我国学前教育质量的政策变迁历程、演进逻辑与未来展望——基于教育可持续发展的视角

陈志其,蔡迎旗

(1.喀什大学 南疆教育发展研究中心,新疆 喀什 844000;2.华中师范大学 教育学院,湖北 武汉 430079)

教育的可持续发展不同于可持续发展的教育,前者视教育为可持续发展的主体,是将可持续发展的理念融入教育理论与实践,指向教育本身在当下和未来的可持续性。而后者将教育视为实现可持续发展的途径,试图通过教育建立人们的可持续发展观。教育的可持续发展既是推进教育健康、稳步发展的一种理念,也是指向教育行动的具体路向。从联合国大会在《变革我们的世界:2030年可持续发展议程》中提出的“确保全纳、公平、有质量的教育,增进全民终身学习机会”的教育目标可以发现,教育可持续发展更加注重教育发展的协调性、公平性和持续性。中国积极响应国际社会关于教育可持续发展的目标定位,相继发布的《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》以及《中国教育现代化2035》均结合中国国情,提出了更具体地在不同学段教育可持续发展的目标与任务,精准绘制了实现全球教育可持续发展的中国图景。

“学前教育质量”是近年来学者较为关注的研究主题,从政策角度探讨学前教育质量话语的相关研究主要聚焦在两个方面:一是,政策管理与学前教育质量关系的研究,相关研究认为学前教育政策在顶层制度设计方面发挥着质量门槛效应,对于学前教育质量保障具有调节作用、引导作用和规束作用[1],呼吁完善学前教育政策与法规,以保障学前教育有质量发展[2];二是,国内外有关学前教育质量的政策管理措施的比较研究,相关研究主要聚焦在各国政府颁布的推进学前教育质量的政策法规、建立的专门性制度等领域,通过对具体政策背景、内容、特点以及实施成效的系统研究,为我国学前教育质量的政策出台、完善提供一定的经验借鉴[3]。从历史纵向发展来看,以质量话语角度对完善我国学前教育质量的政策体系的相关研究相对较少,而从教育政策对规范与发展教育质量的内在价值来看,有必要从质量话语角度对学前教育政策本身进行系统回顾与梳理,以探明不同历史时期学前教育政策对学前教育质量的内在影响机制。

以可持续发展的视角系统分析我国学前教育质量的政策变迁过程以及政策发展的演进逻辑,实质上是将可持续发展的理念放置到特定的历史时期,从可持续的“眼光”审视学前教育质量的政策变迁与发展,并在此基础上探寻学前教育质量的政策发展与超越,这对于促进我国学前教育事业高质量发展具有重要意义。

一、可持续发展视野下我国学前教育质量的政策变迁历程

公共政策是现代社会生活中使用非常广泛的概念之一,现代行政学之父伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)认为公共政策是拥有立法权的政治家制定,而后由行政人员执行的法律和法规[4](P4)。托马斯·代伊(Tomas R. Dye)认为公共政策就是政府选择作为或不作为的行为[5]。我国学者陈振明等认为公共政策是国家(政府)、执政党等政治团体在特定时期内为实现一定的社会目标所采取的政治行为或所规定的行为准则[6](P4)。可见,公共政策是决策者干预公共事务的重要手段和途径。在我国,学前教育政策是国家公共政策的一个重要组成部分,自新中国成立以来,在不同的历史时期,国家为推动学前教育事业的快速、健康发展,颁布实施了系列规章、条例、指示、决定和法规等。从可持续发展视角回溯我国学前教育质量的政策发展历程,主要可划分为:初建规模体系、规范管理体系、调整供给结构体系和全面构建公共服务体系四个典型阶段。

(一)强调“福利国家供给”初建学前教育规模体系

从新中国成立到20世纪80年代,我国学前教育的发展在政策环境上受计划经济时期特殊的政治环境影响,“强调政策是制度的输出”[7](P13)。在这个阶段,国家的关切重心是恢复发展社会生产,教育服务国家建设成为学前教育事业发展的总方向。同时,为彰显社会制度的优越性,此时强调学前教育的“福利国家供给”性质。在此背景下,学前教育具有解放妇女劳动力和教养幼儿的双重需求。而筹建一定数量规模的学前教育机构成为满足当时社会“双重需求”的必然选择。

从学前教育建设规模而言,该阶段遵循“在城市中优先开办幼儿园,然后逐步推广到工厂企业部门、机关和郊区农村”[8](P194-224)。到1952年,各类幼儿园发展较为迅速。已有幼儿园6 531所,在园幼儿42.4万人[9](P194-224),对新中国经济发展和解放妇女劳动力起到了积极的作用。“一五”期间,国务院发布《关于工矿、企业自办中、小学和幼儿园的规定》,明确提出“工矿、企业自办学校和幼儿园”[9](P5-43)的要求,随后,教育部等三部门也发出《关于托儿所、幼儿园几个问题的联合通知》,提出“托儿所、幼儿园的办理,仍可采用多种多样的办法……”[8](P194-224)这样,调动了社会各方面创办幼儿园的积极性,使幼儿园数量呈现逐年递增的趋势和较好的发展势头。但在1958年,学前教育“大跃进”式发展,社会上掀起了大办托儿所、幼儿园的热潮,城乡托幼机构的盲目发展达到了顶峰。1961年1月,党的八届九中全会决定对国民经济实行“八字方针”,在此方针指引下,学前教育机构根据经济、师资等实际条件采取对应的措施,使幼儿园规模和数量逐渐恢复正常秩序。但是在1966年至1977年,由于“十年文革”,幼儿园办学规模和办学方针都受到严重影响。

显然,在特殊的政治环境下,学前教育的外在工具性价值呈显性存在,服务国家建设是这个阶段的主要任务。激进的政策制度往往导致幼儿园规模和数量的失衡,使学前教育事业发展缺乏稳健性和持续度。在政策理念上,这个时期的学前教育质量观更加强调幼儿园数量和规模上的普及与提高,缺乏有效的质量保障意识。在政策行动上,开始受到城乡二元经济结构的制约,学前教育主要布局在城市和厂矿企事业等部门周围,办学成本由政府或单位承担,而在农村和偏远地区尚未建立幼儿园或只有临时性的幼儿园,这在客观上造成了区域之间教育资源配置和幼儿群体之间入园机会不公平的事实,也开始表现出城乡学前教育发展质量的差异性。

(二)遵循“统一领导、分级管理”规范学前教育管理体系

从十一届三中全会召开以来到20世纪90年代,我国学前教育事业在拨乱反正背景下实现了进一步发展,制定了一系列促进学前教育规范化、科学化发展的政策法规,尤其在完善管理体系方面取得了一定的建树。1978年,教育部和地方省级政府重新恢复了学前教育行政领导机构,明确了职责分工。1979年,由教育部和卫生部等部门联合召开“全国托幼工作会议”[8](P194-224),厘清了我国学前教育发展中存在的若干问题,并指明了新阶段的发展方向。随着教育体制改革,1987年国务院转发《关于明确幼儿教育领导管理职责分工请示》的通知,规定幼儿教育具有“教育事业”和“福利事业”的双重性质,“必须在政府统一领导下,实行‘地方负责,分级管理’和分工负责的原则”[9](P5-43)。并确定了教育部门作为学前教育的职能部门,具体负责管理学前教育。1989年,国务院批准实施《幼儿园管理条例》,该《条例》提出各级行政部门负责监督、评估和指导幼儿园的保教工作,对于宏观调控幼儿园的管理和发展,加强幼儿教育事业的领导具有里程碑意义[10](P27-45)。在城乡学前教育规范管理方面,1979年,教育部发布《城市幼儿园工作条例》,该条例对幼儿园的办园性质、任务、主要目标、课程与教学原则、组织形式等方面作了详细规定,试图通过在城市建立一批示范性幼儿园,以点带面推动整个幼儿教育的发展。在农村,1983年教育部印发《关于发展农村幼儿教育的几点意见》提出有计划地发展农村幼儿教育,可首先发展学前班教育[10](P27-45)。在学前教育质量管理方面,1981年卫生部妇幼卫生局颁发《三岁前小儿教养大纲(草案)》,首次对托儿所教养工作的任务、内容等提出了要求。同年,教育部颁布《幼儿园教育纲要(试行草案)》明确了幼儿园课程标准。1987年,颁布《幼儿园编制标准(试行)》对幼儿园编班和师生配备比例做了规制。同年还颁布《托儿所、幼儿园建筑设计规范》对托幼机构的建筑面积、建筑设备等做了详细规定。1989年,教育部又颁布《幼儿园工作规程(试行)》,该规程进一步明确了幼儿园的办学条件、主要任务、行政工作、保教要求、卫生保健、安全防护等具体问题。

在这个阶段,国家层面重新确立了马克思主义实事求是的思想路线,淡化了“阶级斗争为纲”的政治生态环境,提出以经济发展为中心的社会主义现代化建设思路。社会局面的转变,为我国学前教育健康、有序发展提供了积极的政策环境。因此,在政策理念上更为主动,不仅继续关注幼儿园数量与规模,也开始积极理顺和规范幼儿园制度建设,力图通过规范管理体制来提高学前教育的发展质量,而且,首次将发展农村学前教育列入政策规划视野。在政策行动上逐渐形成了从宏观的事业发展到微观的园所规范的管理体系,高频率地出台了一系列规范我国学前教育事业发展的政策法规,促使“条块结合,以块为主”的幼儿教育管理体制趋于成熟[10](P27-45),并开始为我国学前教育质量发展提供制度规范与制度保障。

(三)推行“社会力量为主”调整学前教育供给结构体系

随着我国市场经济体制的正式确立,学前教育事业发展受到市场化改制的政策环境影响,先前由国有企事业单位、集体等社会力量创办的带有福利性质的学前教育机构逐渐脱离原有依附单位和组织,被推向社会化经营,以至于出现了“关、停、并、转、卖”幼儿园的情况。为保障和引导学前教育事业健康发展,1995年教育部等联合下发《关于企业办幼儿园的若干意见》,但由于缺乏有效的约束力和对应的替代支持方式,稳定企事业办园的效果甚微。1997年,国务院基于经济社会发展需要提出《社会力量办学条例》等政策文件,意在通过扩大教育供给主体,提供充分的教育资源,但这个过程中也造成部分办学机构对于政策的误读,使新中国成立以来积累了大量优质学前教育资源的企事业幼儿园停办或变卖。

进入新世纪,为继续完善社会力量办学的政策制度,2003年教育部出台了《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》提出要“形成以公办园为骨干和示范,以社会力量办园为主体,多种教育类型相结合的发展格局”[11](P15-20)。在此政策背景下既强调要加强公办幼儿园建设,同时也强调“社会力量办学为主体”的政策理念,推动了我国学前教育发展格局和结构调整。我国学前教育事业的发展从公办园“一家独大”转变为公办园与民办园“两条腿走路”的布局结构。其中教办园由政府行政部门负责管理和投入经费,能够保证一定的办学质量,以社会力量办学形成的民办园则按照市场运行规律,实行“按质论价”。

在经济转型期,开创了我国学前教育事业发展新格局,形成了多元主体参与的办学结构,为不同需求的幼儿入园提供了多样化的选择。但从可持续发展的视角而言,也存在若干问题。其一,由于政府政策重心的偏移,在市场化改制过程中,弱化了政府发展学前教育的主体责任,以教办园为代表的公办园规模收缩,学位供给严重失调,尤其引发了“入园难”的问题。其二,以社会力量办学构成的民办园遵循“按质论价”的原则,在缺乏有效监管的情况下,形成两极分化,产生“贵族园”和“贫民园”,而且家庭实质上成为办园成本的主要分担者,这也造成“入园贵”的问题。同时在以公办园为示范,民办园为主体的办学过程中,由于公办园学位供给不足,而民办园受市场逐利原则布局,往往发达地区、城市供给充足,欠发达地区、落后地区、农村规模较小,客观上造成我国学前教育区域发展失衡,城乡发展不均,园际之间、幼儿之间机会的不公平,从长远看,实际上也会造成文化资本在代际之间的不公平现象。此时,学前教育质量在政策理念上基本遵循了“有差别”的质量观,学前教育的公益性受到挑战。在政策行动上将学前教育质量与市场经济规则挂钩,形成了不同质量水平和质量标准的幼儿教育实践。

(四)坚持“基本普及”为前提全面构建学前教育公共服务体系

2010年,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》(以下简称《规划纲要》)明确提出“2020年,基本普及学前教育”的发展目标,这是国家继义务教育基本普及化后,首次就学前教育事业发展做出的政策规划。同年,国务院发布“国十条”进一步将《规划纲要》的政策蓝图转化为学前教育事业发展的政策指南,“国十条”明确了学前教育公益属性,提出建立“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务体系。而后在2018年,国务院又发布了关于《学前教育深化改革规范发展的若干意见》,回顾总结了党的十八大以来,我国学前教育事业发展的成效与仍然突出存在的问题,并提出“到2035年,全面建成覆盖城乡、布局合理、体制机制健全的学前教育公共服务体系”。这些有力的政策规划,为保障学前教育质量,推动其可持续发展营造了良好的政策环境。在政策行动上,从2011年始,启动实施以县域为单位的学前教育三年行动计划。截至2020年全国学前三年毛入园率已达到85%的预期目标,基本解决了“入园难、入园贵”的问题,形成了普惠性幼儿园为主体的学前教育供给结构,重构了学前教育的公益属性。其中,在师资队伍管理体系方面,国务院、教育部先后制定并发布了《幼儿园教师专业标准(试行)》《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》以及《幼儿园教职工配备标准(暂行)》明确了幼儿园教师的培养、准入、培训、考核以及配置等,从师资供给方面加强了质量保障。在经费投入体系方面,2011年国务院出台《关于进一步加大财政教育投入的意见》,强调“大力支持基本普及学前教育”。在此基础上,教育部和财政部联合发布《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》,具体提出在学前教育阶段设立中央财政专项经费,优先支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育等内容。在质量保障体系方面,2010年,实施《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》提高了托幼机构卫生保健工作水平。2012年,教育部颁布《3-6岁儿童学习与发展指南》,以促进儿童全面协调发展为核心,为家庭、社会、幼儿园推动实施科学的保育和教育提供了依据。2021年,教育部颁布《推进幼儿园和小学科学衔接的指导意见》进一步保障了学前教育的健康发展。

在国家着力推动学前教育快速发展的过程中,政策视野也开始关注到学前融合教育,0-3岁婴幼儿照护与托育服务等议题。如2014年,国务院办公厅转发《特殊教育提升计划(2014-2016年)》,要求“各地要将残疾儿童学前教育纳入当地学前教育发展规划”,并把“努力增加残疾适龄儿童的入园机会”作为一项重要任务。而2019年,则被视为“0-3岁托育服务元年”,在这一年,国务院办公厅、国家发展改革委、国家卫生健康委等十几个部门密集关注婴幼儿照护服务发展、普惠性托育服务供给、托育机构管理与设置等关键议题,并相继出台了诸如《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》《托育机构设置标准(试行)》《扶持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》等政策文件,这些文件就托育机构的功能职责、设置要求、场地设施、人员规模、托收管理、保育管理、健康安全管理、人员管理、供给主体等多项内容作出了明确规定。

总体而言,2010年至今是我国学前教育事业全方位、快速健康发展的重要历史阶段。一方面,随着经济社会发展,社会民众迫切需要“普及”学前教育,促使“幼有所育”成为事关民生的政策议题;另一方面,随着党和政府执政理念的更新以及教育治理能力的提升,进一步认识到了发展学前教育的重要性与迫切性。由此,政策制定者作为“关键否决者”其政策理念的转变为学前教育持续、健康、协调发展营造了良好的政策环境,推动了我国学前教育事业在管理体制、办园体制、质量保障和政策推进等方面的不断完善。同时,这个时期的学前教育政策,更加关注区域公平和“弱势补偿”,更加强调“园际”公平和幼儿入学机会公平,更加关注特殊儿童的融合教育和“三孩政策”下的普惠性托育服务体系的建构。可以说,随着政策体系的不断健全,具有中国特色的学前教育服务体系已日臻完善,学前教育质量建设也逐渐从外延向内涵转变,且质量保障体系愈加全面和系统化。

二、可持续发展视野下我国学前教育质量的政策演进逻辑

基于历史变迁过程分析我国学前教育质量的政策演进逻辑实质上借鉴了历史制度主义学说的基本分析模型。历史制度主义学者认为政策变迁根植于既定的政策框架,是社会需求与政策环境等多重因素综合作用的结果,其变迁过程既表现出渐进性也存在跨越性和不确定性[12]。鉴于此,本文立足于我国已有的学前教育质量的政策内容,以历史制度主义所推崇的“理念-环境-行动”的政策演进逻辑框架为分析基础,对推动我国学前教育质量建设的政策理念、政策环境与政策行动的演进逻辑进行分析,旨在探寻不同历史时期人们对学前教育质量的不同认知、定位与具体实践,尤其对于厘清和明晰在政策制定与实施过程中“关键否决者”的理念转变,以及政策本身所产生的“路径依赖”对学前教育质量的政策变迁所产生的内在影响具有重要价值。

(一)从“福利国家供给”到“社会力量为主体”,坚持“政府主导、多元参与”为主要特征的“政策理念”演进逻辑

历史制度主义认为“政策理念”规定了既有政策的目标、原则与方向,是对既有政策体系与政策过程的期望及对未来发展的设计[13](P18-20),因此,不同历史时期由于“政策理念”的差异,人们所秉持学前教育质量观也会有所不同。从历史的角度来看,推进我国学前教育质量发展的“政策理念”实质上经历了一个从被动调适到主动探索的过程。新中国成立初期,学前教育发展受到社会政治环境的影响,主要任务是解放妇女劳动力,服务国家建设需要,此时幼儿教育实行“福利国家供给”,具有高福利性特征,但也形成了“城市幼儿教育国家办,农村幼儿教育人民办”的局面。而且,从当时经济社会发展水平而言,实行幼儿教育的“福利国家供给”制度,实际上超出了国家供给限度,其质量保障具有不可持续性。20世纪90年代,随着经济体制的市场化转型,在计划经济条件下形成的福利性幼儿教育体制迅速崩溃,依附于工矿企事业等单位的幼儿园被推向社会经营,依靠“社会力量办学”成为经济转型改制条件下的“优先选择”。诚然,从政府“包办”到“甩手”给社会,依靠市场规律运行的学前教育尽管在一定程度上维持了学前教育的供给,但也带来了政府责任缺失、市场“失灵”、公办园“一位难求”、民办园“贫富分化”等遗留问题,从而也突破了学前教育公益性的政策边界,促使学前教育质量政策发生变迁。进入2010年后,“入园难、入园贵”成为重大民生问题,在此背景下,坚持“政府主导、多元参与”,明确各级政府的主体责任,构建以公办园为主、社会力量参与的普惠性幼儿教育体系成为新时期推进学前教育质量发展的“政策理念”。

(二)从“规范管理体系”到“构建立法保障体系”,坚持“依法治教、良序善治”为主要特征的“政策环境”演进逻辑

任何政策信念都根植于特定的历史情境,揭示某一政策选择的必然性与偶然性,需要将这一政策放置到具体的历史环境中加以考察。因此,分析学前教育质量的“政策环境”演进逻辑,旨在揭示历史上学前教育质量政策的选择与退出,与特定的历史情境有必然的内在关联性。在我国学前教育事业发展中,关于学前教育的体制机制建设问题很少被作为独立的政策议题进行讨论,从新中国成立到进入21世纪第二个十年,有两个时间节点可以视为学前教育体制机制构建和完善的关键期。第一个时期是十一届三中全会召开后作出改革开放的历史性决定,营造了思想解放、实事求是的社会大环境,促使学前教育的管理体系在“拨乱反正”的过程中得以重建,并进一步明确和完善,在这个阶段自上而下理顺了学前教育的领导体系、组织管理体系。第二个时期是2010年《规划纲要》颁布实施后,明确提出到“2020年,基本普及学前教育”的决定,提高了学前教育的“政策定位”。此外,新世纪以来市场化运作下的学前教育出现监管不力,市场“失灵”,导致“入园难”“入园贵”成为社会公共话题,促使政策决策者“观念转变”。因此,这个时期,国家高位介入,出台了系列改革体制、健全机制等方面的规章制度,并向社会公布《学前教育法》(草案),积极推动学前教育立法,力图通过立法推动学前教育依法良序发展。

(三)从“扩充规模体系”到“推动质量保障体系”,坚持“普及普惠、优质均衡”为主要特征的“政策行动”演进逻辑

新中国成立初期,我国学前教育事业处于百废待兴的局面,在计划经济体制下,学前教育首先在城市中建立起来,重点发展与社会生产密切相关的工厂、企业部门幼儿园,然后再发展机关、学校和郊区农村幼儿园。在政策行动上,这个时期的学前教育重在数量和规模扩充,以满足当时社会生产需要,学前教育机构的办学类型较多,质量层次也各不相同,并呈现了明显的城乡二元发展结构,在客观上推动了我国学前教育质量的发展,使学前教育规模在“一五”期间达到了近两万所。改革开放后,在市场经济体制下,形成了以社会力量为主体的办学结构,进一步扩大了学前教育的供给规模,并满足了部分民众的多样化需求。同时,政府在学前教育管理过程中逐渐形成了以公办园为示范,来引导社会力量的办学方向。在民办园中则实行“按质论价”原则,这也造成在社会力量办学为主体的结构体系下,学前教育的公益性被私有性所遮蔽,引发幼儿入学机会的不公平问题。而且,在经济理性的驱动下,政府的政策行动力相对滞后,缺乏“主动作为”,学前教育质量也呈现出在不同区域、城乡和群体的差异性。2010年后,政府致力于解决“入园难、入园贵”的问题,突破了对原有政策的“路径依赖”,基本普及学前教育,大力发展公办园,建构学前教育公共服务体系成为政策行动的着力点。尤其从2011年开始,连续实施三期学前教育“三年行动计划”,深入推进我国学前教育事业进入了一个新的历史阶段。而且,在中西部贫困地区实施中央财政学前教育专项经费,对建档立卡的贫困家庭则通过教育财政资助,保障“不让一个孩子因贫困而失学”。总的来说,随着教育治理能力的不断提升,在解决教育实践问题的过程中,以“普惠、优质、均衡”为质量准则的“政策行动”已初见成效,并在动态调整中持续完善。

三、可持续发展视野下我国学前教育质量的政策进路与超越

回顾我国学前教育质量的政策变迁历程,在政策平衡期,通常表现为政策“小的、缓慢的、渐进的变化,但通过积累,实现了‘真正’的变化”[14],从而也推动了我国学前教育事业在一定历史阶段的稳步健康发展。而在政策间断期,由于外部宏观环境发生了重大变化,政策运行出现“历史否决点”,催生政策变迁,通常表现为政策的“大幅度”改革,具有较强的跨越性和不确定性。诚然,从政策产生的后续可能影响而言,渐进式的政策变革更具有信息的对称性特点,对原有政策工具具有修正性意义,但也要警惕“路径依赖”而陷入原有政策的“窠臼”。可持续发展视野下探讨我国学前教育质量的政策走向与超越,实质上是遵循幼儿身心发展规律的基础上对我国学前教育事业在发展度、协调度和持续度方面的政策构想与前瞻性探索。

(一)坚持以“质量”为核心的发展度,完善学前教育公共服务体系

发展度是对可持续发展的“本质”界定,不存在没有发展的可持续。发展度在可持续的意义框架内包含了多重意涵,其中“质量”是核心内容。以“质量”为核心的发展度意在强调我国学前教育质量的政策导向应以保障学前教育质量建设为旨归,同时也是从全局、宏观角度对我国学前教育事业发展做出的整体要求。在具体政策设计上则要通过不断完善普惠性学前教育供给体系、学前教育财政投入体制以及幼儿教师评聘进修制度等学前教育公共服务体系来实现。

1.持续完善普惠性学前教育供给体系

完善学前教育供给体系是实现学前教育优质发展的前提条件。根据当前的政策定位,学前教育实际上由属于“基本公共服务”的普惠性学前教育资助、属于“准基本公共服务”的非营利的普惠性学前教育、属于“经营性公共服务”的营利性的选择性学前教育构成[15],从社会受益面来看,普惠性学前教育涉及的在园幼儿数量达到80%以上,已成为目前学前教育的供给主体。因此,在学前教育“后普及时代”应从三个方面着力:第一,供给规模上,坚持继续扩大普惠性学前教育的学位供给力度,推进更高覆盖面的普及水平;第二,供给结构上,坚持以公办园为主体,普惠性民办园为辅助的办园结构,强化各级政府的主体性责任;第三,在供给质量上,坚持以儿童为中心,弹性设计目标可及、过程可测、结果可见的质量测度体系,促进城乡学前教育的一体化发展。

2.持续健全学前教育财政投入体制

充足稳定的教育财政投入,是保障学前教育质量的先决性条件。数据显示自2010年以来,我国学前教育经费投入总量在大幅提升,这在一定程度上保障了学前教育的平稳发展。但从学前教育经费投入规模,同其他教育阶段的财政性经费和生均教育经费投入占比的比较,成本分担结构以及经费支出结构等方面而言,仍然是制约学前教育可持续发展的“瓶颈”性因素。因此,持续健全学前教育财政经费投入体制是保障学前教育可持续发展的“先手棋”。首先,在经费投入方面,坚持学前教育经费投入的“三个增长”原则,持续扩大学前教育经费在教育总经费中的份额。其次,在成本分担方面,要根据“谁受益谁付费”的原则,合理分担学前教育成本比例,其中,各级政府要承担起学前教育阶段教育成本的主体责任和分担比例。此外,要遵循“积极歧视”原则,重点对贫困家庭和幼儿通过财政补助方式确保入学机会的“人际公平”,对中西部贫困地区、农村地区、少数民族地区等经济欠发达区域,通过财政转移支付的方式给予支持,确保学前教育的“区域公平”。第三,在经费支出结构方面,随着三年行动计划的推进,目前已经基本实现“广覆盖、保基本”的任务目标,这意味着经费的配置结构要从以硬件设施投入逐渐转向软件资源建设,如师资培训、薪金福利等方面的投入。

3.持续优化幼儿教师评聘进修制度

教师是提高教育质量的核心要素之一,2018年,国务院就曾发布《全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》,该《意见》积极回应了新时代教师队伍建设的理论与实践问题,其中就教师的培养培训、收入水平和编制配备、职称评定等方面做了新的调整和制度安排。从学前教师事业发展的角度出发,完善幼儿教师的编制配备与工资收入、职称评聘以及职后培训是稳定教师队伍,增强职业吸引力的“三驾马车”。首先,政府部门要突破已有的编制约束体制,破解编制之困和“按编拨款”的投入制度。一方面,要切实将学前教育视为整个教育事业的重要组成部分,实行幼儿园教师编制单列,按照生师比例和班师比例配备幼儿教师;另一方面,对在普惠性幼儿园工作的教师要遵循同工同酬的原则,尤其保障普惠性民办园教师的工资收入,并逐步将普惠性幼儿园非在编教师薪资待遇支出部分纳入财政预算,把教职工薪资支出比例最低要求列入幼儿园园所评估指标[16]。已有研究也发现,高水平薪资有利于保障高质量的师生互动[17]。其次,在职称评聘方面,建立符合幼儿园教师岗位特点的考核评价指标体系,完善与幼儿园工作特点相适宜的岗位管理制度,实现职称评定与教师聘用的有机衔接,畅通教师职业发展通道。第三,教师培训进修方面,建立多元协同支持教师专业成长的长效机制,实施分层分级分类的“靶向”式培训,持续推进自上而下的“国培计划”,重点向中西部边远地区倾斜,对教师专业发展起到保质作用。

(二)秉持以“公平”为依托的协调度,推动学前教育均衡发展

协调度是对可持续发展的“价值”界定,它体现了人文主义所秉持的公平与包容的价值取向,反映在经济社会层面通常强调“共同富裕”,而反映在教育领域则表现为教育的均衡发展。以“公平”为依托的协调度实质上内含了学前教育质量的均等化供给,强调学前教育质量的政策设计与政策实施应具有动态协调功能,以保障学前教育质量的动态均衡。在现阶段,学前教育公平的关键是教育机会公平,根本措施是统筹规划学前教育资源[18]。所以,均衡配置与合理布局学前教育资源应是当下实现学前教育质量公平、协调发展的关键所在。

1.优化组合结构,实现资源均衡配置

由于资源的根本性质是社会化的效用性和对于人类的相对稀缺性[19](P23-27)。这就使得资源配置具有了现实意义。教育领域中通常所指的教育资源是通过社会总资源配置的方式所取得人力、财力、物力以及制度资源的系统总和。如何通过有效的组合结构和配置方式,达到教育资源的均衡配置,是实现学前教育质量协调发展的关键举措。具体讲,就是要优化学前教育资源配置主体、对象以及资源配置的原则和方式的组合结构。首先,学前教育资源配置主体,即拥有教育资源配置权力的组织或个人,也即“历史关键否决者”要意识到学前教育所产生的个体性价值、社会性价值和未来的经济价值。使其在教育资源的利益“博弈”中,尽可能争取最大化的资源配置总量,提升学前教育资源在整个教育资源中的分配份额。其次,资源配置对象既涉及资源构成本身(即人财物的结构),也包括不同区域、幼儿园、教师和幼儿等利益攸关方的受益面,显然教育资源的稀缺性就决定了教育资源配置的选择性和侧重性,从实践而言,学前教育资源配置的对象应优先选择普惠性学前教育组织或机构,应优先考虑欠发达地区、薄弱幼儿园以及处境不利儿童的教育资源配置。第三,秉持以“公平”为导向的资源配置原则和方式,公平强调资源的均等分配,而非平均分配。尤其在学前教育“后普及时代”,学前教育资源的配置更应突出“积极歧视”的价值取向,增强对弱势地区和群体的资源供给。因此,在资源配置方式上,要立足学前教育“准公共产品”的属性特征,发挥政府的主体性责任,既坚持政府在资源配置中的宏观调控作用,同时也要通过健全立法规范市场机制在资源配置中的调节作用。

2.优化空间结构,实现资源合理布局

教育资源的空间布局反映了教育资源在区域、城乡、园所乃至幼儿之间的协调配置问题,合理的空间布局有利于实现教育资源的均衡分布和教育质量的公平供给。从我国学前教育的发展历程来看,一方面,由于我国经济社会长期存在的区域梯度发展和城乡二元结构,客观上存在教育资源空间分布不均衡的问题,尤其表现为东部地区比中西部地区教育资源丰富,城市比农村教育资源丰富;另一方面,在市场经济体制转型过程中形成的“以市场为主体”的办园结构,也导致在市场逐利原则驱动下,民办园集中在城市人口密集区,而以政府投入为主的公办园尤其是教办园教育资源集中,且在分布上优先选择城市和乡镇中心区,就造成边远地区、农村地区学前教育资源匮乏的局面。因此,在学前教育“后普及时代”,首先,要在城乡一体化背景下重构学前教育资源的空间布局结构,要充分考虑“三孩政策”背景下的新增人口规模、城市流动儿童和农村留守儿童的学前教育需求,做到科学预测,提前规划,实现学前教育资源在城乡的合理布局。其次,鉴于区域经济社会发展水平的客观差异性,要建立政策调控机制,通过对口帮扶、专项资金支持、财政转移支付以及教师队伍建设等路径和政策规制,促进优质教育资源流向中西部地区和边远农村地区,实现学前教育资源在区域的合理布局。第三,突破公共教育资源集中在教办园的现状,构建以普惠性学前教育为核心单元的教育资源空间布局结构,尤其加大对农村小规模幼儿园、普惠性民办幼儿园和城市薄弱园的资源供给,实现学前教育资源在园际之间的合理布局。

(三)强化以“自治”为目标的持续度,健全学前教育治理能力

持续度是对可持续发展的“目标”界定,可持续发展的本质是发展,但其目标在于发展的永续性和可持续性。以“自治”为目标的持续度,反映在学前教育质量政策上,就是要强化学前教育内外部的自我调节、自我适应、自我发展等方面的自治理能力,增强学前教育内部实施主体的质量文化意识,完善学前教育外部的质量政策规划和保障能力,实现发展的需要和对需要的“限度”之间的平衡,也即持续度。

1.加强学前教育内部的自组织、自发展能力

可持续发展的根本动力来自发展主体的内生力,是组织内部或个体通过自我规划、自我学习和自我调适的方式来实现发展的持续度。学前教育内部的自组织和自发展动力主要来自园所和其他利益攸关方。首先,从园所为单位的组织机构而言,要建立可持续发展的生态模式。围绕以幼儿发展为中心,设立有效的自治理体系,健全幼儿园在安全与卫生保健、课程与教学管理、教师的学习与发展、园所的开放与交流等方面的自适应、自组织和自调节能力,增强办学的主动性和自觉性。其次,从利益攸关方的角度而言,幼儿园的可持续发展通常意味着幼儿发展的可持续性,因此,幼儿园的教育要突破学校教育的“围墙”,和社会、家庭、生态环境以及人口分布建立动态联系。在空间结构上,要考虑园所发展的环境承载力和绿色发展力,实现人与环境的共生性。在时间结构上,要考虑人口变化和家庭结构变迁对于学前教育发展的挑战和新需求,实现资源的合理、有序配置。在社会结构上,要考虑学前教育发展与社会资源的互动,通过合作性、开放性办学,增强园所自身的资源共享力和社会参与度,实现社会群体对学前教育的价值感知度和认可度。

2.完善学前教育外部的政策规划和保障能力

政策具有较强的外部导向性和约束力,“任何一种教育政策都是一种教育领域的政治措施,任何政治措施本身都蕴含着政府对于教育事务和教育问题的一种价值判断与选择”[20](P45)。从我国学前教育质量的政策演进过程来看,某一阶段的政策举措往往会受到当时社会政治经济制度环境的影响。但值得警惕的是,任何政策的短视行为通常都会造成政策行动的“盲目性”和不可持续性。因此,完善学前教育外部的政策规划和保障能力,实质上是从可持续发展的视角来思考政策制定的前瞻性和持续度,以此加强政府的教育治理和公共服务能力。首先,各级政府要明确主体责任,认识到学前教育的公共性和公益性,尽早将学前教育纳入社会基本公共教育服务体系。提高学前教育的政策定位和政策保障力度,使发展优质均衡的学前教育成为各级政府基本的“政策理念”。其次,加强学前教育法治化水平,通过立法保障来增强学前教育的“政策刚性”。一方面,规范和约束影响学前教育可持续发展的短视行为,提高学前教育政策法规的权威性,实现依法办学;另一方面,引导社会、家庭、社区等社会力量和资源依法参与学前教育办学,营造全社会关心幼儿成长、服务幼儿事业的“政策环境”。第三,健全各级政府的综合治理能力,不断完善学前教育管理体系。既要加强政府对各类学前教育办学机构的督导和评估,也要调动社会监督、家长参与等管理方式提高学前教育的自适应和自调节能力。同时,学前教育的可持续发展也需要加强政府部门之间的协同与互动,确保在良序善治的图景下,推动学前教育可持续发展的“政策行动”。