规范涉河建设项目管理的实践与探讨

吴连社

随着淮河流域经济的快速发展，跨河、穿河、穿堤、临河的涉河建设项目逐渐增多，而河湖水域岸线资源属不可再生资源，具有稀缺属性，许多涉河建设项目存在占而不用、多占少用、乱占滥用、未批先建、批建不符、妨碍行洪及影响水工程安全等多类问题，但由于水行政主管部门和河道管理单位监管手段有限，督促涉河建设项目落实责任和整改问题的力度较小，故强化水域岸线空间管控，严格涉河建设项目监管尤为重要。本文就如何规范做好涉河建设项目管理进行探讨。

一、许可范围和权限

（一）许可范围

涉河建设项目的许可范围是由法律法规或规章明文规定的，涉河建设项目是指在河道管理范围内新建、扩建、改建的建设项目，包括开发水利水电、防治水害、整治河道的各类工程，跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等建筑物以及其他公共设施。单独在河道管理范围以外建设的项目、法律法规明文禁止的项目以及其他没有法律法规依据的项目不属于许可范围。许可应遵循“确有必要、无法避让、确保安全”的原则，不得随意扩大许可项目类别，不得以建设桥梁、码头、道路等为名，对开发建设房屋建筑、风雨廊桥、景观工程、别墅等进行许可；城市建设和发展不得占用河道滩地，严禁以风雨廊桥等名义在河道管理范围内开发建设房屋；不得在河道、湖泊、水库内建设光伏发电、风力发电等项目；在湖泊周边、水库库汊建设光伏、风电项目的，要科学论证、严格管控。河道管理范围内的岸线整治修复、生态廊道建设、滩地生态治理、公共体育设施、渔业养殖设施、航运设施、航道整治工程、造（修、拆）船项目、文体活动等，要依法按照洪水影响评价类审批或河道管理范围内特定活动审批事项办理许可手续。在江河湖泊上新建、扩建以及改建并调整原有工程的水工程应申请办理水工程建设规划同意书。对投资项目涉水行政审批内容相近事项进行分类整合，将水工程建设规划同意书审核，河道管理范围内建设项目建设方案审批，洪泛区、蓄滞洪区建设非防洪建设项目洪水影响评价报告审批，国家基本水文测站上下游建设影响水文监测工程的审批归并为“洪水影响评价类审批”，实行一个审批机关为主、有关机关会同或参与的方式开展审批工作，只下达一份审批文件。

（二）许可权限

涉河建设项目的许可是指建设方案审批，其权限是由水利部或省级水行政主管部门根据所处河段和建设项目规模明文规定。建设项目规模依据住房和城乡建设部《工程设计行业标准》以及各行业部颁标准划分。一般情况下，重要江河干流、主要支流、省界河流边界河段、国际或国境边界河流河段大中型建设项目的建设方案由各流域管理机构负责审批；其他河段的大中型建设项目的建设方案由省级水行政主管部门负责审批；小型建设项目的建设方案由省直河道管理机构或地方水行政主管部门负责审批。各审批主体对许可行为的依法合规性负直接责任，不得越权许可。

二、提高审查审批效率

在桥梁、港口、交通、铁路等重大项目规划、前期立项环节要提前介入，主动沟通，将相关水法规、水利规划、防洪安全等要求落实到规划设计方案中。涉河建设项目建设方案审批和施工方案审查，要按照“精简、便民、高效”的原则，精简审批程序，规范审批流程。在项目申报审查前，审批单位向建设单位发送申办指南、申报材料一次性告知单，详细介绍审查审批流程及下一步办理事项，后续工作以电话联系为主，让申办人员少跑路，在规定许可时限内，及时发送补正材料通知，尽快办理完结。

（一）建设方案审批基本流程

建设单位委托编制涉河建设项目防洪评价报告（送审稿），连同建设方案报送审批单位组织评审；经专家评审通过后，主设单位根据专家评审意见优化建设方案，防洪评价报告编制单位根据优化后的建设方案完善评价报告，形成报批稿；将防洪评价报批稿连同其他相关材料作为申请附件一并报送审批单位，办理建设方案审批手续；建设方案审查完毕后，审批单位向建设单位印发许可意见。

（二）施工方案审查基本流程

施工方案由省直河道管理机构或地方水行政主管部门负责审查。建设单位按照建设方案批复意见组织修改施工方案；对于防洪评价中需要采取消除与减轻影响措施的项目，建设单位须委托具有相应水利资质的单位编制防洪影响处理工程专项设计；将专项设计连同其他相关材料作为申请附件报送审查单位，办理施工方案审查手续；施工方案审查完毕后，审查单位向建设单位印发审查意见。

三、严格执行相关技术要求

（一）跨河桥梁

桥梁应采用全桥方式跨域河道，主河槽宜一跨跨越，不得缩窄行洪通道，滩地内跨径在平原区不宜小于30 米，山丘区不宜小于20 米，占用的河道行洪断面应按照“等效替代”的原则进行补偿；桥墩不得布置在规划堤防设计断面内，下承台顶高程应低于规划河底高程，并满足冲刷深度要求；桥梁的梁底高程必须高于当地设计洪水位，净空应满足防洪、通航、防汛交通和管理维护的要求，跨越1、2 级堤防时，宜采取立交方式跨越，跨堤净空一般不得小于4.5 米，若因条件限制难以达到要求的，堤顶净空高度应不小于2.5 米，同时在堤防背水侧按三级公路标准设置防汛通道；桥梁投影面以下堤坡和堤肩应采取硬护坡全面防护；桥面排水应采取集中排水，应避开堤身及河道岸坡，且不得直接排入河道。

（二）临河码头

码头永久建筑物不得布置在河道滩地内，滩地内的路面高程应不高于现状滩地平均高程；滩地不宜设置堆场，应随卸随运，永久堆场应设置在堤防背水侧堤防管理范围以外，且不小于10 米；码头不应利用堤顶道路作为进出港道路，上下堤道路应顺水流布置，其他码头设施不得占用堤防护堤地，并做好对应护堤地的维护和绿化；码头前沿不应超过河道规划治导线或岸线利用规划规定的临水控制线，并符合岸线功能区管理的要求；高水码头平台梁底高程应高于设计洪水位；低水码头平台前沿顶高程不应高于现状滩地平均高程；挖入式港池距迎水侧堤脚距离，1、2 级堤防不宜小于50 米，3 级及以下等级堤防不宜小于30 米。

（三）穿河、穿堤管线

穿河、穿堤管线轴线宜与河道或堤防正交；采取水平定向钻穿越，其出入土点距离迎、背水侧堤脚的安全距离：1 级堤防应不小于120 米、2 级堤防应不小于100 米、3 级及以下等级堤防应不小于60米，距离迎水侧堤脚的安全距离应不小于60 米；爬堤管线不应消弱堤身有效设计断面，背水侧加培堤坡应与上下游堤坡顺接，堤顶处管线最低点高程应高于设计洪水位0.5 米以上。

（四）跨河线路

跨河输电线路宜采用一跨跨越河道方案，不满足时，塔基布置应远离主河槽；近堤塔基应布置在堤防管理范围以外；净空应满足防洪、通航、防汛抢险及公路通车安全的要求，跨堤净空不小于4.5米。

四、跟踪开展现场监管

（一）组织技术交底

为更好贯彻落实水法规和批复要求，对大中型较为复杂的项目，审批单位或现场监管单位可以组织涉河方案技术交底会，宣传水法规相关规定，强调禁止性条款，解释批复方案内容和标准，告知监管计划和到位点，阐明质量控制、安全管理、设计变更及专项验收等流程，对不熟悉水利行业管理要求的参建单位进行提醒和指导，为下一步涉河建设项目的顺利实施和协调监管提供服务和帮助。

（二）加强现场巡查

巡查是涉河建设项目监管的最重要的手段，主要采用人工或信息化手段巡查，包括经常检查、定期检查及专项督查。经常检查一般实行“四级巡查”，即基层管理段所日巡查、水工程管理单位周检查、水行政执法部门月复查、地方水行政主管部门或河道管理单位季督查。定期检查是指汛前、汛后检查，一般由地方水行政主管部门或河道管理单位组织。专项检查是由省级水行政主管部门、省河长办或流域管理机构组织，一般在汛前、汛期进行。

通过多部门多频次巡查，对涉河建设项目实施动态监管，了解涉河项目建设情况，建立项目台账和“一户一档”，及时发现问题，及时制止纠正，及时报告难以处置的问题，建立问题清单，实行销号管理。

（三）督促问题处置

现场监管单位对巡查发现的未批先建、批建不符、防洪影响处理工程未按审批要求建设、影响河道行洪及水工程安全等问题，向建设单位发送问题整改通知；对于难以处置的问题报告审批单位和地方水行政主管部门督促处理；对于多次督促整改不到位的问题，报告当地河长办，建立协调联动机制，由河长牵头，配合督办整改；对于产生不良影响的严重问题，通过上级主管机关上报水利部督办平台系统挂牌督办处理。

针对涉河违建问题要依法依规处置。对2019 年1 月1 日出现的“增量问题”，坚决依法依规清理整治。对1988 年6 月《中华人民共和国河道管理条例》出台后至2018 年底出现的“存量问题”，依法依规分类处理，对妨碍行洪、影响河势稳定、危害水工程安全的建筑物、构筑物依法限期拆除并恢复原状，对桥梁、码头等审批类项目进行防洪影响评价，区分不同情况，予以规范整改，消除不利影响。对1988 年6 月以前出现的“历史遗留问题”，逐项科学评估，影响防洪安全的限期拆除，不影响防洪安全或通过其他措施可以消除影响的可在确保安全的前提下稳妥处置。

五、及时督办专项验收

（一）做好验收准备

涉河建设项目完成后，建设单位应组织编制竣工图，收集整编验收资料，及时申请验收。若有防洪影响处理工程，建设单位还应按照水利行业要求，委托第三方进行竣工检测，向质量监督机构申报防洪影响处理工程质量核备核定，组织分部工程和单位工程验收。

（二）履行验收手续

建设单位向建设方案许可单位提交验收申请，邀请有关水行政主管部门、河道管理单位、质量监督机构及参建单位参加验收会议，按照涉河专项验收管理规定办理验收手续，并于规定时间内向有关单位报送验收档案资料备案。

六、结语

涉河建设项目管理是一项技术性强、涉及面广、任务量大的系统工作。审批和监管人员必须全面掌握涉河建设项目有关的规定、流程及要求，加强协调联动，创新监管机制，不断提高监管能力和水平，才能规范做好涉河建设项目管理，加快实现“河畅、水清、岸绿、景美、人和”的幸福河湖目标■