公社、大队也不再通过指挥生产队参与生产过程的管理,由此引发了对人民公社政社合一体制的改革。1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。改革的结果就是在原公社一级建立乡镇级人民政府分离其政权职能,建立乡镇集体经济组织对已经属于原公社一级的集体土地和资产代表集体行使所有权;在原大队一级设立村民委员会,实行村民自治,对已经属于原大队的集体资产代表村集体行使所有权;在原生产队设立村民小组,实行村民自治,对属于原生产队的土地和集体财产代表本集体成员集体行使所有权。在没有成立村集体经济组织、村内集体经济组织的情况下,村民委员会、村民小组作为村民自治组织开展经济自治,同时行使集体经济组织的职能;在集体经济比较发达的村集体或者村内集体成立了各自的集体经济组织,也有比较多的村和村内集体采取村民委员会与村集体经济组织、村民小组与村内集体经济组织，“一套人马两张牌子”。人民公社体制的解体和大包干责任制的实行,建立了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,使得集体产权不再依附基层政权,并在乡镇、村、村内集体之间建立了平等的产权关系,从而实现了集体产权的独立,并在集体产权内部建立了集体所有权与集体成员的承包合同权利的产权关系,标志着农村集体产权改革向现代产权的迈进。正如邓小平同志所讲,这是中国社会主义农业改革和发展的第一个飞跃,是一个很大的前进,要长期坚持不变[3]355。

2. 实现土地承包经营权的物权化 承包制的改革虽然使人民公社体制解体了,但从生产大队和生产队演变来的村民委员会、村民小组或者农村集体经济组织,在行使对集体土地的发包和管理中，仍然习惯于以其组织的强制性干涉农户的承包经营。由于农户承包经营的权利是依据政策建立在承包合同的基础上的,村民委员会、村民小组违反承包合同,随意调整承包地、收回承包地的纠纷经常发生,使得承包关系难以稳定、农户的承包权益得不到保障。为了使农户享有的承包经营权成为集体产权，就必须正确规制集体所有权与农户承包经营权的关系,使得农户的承包经营权能够稳定的存在,并能对抗来自行使集体所有权的集体组织的干涉。这就需要将农户的承包经营权物权化,物权化的措施包括延长承包的期限、扩大承包人的自主支配权能、限制发包方的集体所有权的权能等。1984年中央1号文件规定的承包期一般为15年,到20世纪90年代中期大量的承包合同就将到期。于是，1993年11月中央公布了《关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》,明确提出原承包期限到期后再延长30年不变,提倡采用“承包期内增人不增地、减人不减地”的办法减少土地调整,经集体组织同意可以流转土地使用权。1998年10月中央通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确规定了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,并提出家庭承包经营必须长期坚持。1998年召开的党的十五届五中全会也强调了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制必须长期坚持。1999年3月九届人大二次会议修订的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)以国家根本大法规定了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制为我国农村集体经济组织的基本经营制度。2002年8月29日九届全国人大常委会第29次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)明确规定了耕地的承包期为三十年,草地的承包期为三十至五十年,林地的承包期为三十至七十年,特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长;规定了承包方依法使用、收益承包地和承包经营权流转的权利;规定了在承包期内,发包方不得调整承包地、不得收回承包地。这实际上已经将土地承包经营权物权化。2007年3月第十届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)明确将土地承包经营权规定为用益物权,并专章规定了承包经营权的用益物权内容。

3. 承包地的“三权分置”改革 承包经营权的物权化定限了农民集体所有权对承包经营的干涉,强化了对承包经营权的保护,承包经营权人可以自己经营,也可以流转承包经营权。但家庭承包是以集体成员资格为条件的,而且承包地是家庭成员的生存保障,如果流转承包地主要流转于本集体内部,限制了流转的效益,承包人也担心转让承包经营权失去了生存的条件,因此,虽然承包经营权的物权化解决了其稳定问题,但并未解决其流转不畅的问题,因此还不是真正的现代产权。农业的现代化要求土地的集约化、规模化经营,依靠一家一户的小农化的承包经营难以实现农业的现代化，因此,按照中央的部署，从2014年开始,进行了坚持农村集体土地所有权,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权三权分置的改革(1)参见中共中央办公厅2014年印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发[2014]61号)和2016年印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。。改革的成果在2018年修订的《农村土地承包法》和2020年颁布的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)物权编得到确认。这是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新,创新了在土地承包经营权基础上派生土地经营权的制度,实现了承包经营权独立明晰、权能完善、流转顺畅的现代产权特征。

4. “三项土地制度”改革 农村集体土地产权除了农业用地，还包括乡村公益事业和公共设施用地、乡镇企业用地、农村居民宅基地。国家建设用地也要征收农民集体土地。随着实践的发展和改革的深入,农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益突出。问题的实质表现在集体土地产权不适应市场决定土地资源配置的要求。例如,集体土地只有征收为国有土地才能进入建设用地市场,集体所有权没有建设用地入市的产权权能,不能与国有建设用地同等入市、同权同价;国家的土地征收范围过宽、补偿过低,剥夺了集体土地的入市增值收益;宅基地的取得、使用退出制度不完整,用益物权难以落实。为此,按照党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,从2015年起在全国进行了农村土地征收制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度的改革试点,其中土地征收制度、集体经营性建设用地入市制度的试点已经完成,取得的成果已经在2019年修改的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)及2021年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)中加以确认。其内容主要包括:

一是严格界定公共利益的用地范围,将政府征收限于公共利益范围;政府不予征收的集体经营性建设用地，允许集体经济组织直接入市。

二是规范了土地征收程序,建立了土地征收风险评估、民主协商机制、征收补偿协议达成、补偿安置资金和社会保障费用落实等启动征地程序的前置程序,健全了征地矛盾纠纷多元处置机制以及信息公开和社会监督等制度,增强了集体产权在征收中的自主性。

三是完善了对被征地农民的保障机制,规定片区综合地价作为征收补偿标准、足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费用,并安排社会保障费用。确立对村民住宅先补偿后搬迁的原则和重新安排宅基地建房、提供安置房和货币补偿等多种安置方式。规定了将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。

四是完善了集体经营性建设用地产权制度,规定规划确定的工业、商业等经营性用途、并依法经登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位和个人使用。这些改革措施充实了集体产权权能和流动性,适应了市场决定资源配置的要求。宅基地制度的改革也在完善宅基地使用权人的权益保障和宅基地取得方式、宅基地有偿使用和有偿退出、宅基地所有权与资格权和使用权的“三权分置”等方面进行了有益的探索。但由于宅基地制度的复杂性,改革仍在继续扩大试点和审慎地推进中。

5. 深化农村集体产权改革 以上推行家庭联产承包责任制的农业生产经营方式和体制的改革,土地承包经营权物权化及其“三权分置”改革,土地征收制度、集体经营性建设用地入市制度、宅基地制度的改革，是农村集体产权的某个方面的专项改革,自党的十八大以来推进的深化农村集体产权改革则是在这一系列改革的基础上向广度和深度的发展。所谓广度,就是指改革涉及的集体资产范围和内容。改革涉及集体的全部资产,包括资源性资产、经营性资产、公益性资产,不是单一资产。改革的内容涉及农村集体资产的全面管理,包括集体资产的清产核资、明确集体资产所有权、强化农村集体资产财务管理;涉及集体经营性资产产权制度改革,包括经营性资产的股份化改革、集体成员身份确认和股份分配、集体资产股份权的保障;涉及农村集体经济的有效实现形式,包括农村集体经济组织功能作用的发挥,集体经济组织合法权益的维护,发展集体经济的多种形式,农村集体产权的规范流转和交易等(2)参见《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(中发[2016]37号2016年12月26日)。。所谓深度就是改革所要解决的问题是农村集体产权深层次的难点问题,所要达到的目标是真正实现农村集体产权的现代化制度。例如,解决农村集体所有权主体不明、归属不清、权能残缺、流转不畅、保护不严的深层问题,解决集体成员资格认定的标准、集体成员与集体经济组织的关系、股份的量化分配依据、股权的设定、股权的内容和股权的行使、股权的性质与集体所有权的坚持、集体经济组织的性质与集体经济组织立法等深层次的难点问题。通过改革解决这些问题,构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度,真正实现农村集体产权制度的现代化。这就决定了深化农村集体产权改革的重要性、复杂性、艰巨性和长期性。因此,必须切实加强党对农村集体产权改革的领导,精心组织实施,加大政策支持的力度,加强法治建设,健全法治保障。

二、对深化农村集体产权现代化改革的规律性认识

(一)在推进国家治理体系和治理能力现代化中深化农村集体产权改革

中华人民共和国的成立标志着中华民族独立的人民政权的现代国家的诞生,开始了要把中国建设成为现代化国家的历史进程。从1952年开始编制,1954年开始实施国民经济第一个五年计划。“从第一个五年计划到第十四个五年计划,一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家。”[4]在这个伟大的历史过程中,中国共产党领导中国人民经过长期的实践探索,形成了科学的中国特色的社会主义制度体系,包括根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。“集体所有制不仅仅是经济意义上的,它还是国家政权建设赖以为基础的经济基础意义上的。”[5]29农民集体所有制就是国家基本经济制度的构成部分,建立在集体所有制基础上的农村集体产权制度就是与经济体制、政治体制、社会体制相联系的具体制度,构成了国家治理体系的一部分,是国家对农村社会的治理制度和治理能力的体现。农业农村农民始终是国家治理中的基础方面,事关巩固工农联盟的国体基础、事关国民经济发展基础的农业、事关实现社会共和基础的农村社会。

而以土地权利为主的集体产权是国家对农村治理的核心问题。20世纪50年代,农民集体所有制在农村一经建立就将几千年来一盘散沙的小农组织起来,走上了社会主义的道路,实现农村治理由宗族治理向现代国家治理的转变。在改革开放前,以土地集体所有制和集体经济组织统一经营为基础,国家对农村实行政社合一的人民公社治理体制。改革开放以来,农村实行了家庭承包经营和村民自治组织或者集体经济组织统一经营相结合的双层经营体制。在中国特色社会主义建设的新时代,要全面建成中国特色的社会主义现代化国家,就必须实现对农村治理的现代化，因此，必须深化农村集体产权改革,完善农村集体产权制度和要素市场化配置机制,健全适应社会主义市场经济体系的农村集体经济治理体系,形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制。

农村集体产权制度就是在我国整个国家现代化治理制度的建设过程中确立的,并在国家治理体系和治理能力改革发展的现代化过程中不断改革完善走向现代化的。深化农村集体产权改革必须遵循在实现国家治理体系和治理能力现代化过程中推进农村集体产权现代化、将农村集体所有制的制度优势转化为国家治理体系和治理能力效能的规律。这一规律要求我们不能单纯从经济问题对待农村集体产权制度的深化改革,而要从坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的整体高度认识问题,毫不动摇地坚持和完善集体公有制,将集体公有制的制度优势转化为国家治理体系和治理能力现代化的效能。同时,国家治理是农村集体产权重要的外部条件,既可以发挥正外部性,积极推动农村集体产权的现代化;也可能产生负外部性阻碍农村集体产权的现代化。例如,在国家对经济治理采取计划体制和行政命令的治理时代,对集体产权采取政社合一公社体制,国家通过指导计划安排集体生产,通过行政的直接干预指挥集体生产过程、调取和占用集体财产,通过税收和统购合同取得集体经济成果,农村集体产权的独立性、自主性、利益归属和保护都无从谈起。只有国家的经济治理体制改革为社会主义市场经济体制，治理方式改革为社会主义法治方式；废除了政社合一的人民公社，实行了乡镇政府与集体经济组织的政经分离；废除了统购统销，实行了农产品自由交易,并且建立了国家对农产集体产权的扶持政策和法律保护制度,才消除了农村集体产权的行政负外部性,发挥了行政正外部性的作用,使得农村集体产权实现了独立自主、归属明确、保护严格的现代产权的制度特征。因此,深化农村集体产权制度的现代化改革,必须借助于国家治理体系和治理能力的现代化才能够实现。

(二)适应农业现代化的发展需要,深化农村集体产权改革

一定社会的生产力决定社会的生产关系,生产关系能动地反作用于生产力,适应社会生产力发展需要的生产关系就能够促进生产力的发展;反之,不适应生产力的生产关系就会阻碍生产力的发展。这是历史唯物主义的基本原理。农业农村的现代化包括农业生产力的现代化、农村社会治理现代化、农村生产生活方式的现代化等多个方面,农业生产力的现代化必然要求农业生产关系的现代化,使生产关系适应现代化农业生产力的发展要求，促进农业生产力的发展。因此,农村集体产权现代化是农业农村现代化的应有之义,是农村社会治理现代化和农村生产生活方式现代化的基础。

以合作化和公社化建立的农民集体公有制和集体产权模式,消灭了土地私有制的私有产权关系,改变了自给自足的小农经济模式,适应了社会主义大农业的规模化发展要求,解放了农业生产力,符合社会历史发展的方向。集体经济组织集中农业劳力大搞农田基本建设、开发农业资源、兴修水利,举办科研农场、农机站,提供农业技术和农业机械服务等,增强了农业生产力。但由于政社合一、集中统一的产权模式, 集体经济组织和成员个人失去了自主性, 而且产品多被国家税收和低价统购取得, 严重影响劳动者的积极性, 加之集中统一的生产方式不适合农业生产过程受自然力作用的季节性特点所要求的精耕细作, 又极大地阻碍了农业生产力的现代化。 改革了政社合一的集体统一经营模式, 实行以家庭承包经营为基础、 集体统一经营和家庭承包经营相结合的双层经营模式, 适应了农业的生产特点, 调动了农民的积极性, 促进了农业生产力的发展。 但是, 在双层经营体制的运作过程中, 农村集体经济组织的经营职能被极大地弱化, 许多地方只有分散的家庭经营, 没有了统一经营, 由此导致了许多一家一户解决不了的经营困难。 家庭经营的土地碎片化、 规模狭小, 农业机械、 农业科技推广难以进行, 降低了农业的规模效益, 限制了农业的产业化、 市场化发展, 因此这些经营体制的弊端又成为实现农业现代化的新障碍。

“农业的根本出路在于现代化,不断提高农业综合生产能力。我国的国情决定了发展现代农业既不能照搬一些国家大规模经营、大机械作业的模式,也不能采取一些国家依靠高补贴来维持高价格和高收入的做法,必须走中国特色农业现代化道路。”[6]522014年中共中央国务院发布《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(中发[2014]1号)指出:“推进中国特色的农业现代化,要始终把改革作为根本动力,立足国情农情,顺应时代要求,坚持家庭经营为基础与多种经营形式共同发展……”“全面深化农村改革,要坚持社会主义市场经济的改革方向……”因此,必须毫不动摇地坚持农村土地集体所有、坚持家庭承包经营的基础地位,面向市场深化适应农业现代化要求的农产集体产权改革。一是主体多元化,形成多元产权主体的多元产权,明确产权归属。二是通过赋权扩能，充实各项产权权能,增强产权的支配力和流转性,实现产权权能完整、流转顺畅。三是完善产权法治、实现产权严格保护。承包经营权“三权”的分置改革,形成了坚持农地集体所有权和农户承包经营权基础上,农户保留其承包权、流转土地经营权,造就出经营大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型的农业经营主体,形成了多元的农业用地产权主体和主体的产权权利机制。各个农民集体的成员集体享有本集体土地的所有权,本集体经济组织代表集体行使所有权;集体经济组织依法将集体土地发包给本集体成员家庭承包经营,土地承包经营户享有土地承包经营权;承包经营权人保留承包权,将土地的经营权流转给农业经营主体,农业经营主体取得土地的经营权。这样的多元农地产权主体和多元产权权利,通过市场流转交易就为农地的市场化配置奠定了基础,为现代农业的经营体系的构建和规模化经营、产业化发展提供了产权支持。

深化农村集体产权改革就要遵循生产力决定生产关系、生产关系能动反作用生产力发展的基本规律,探索建立适应农业现代化发展的集体产权关系。积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度,探索农村宅基地所有权、资格权、使用权分置的有效实现形式;完成集体经营性资产股份合作制改革,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权利,完善农村集体经济组织特别法人的治理机制,发挥农村集体经济组织管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员的功能,为农业农村现代化提供现代化的集体产权制度支持和保障。

(三)在完善社会主义市场经济体制中深化农村集体产权改革

社会主义市场经济体制就是在公有制基础上由市场决定资源配置的经济体制,核心内容就是产权和要素的市场化配置。2020年5月18日中共中央国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,提出“以完善产权制度和要素市场化配置为重点,全面深化经济体制改革,加快完善社会主义市场经济体制,建设高标准市场体系,实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰……”提出要“全面完善产权制度。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,加强产权激励”。“落实农村第二轮土地承包到期后再延长30年政策,完善农村土地承包地‘三权分置’制度。深化农村集体产权制度改革,完善产权权能,将经营性资产折股量化到集体经济组织成员,创新农村集体经济有效组织形式和运行机制,完善农村基本经营制度。”可见,深化农村集体产权改革是完善社会主义市场经济体制不可或缺的重要部分。农村集体产权制度的现代化是要素资源市场化配置的基础,要素的市场化配置必然要求现代产权制度。没有现代农村集体产权制度就没有要素的市场化配置,也就没有现代化的农村产业体系。

在完善社会主义市场经济体制中深化农村集体产权改革,就要求必须遵循市场经济规律和价值规律,不仅明确静态的产权归属,也要解决动态的产权流转。不仅从产权的内部性方面实现交易中的产权清晰,改革政府管理和执法,通过市场平台的规范建设、信息公开促进公平竞争,达到交易最优;也要从产权的外部性方面加强产权保护,处理好政府与产权、与市场的关系,在发挥好政府管理作用的同时,建立公权力与民事权利的边界,依法防止公权力擅越私权,干涉产权自主和公平交易，从而最大限度地确保产权自主及其公平竞争和公平交易,发挥产权的激励功能、规范交易功能,提高资源的配置效率。其中最关键的就是依据价值规律即由市场决定价格,最大限度减少政府对价格形成的不当干预;而对于天然的弱势产业的农业要素资源和农产品的市场交易，政府则可以采取措施给予适当的保护,以矫正市场失灵。市场体制下的产权归属清晰就是产权客体对特定主体的归属关系明晰;权责明确就是各个产权主体对客体享有的权利的权能明确、权利之间的边界范围和义务明确;保护严格就是各个主体所享有的产权的具体权利受到法律的严格保护,任何侵害权利的行为都要受到法律的追究;流转顺畅就是主体能够依法按照自己的意志自由、公平地流转交易产权要素,其意志自由不受干涉和妨碍。按照现代产权制度要求,通过深化改革建立农村集体产权的多元主体结构,明晰各个农民集体的成员集体的所有权,在清产核资的基础上,把集体资产确权到不同层级的村、村内、乡镇的集体经济组织的成员集体,并依法由各自的集体经济组织代表集体行使所有权;对农业用地依法由集体成员家庭以户为单位承包,并享有承包经营权,从事承包经营;承包户保留承包权,依法流转土地经营权,受让土地经营权的承包经营户、家庭农场、农村专业合作社、农村集体经济组织、农业企业等农业经营主体享有土地经营权,这样就在同一农地资源上形成了本农民集体的成员集体所有权、集体经济组织对所有权的行使权、集体成员农户的承包权、承包经营权以及各个农业经营主体的土地经营权的多元主体的多元产权结构,各个主体独立、产权归属清晰、所有权与设立其上的承包经营权用益物权以及由承包经营权分置的土地经营权的权能边界和义务明确,其权利受到《民法典》《农村土地承包法》的规范和严格保护;承包经营权人有权保留承包权流转经营权,土地经营权经由市场交易平台规范地顺畅流转交易,实现土地要素的市场化配置,适应了现代农业的产业化、规模化的发展要求。

对农村集体经营性建设用地制度的改革，则要从产权内部赋予农村集体经济组织对国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,依法通过出让、出租等方式交由个人或者单位使用的权能; 而且要从产权外部改革土地征收制度, 严格界定公共利益， 缩小征地范围, 将政府的土地征收严格限制在公共利益范围, 政府在国土规划和用地计划上安排集体经营性建设用地, 并办理集体经营性建设用地登记, 集体经济组织才可以享有经营性建设用地产权, 并入市交易。 通过宅基地制度的所有权、 资格权、 使用权的“三权分置”改革, 实现宅基地的集约节约和市场化利用。 深化集体经营性资产的股份制改革, 给集体成员量化股份, 明确其对集体经营性资产股份的持有、 收益、 有偿退出及抵押、 担保等权利, 明确集体经济组织的特别法人地位和法人财产权及其法人治理机制, 形成集体经济组织的现代企业产权制度。 在这样的产权基础上, 通过建设规范的城乡统一的市场交易机制, 就能实现产权的顺畅流转和要素的有效配置, 可以“实现以土地要素为中心点, 联结劳动力、 资本、 技术、 数据等各类要素, 形成改革合力”[7]， 建立农业全产业链和现代农业经营体系, 实现农村一二三产业融合发展。

(四)为实现农民的共同富裕,深化农村集体产权改革

社会主义本质要求的人民共同富裕是社会主义的生产关系和生产力标准的统一。没有高度的生产力发展成果谈不上富裕,没有社会主义生产关系,即使生产力发展了也不会成为人民共同富裕的物质基础。社会主义生产关系最本质的就是生产资料的社会主义公有制,这是解放生产力、发展生产力和实现人民共同富裕的根本经济制度。为拯救苦难深重的中华民族而创建的中国共产党,一经成立,就把农民阶级作为无产阶级的同盟军,把农民的土地问题作为中国革命的根本问题,实行土地革命和武装夺取政权,领导人民经过二十八年艰苦卓绝的斗争,推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫统治,取得了新民主主义革命的胜利,建立了工农联盟为基础的人民民主专政国家,经过土地改革,农民分得了土地,建立了农民土地私有制。又通过合作化引导农民实现集体化土地公有制的农业社会主义改造,消灭了几千年来的土地私有制,建立农民集体土地公有制,为实现农民共同富裕和全体人民的共同富裕奠定了根本的经济制度基础。农业集体化时代农民集体公有制经济创造的生产力为农民富裕奠定了物质基础,为支援国家工业化提供了原始积累,当国家工业化发展到中期阶段后必然反哺农民农业,帮助农民实现共同富裕。这充分体现了社会主义公有制和工农联盟的显著优势。

深化农村集体产权改革,就是要发挥我国社会主义制度和农村集体公有制的优越性,实现农民和全体人民的共同富裕。农村集体产权具有集体公有制的优越性主要体现于其实现集体成员共同富裕的公平价值,而在市场竞争中由于其承担对集体成员的社会保障、维护国家粮食安全、生态环境安全、基层社会治理等公共职能以及因为农业产业的弱势、乡村的基础设施落后,在产权效率价值上集体产权处在弱势地位。因此,深化集体产权改革的目标是要建立适应市场经济体制的集体所有制的实现形式,更好地发展壮大集体经济,但并不是将集体推至市场、一推了之,而是要在发挥市场作用的同时更好地发挥政府的作用。遵循实现农民共同富裕规律、深化农村集体产权改革，就是加大国家对农村集体产权和集体经济的政策扶持,完善农业支持保护制度。

《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权改革的意见》指出:“农村集体经济组织承担大量农村社会公共服务支出,不同于一般经济组织,其成员按资产量化份额从集体获得的收益,也不同于一般投资所得,要研究制定支持农村集体产权制度改革的税收政策……进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。”在2020年12月召开的全国农村工作会议上习近平总书记再次强调指出：“要深化农村改革,加快推进农村重点领域和关键环节改革,激发农村资源要素活力,完善农业支持保护制度,尊重基层和群众创造,推动改革不断取得新突破。”[8]近年来,从农村脱贫攻坚目标的实现到全面乡村振兴战略的实施,都是国家扶持农民农业农村、实现农民共同富裕的重大战略。因此,政府必须加大对集体产权改革和集体经济发展的政策支持力度,清理、废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定,营造有利于农村集体产权改革和集体经济发展的政策环境,破除阻碍区域要素平等交换、双向流动的体制机制障碍,促进城乡一体化发展。完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制,建立健全促进农业优先发展、农业收入持续较快增长的机制,加大农业补贴,增加农民收入,推动农村一二三产业的融合发展,将巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴战略有效衔接。增加政府对农村公共服务支出,减轻集体经济组织的负担。完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策,健全风险防范分担机制。政府对集体产权改革和集体经济的这些扶持保障措施是健全集体产权和促进集体经济发展的重要保障,集体产权的改革和完善也为承接政府扶持和发挥扶持效用提供了条件,集体经济组织对政府拨款、减免税费等形成的资产代表农民集体行使所有权,集体成员可以量化持有股份，从而保障集体产权和集体经济发展壮大,实现农民共同富裕。

三、深化农村集体产权改革的法治保障

深化农村集体产权改革的法治保障的命题包含改革和法治两个方面,深化改革是要建立农村集体产权现代制度,现代产权制度就是法治制度,因此必须处理好农村集体产权改革和法治的关系。习近平总书记多次讲话中深刻阐述了改革和法治的关系,形成了其法治思想关于正确处理改革与法治关系的核心要义。2014年2月28日习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上讲话中强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”[9]2015年2月2日，习近平总书记在省级领导干部学习十八届四中全会精神专题研讨班讲话中指出:“要把全面依法治国放在‘四个全面’的战略布局中来把握,深刻认识全面依法治国与其他三个全面的关系,努力做到四个全面相辅相成、相互促进、相得益彰。”[10]由此表达了改革与法治相辅相成、相互促进、相得益彰的关系。深化农村集体产权改革,应当贯彻习近平法治思想,正确处理改革与法治的关系,深刻认识改革与法治相伴而生、同步推进,坚持在法治下推进农村集体产权改革,在农村集体产权改革中完善对集体产权改革的法治保障。

(一)深化农村集体产权改革要于法有据,确保在法治轨道上推进

深化农村集体产权改革是事关广大农村农民、关系乡村振兴战略、关系国民经济基础、关系国家粮食安全、关系工农联盟国体政治和中华民族伟大复兴的重大改革,因此,必须依靠带有根本性、全局性、稳定性、长远性的法治加以保障,发挥法治在深化农村集体产权改革中的推动和引领作用,确保深化农村集体产权改革在法治的轨道上推进。对农村集体产权改革的法治保障首先要坚持改革于法有据。农村集体产权改革的法治依据首先是我国《宪法》,《宪法》为农村集体产权改革提供了根本法保障。《宪法》明确规定社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。《宪法》的这些规定，从底线坚守上为农村集体产权改革坚持社会主义方向提供了根本的法治保障。2016年4月25日习近平在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会上讲话中强调：“不管怎么改,都不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了。”[6]201因此,深化农村集体产权改革的法治保障,首先必须坚持依宪改革,落实《宪法》的根本法规定,毫不动摇地坚持巩固和发展农村集体公有制经济,完善农村基本经营制度。

依据《宪法》制定的《民法典》为农村集体产权改革提供了基本法律依据。《民法典》作为仅次于《宪法》的国家基本大法,在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位,是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律,它调整平等主体的自然人、法人、非法人组织之间的人身关系和财产关系,对于推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家,对于发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度,对于坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展,对推进国家治理体系和治理能力现代化,都具有重大意义。《民法典》对深化农村集体产权改革的基本法保障作用，一方面体现在《民法典》确立了农村集体经济组织的特别法人地位,重申了国家基本经济制度和国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权平等保护的原则;将农民集体所有权作为与国家所有权和私人所有权并列的类型加以规定,明确规定了农民集体所有权的客体范围、主体、行使,特别是明确规定了农民集体所有的不动产和动产属于本集体的成员集体所有和应当由集体成员决定的事项,规定了村农民集体、村内农民集体、乡镇农民集体分别由各自的集体经济组织或者自治组织代表本集体行使所有权;规定了农民集体土地所有权上设定的土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等用益物权。从而为集体产权改革,构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度,保护和发展农民作为集体成员的合法权益奠定了基本法基础。另一方面,更为重要的是《民法典》划分了农民集体与国家和私人的界限,为区分农民集体产权的民事社会领域与政治国家的界限提供了基础。我国农民集体所有制和所有权是通过对农业的社会主义改造的政治运动建立的。在计划经济时代,集体经济受国家计划控制,国家通过对农产品的统购统销、土地征用和各种摊派获取了大量集体经济资源和成果,直至当前,在土地征收等活动中公权力侵害集体所有权的问题也时有发生。集体产权改革要建立归属清晰、保护严格的集体产权制度,就必须划分国家公权力与集体民事私权利的界限,建立国家公权力与集体民事社会的法治关系。

依据《民法典》，首先,国家公权力必须尊重农民集体民事权利,非依法律规定的权限和程序不得擅越民事领域。例如,依据《民法典》第243条,只有为了公共利益的需要,国家才可以依照法律规定的权限和程序征收集体所有的土地,并且应当足额补偿和安置保障。其次,国家公权力机关对农民集体的民事权利应当切实履行保护职责。例如,《民法典》第265条规定,集体所有的财产受法律保护,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏。一旦任何组织侵占、哄抢、私分、破坏集体财产,国家公权力就应当依法介入,保护到位。再次,国家公权力机关要切实履行对农民集体经济的扶持和支持职责。集体经济组织是民事主体,集体经济活动是民事活动,其运行奉行意思自治原则,但不等于国家放任不管、任其自生自灭。《宪法》第8条第3款规定,国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济发展。在农村集体产权改革中,要完善国家对农村和农业的扶持法律制度。最后，国家公权力要强化对农村集体经济组织的依法管理和监督。例如,对集体资产的登记管理,对集体土地的规划、用途管制、耕地保护、宅基地审批管理,对集体财务的监督管理等。

(二)农村集体产权改革与对农村集体产权的法治保障相伴而生、同步推进

自2014年对农村土地承包制度进行了“三权分置”改革,同步进行并完成了对《农村土地承包法》的修改,确认了“三权分置”的改革成果。自2015年进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等三项制度改革,同步进行并完成了《土地管理法》的修改,确认了改革的成果。同时,在《民法典》中也确认了农村土地制度改革的成果,为农村集体产权改革提供了法治保障,充分体现了改革与法治相伴而生、同步推进、相得益彰的关系。但由于改革面临深层问题的复杂性和创新的艰巨性,各地深化改革试点中还有诸多需要法律明确的问题。

其一，集体产权改革必先明确集体产权主体。虽然《民法典》已经明确农民集体所有权的主体是本集体成员集体、集体经济组织法人是集体所有权的行使主体,但对构成集体的成员的资格认定还没有明确的法律依据,集体经济组织立法缺位,集体经济组织法人的设立、成员资格、财产基础、股权结构、治理机制等都没有法律依据,从而制约着集体产权的改革;而之所以法律空缺就是因为集体产权改革尚未到位,集体资产的股份量化、集体经济组织的成员构成、股权结构和管理都是集体产权改革的核心问题，是集体经济组织立法绕不开的基础问题。这些问题是中国特色社会主义的农村集体经济改革面临的特殊问题,不能照搬私有制股份制的做法,在对农村集体产权的股份合作制改革中，要时刻分清楚现象与本质、目的与手段的关系,依靠法治守好改革的底线,确保改革沿着社会主义的正确方向深化前进;在深化改革中与农村集体经济组织的立法同步推进。

其二,要完善农村集体资产管理法治。虽然《民法典》明确了农民集体所有的不动产和动产范围,但集体产权改革对集体资产清产核资、折股量化中面临集体经营性资产、非经营性资产、资源性资产以及经营性净资产和全部经营性资产等界限不清和如何量化的问题;存在着集体资产产权权能不完整、交易不畅的问题。例如,虽然《土地管理法》《民法典》都已经明确了集体经营性建设用地入市的法律制度,但由于规划不到位和实施法规的缺位,集体经营性建设用地仍然难以入市,这就需要尽快建立保障集体经营性建设用地入市的配套法规和制度。

其三，要加强集体成员权益实现的法治保障。以人民为中心,保护和实现人民群众的合法权益是习近平法治思想的核心要义。农村集体产权改革要保护和实现农民作为集体成员的合法权益,要落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济的民主管理权,其中最为突出的是依法保障农民对集体资产的股份权,探索赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承的权利,其中最为关键的是要区分集体成员对集体资产股份权与私有制股份权性质的不同,依法健全集体收益分配制度,把集体成员的集体资产收益分配权落到实处。

其四,加强对集体经济扶持的法治保障,通过法治巩固扶贫攻坚的成果,建立对农村和农业扶持支持的长效机制,把国家对农业农村的扶持支持政策法治化。

(三)深化农村集体产权改革的法治保障的维度

其一,在科学立法层面,从形成完备的法律法规体系着眼,加快推进农村集体产权改革的立法,在《宪法》《民法典》《土地管理法》《农村土地承包法》等法律法规基础上,重点推进农村集体经济组织立法。在推进农村集体经济组织立法中要坚持科学立法、创新立法、民主立法,不断提高立法质量,探索在集体公有制基础上实现集体成员利益的股份合作制的法理和制度,借鉴而不照搬私有股份制的法理和制度,善于总结试点改革的经验,依法确认改革成果,创新适合集体公有制巩固和发展的集体经济组织特别法人的各项法律制度,确保集体公有制的地位不动摇、确保集体经济的发展壮大和集体成员利益的有效实现。要通过集体经济组织立法科学确认农村集体成员身份,制定集体成员身份确认的标准和程序;规定成员身份权与财产权的内容、边界和行使程序及其保障机制,规定成员的承包权、宅基地使用权、集体收益分配权、集体经营性资产股份权和对集体经济活动的民主管理权等成员权制度。要按照分类管理的原则,规定集体资产的管理制度,建立和完善集体资源性资产、非经营性资产的管护制度,集体经营性资产经营制度和股份合作制度。完善农村集体经营性资产交易制度,完善集体资产财务管理制度和监督制度,完善农村经营管理体系。要按照立法权限和分工,加强各级各层次立法,形成关于农村集体产权的法律、行政法规、地方法规、规章、党内法规等完备的规范体系。

其二,从法治政府建设和严格行政执法层面重点加强县乡基层法治政府建设,依法理清县、乡基层政府与农村集体经济组织、村民自治组织的权力和权利边界,严格约束基层政府擅越权力边界、侵害集体产权。要用法治给行政权力定规矩、划界限,规范行政决策程序,健全政府守信践诺机制,提高依法行政水平;强化基层政府严格执行法律、严格依法办事的责任,严格执行涉农法律,切实履行对集体产权的尊重、保护和对集体经济的引导、扶持、促进的责任。

其三,在公正司法层面,切实加强人民法院审判职能对农村集体产权的保护。在民事审判中,要严格依据《民法典》,公正审判每一个涉及农村集体产权的民事案件,切实维护集体民事权利;在行政审判中,要公正对待行政公权力机关与农村集体经济组织,切实纠正和制止县乡基层政府在公权力行使过程中对农民集体产权的侵害;在刑事审判中,要严厉惩治侵害集体财产的各种犯罪行为,维护集体财产不受侵害。同时,要强化农村集体产权纠纷的调解、仲裁等多元化解机制,切实保护集体产权。

其四,从形成严密的法治监督体系层面,加强对集体经济运行和集体产权保护的全面监督,在完善农民集体和集体经济组织的民主管理、民主监督和村务监督委员会监督等内部监督、自我监督制度的同时,要从公权力对农村集体经济运行和产权监督方面,落实基层党组织和党员监督、基层人大监督、县乡基层政府的监督、监察监督、检察监督、司法监督,有效监督集体经济组织或者村民委员会及其干部履行其集体产权管理者的职责,防止和制裁其侵害集体产权、损害集体成员利益的行为,及时有效地防止和纠正发生在群众身边的腐败行为,切实维护农村集体产权不受侵害和集体经济的正常运行。

其五,从法治社会建设和全民守法层面,要深刻把握习近平依法治国与以德治国相结合的法治思想要义,把对集体产权改革的法治保障与道德保障结合起来,重视立法和发挥法律规范作用的同时,又要重视发挥“一心为公、热爱集体”等集体主义道德和农村优秀传统道德的教化作用,实现法治与德治、自治相辅相成、相得益彰。要通过全面普法,特别是对农村社会的农民群众和基层干部、公务员的普法教育,不断提升全体公民的法治意识和法治素养,使法治成为社会共识和基本准则,强化对农村集体产权法治保障的社会基础。

总之,对深化农村集体产权改革的法治保障,必须从科学立法、法治政府和严格执法、公正司法、法治监督体系、法治社会和全民守法等多个法治维度全面实现。