安徽省公立医院编制周转池制度改革实践与思考——以某市级三甲公立医院为例

文/淮北市人民医院组织人事科 杨先锋；淮北市人民医院科教科 杭红亮

为破解刚需增长与严控总量的矛盾，持续推动事业发展，部分省份近年来积极探索编制管理创新。其中，安徽省首次提出了系统的编制周转池制度改革，编制周转池制度是践行中央关于“统筹使用各类编制资源和控制总量、盘活存量、提高编制使用效益”的具体实践，是关于编制管理模式和方法的全新探索。

一、周转池制度改革背景

中央“统筹使用各类编制资源”要求提出以后，对各省市改革编制管理方式、提高编制保障水平提出了更高要求。在此背景下，安徽省深入分析全省编制现状及管理中存在的问题。一方面，公立学校、公立医院用编刚需增长与严控总量矛盾突出，缺编制、缺岗位、缺用人自主权，人才引留两难，发展后劲不足；另一方面，全省近4万个事业单位累计存有一定数量的空编。“无编可用”与“有编未用”的结构性矛盾突出。为突破管理困境，解决编制供需矛盾，提升编制保障水平，满足发展需要，安徽省从改革编制管理手段和配置方式入手，试点探索形成“省级统筹、重点保障、动态管理、周转使用”的编制周转池制度。2017年3月，在省委、省政府的推动下，安徽省编办、省委组织部、省财政厅、省人社厅、省卫生计生委联合印发了《创新编制管理建立公立医院编制周转池制度试点方案》（以下简称《试点方案》），从安徽省部分地市公立医院开始试点，第二年在全省公立医院全面推开。安徽省用实际行动将中央“控制总量、盘活存量、提高编制使用效益”的部署要求与自身实际相结合，创造性地解决实际问题，力求实现全省空编资源动态、统筹管理和有序使用。

二、具体做法

通过对比发现，在实际运行过程中，各地市试点单位和非试点单位在编制核定上并没有完全按照《试点方案》执行，不仅表现为实际执行与方案规定不一致，而且试点单位与非试点单位间核定比例也不同，各单位在入编方案上更是一院一策。下面笔者以皖北某市级三甲公立医院为例，对重点环节进行具体介绍。

（一）顶层制度设计。一是省级层面构建了公立医院编制周转池“1351”制度架构，即明确公益性兼顾社会化1个功能定位，构建周转池、自建池、社会化用人的员额池3个池子保障，打通绿色通道、公开招聘、预聘培养、自主聘用和服务外包5种用人渠道，实现管理规范和用人自主1大管理目标，发挥编制正向激励作用，调动人才队伍积极性，同时实现公立医院用人自主。二是在确保总量不超基数、人员不超编制“双不超”的前提下，盘活现存编制资源，有效实现编制资源统筹管理和动态使用。三是在投放上坚持重点保障。重点保障用编矛盾突出的教育、卫生行业。在保障对象上，向关键岗位精准投放，高校周转池编制仅用于引进高层次人才和补充专任教师；公立医院周转池编制仅用于现有医疗类卫生专业技术人员和高层次人才引进。四是实行用编进人审批前置制度，实行“计划使用、年度申报+适时申报”。

（二）重点环节。1.编制核定。根据《创新编制管理建立公立医院编制周转池制度试点方案》及编制部门要求，同时结合试点单位经验及医院实际，省委编办按该院上次核编以来新增实际开放床位数与编制1∶0.6的比例，确定周转池编制规模及社会化用人控制员额数（实际上《试点方案》规定按上次核编以来新增实际开放床位数与编制1∶0.8的比例确定周转池编制规模，按照医院现有床位与员额比1∶0.5确定医院社会化用人控制员额池数）。按改革时实有事业编编制数与拟核定周转池编制规模之和的8%确定党政管理人员及非医药卫生专业技术人员编制数，改革时事业编编制数减去党政管理及非医药类专业技术人员编制数为自建池编制数。2.编制使用办法。医院用人总规模即为自建池、党政管理和医药类专业技术人员、周转池、社会化用人控制员额池之和。现有原事业编制人员属于医疗类专业技术人员的直接纳入自建池编制管理，属于工勤岗、管理岗及非医疗类专业技术人员的直接纳入党政管理及非医疗类专业技术人员编制，其他非在编正式职工，如合同制、人事代理职工等全部纳入社会化用人员额池管理。自建池、周转池编制存在空编的，原则上用人单位每年可向主管部门及编制申请流转，符合医院择优条件的社会化用人，流转进入周转池编制管理，符合自建池入编条件的周转池编制人员，按条件择优纳入自建池编制管理。周转池、自建池编制仅限于医药类专业技术人员使用，党政管理及非医药类专业技术人员仅限管理人员及非医药类专业技术人员使用，社会化用人员额池仅限于新增医疗类专业技术人员使用。党政管理及非医疗类专业技术人员编制由社会化用人员额池人员择优流转（目前未实际实施）。自建池、周转池、社会化用人控制员额池保持单向动态流转，人员有序进出。需要说明的是，改革文件并未明确自建池编制与周转池编制的具体区别，但实际上可以将周转池编制理解为是编制的过渡阶段，自建池编制是编制的实现阶段，纳入周转编制管理即为正式在编人员。3.周转池入编方案。按照“一院一策”的原则，由各家医院自行确定入编方案，该院在分析现有非在编正式职工职称、学历、年龄结构后，确定了首批周转池入编条件：一是医师、技师、药师、检验师、护理须具有本序列中级及以上专业技术职称；或具有研究生及以上学历。二是医疗工作急需紧缺工作岗位，如儿科、妇产科、麻醉科、病理科、ICU、急诊科等所需要的医师岗位人员须同时具有初级职称及本科及以上学历。紧缺岗位使用编制数应控制在周转池编制总量5%以内，目前该院紧缺岗位编制已全部使用。原则上每一批次择优入编条件可进行调整，实际运作过程中，该院一直未调整入编条件。4.用人计划申报。周转池编制年度计划根据医院周转池编制空余情况每年申报，目前是按照周转池编制空余数的1/2申报，引进特殊人才可随时提出用编申请，该院目前尚未提出过引才用编申请；社会化用人员额池可新增数则需要根据用人总规模情况确定，现有人员总规模超过规定用人总规模的，不允许新增社会化用人。用人总规模内新招聘人员先进入社会化用人员额池管理，再按批次、条件择优纳入周转池编制管理。自建池要求满编运行，因退休、离职等原因产生空缺的，由周转池编制人员按顺序择优填补，每年进行一次。

三、改革效果

事实说明，周转池制度改革是一把“双刃剑”，经过5年的实践，该院编制周转池改革初见成效，同时也暴露出制度本身存在的问题。

（一）编制供应量基本满足需求。改革后，该院用人总规模中事业编制数占比达到74.2%，基本满足了用编需求。该院自2018年启动周转池制度改革以来，目前已有3批共455名原人事代理职工被纳入周转池编制管理，成为正式在编人员。新入编人员的工作积极性有所提高，编制内员工离职率明显减少。

（二）招才引智吸引力增强。中级职称或硕士研究生学历即符合入编条件，对应届硕士研究生有较强吸引力。另外，高层次紧缺人才引进可随时提出用编申请，多年的招聘经验表明入编一直是招聘对象考虑的重要因素，特别是高层次人才。

（三）解决“无编可用”并未解决医院无人可用的难题。安徽省周转池制度改革在设置周转池、自建池的同时，还规定了用人总规模的限制，公立医院必须在总规模内用人，每年根据总规模空余情况向上级主管部门及市委编办申请公开招聘纳入员额池使用计划，计划外招聘或招聘非医疗类专业技术人员均无法录入编制实名制系统。随着国家医保的全覆盖，人民群众就医需求明显增加，医院的业务量也随之增加，县级以上公立医院普遍存在人力资源紧张的情况。编制改革后，虽有编可用，但依然无人可用，受限于用人总规模限制，用人自主权较改革前更加受限，与编制周转池改革的初衷背道而驰。

（四）改革配套政策滞后，影响改革效益。根据《创新编制管理建立公立医院编制周转池制度试点方案》要求，“市、县人力资源社会保障、财政、卫生计生等部门要按照职责分工，落实相关配套政策”，但在实际操作过程中配套政策明显滞后，与周转池编制管理相配套的工资转移、岗位设置调整、社会保障等制度至今未落实，严重影响了改革效益。

（五）周期考核流于形式。作为编制周转池制度改革中重要一环，周期考核工作起着承上启下的作用。《试点方案》要求省编办会同有关部门，以三年为一个周期加强对周转池运行情况的绩效评估和考核。但实际上，评估和考核指标并不明确，也没有对改革医院进行实地调研，更没有考核反馈，难以保证周转池编制制度的持续推进。

四、思考和建议

笔者深入研究了党的十九大、十九届三中全会关于编制管理的内容，以及各省市编制改革的实践探索，形成了以下两个观点：一是“统筹使用各类编制资源”重点指的应该是行政编制及全额拨款事业单位的编制资源。二是公立医院全额、差额的区别，编制改革的历史沿革不一，编制制度改革不能一刀切。编制管理实质是一种资源配置行为，编制的核心要素是“财政拨款”，对于差额拨款单位来说，特别是对于那些不根据编制数进行拨款单位，进行严格编制管理，同时控制用人总规模的意义不大。2015年，国务院办公厅印发的《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》明确提出：“创新公立医院机构编制管理方式，逐步实行编制备案制、聘用制度和岗位管理制度，人员由身份管理向岗位管理转变”，编制周转池制度改革后，又重新把部分已经走在“公立医院去编制化”道路上的医院重新拉回到了实行“人员身份管理”的路上。基于上述观点，笔者建议当前在公立医院推行编制制度改革方面应该在以下几个方面厘清思路。

（一）编制周转池制度改革是思路，但适用对象不能“一刀切”。对政府机关、全额拨款事业单位，编制周转池制度改革能够有效解决“无编可用”和“有编无用”的结构性矛盾，这一点在部分省市的探索中可见一斑。在改革过程中，要注意在管理方面建立全省统筹机制，确保总量控制要求；各相关部门要同步做好人员管理、岗位设置、财政保障、社会保障等配套政策；建立完善的评估制度和运行管理机制，防止制度改革流于形式，确保周转池制度动态化。对周期考核不理想的通过控制用编进人，逐步压缩规模直至完全收回，保证周转池编制能放能收，提高周转池编制使用效率。

（二）全面实行全员聘用制度，同时严格进行岗位管理是方向。公立医院应持续深化人事制度改革，创新机构编制管理方式，差额拨款公立医院应逐步实行编制备案制，直至完全去编制化。人员管理逐步由身份管理向岗位管理转变，定编定岗不固定人员，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。

（三）相关部门应充分保障公立医院用人自主权。编制部门可不再设置用人总规模限制，人社部门可在招聘人员资格条件及招录程序上适当监督，对医院紧缺的高层次人才允许医院采取多种方式招聘，公开结果，真正落实公立医院用人自主权。