“三权分置”视域下农村土地权利权能完善研究

[摘 要]“三权分置”改革视域下，农村土地改革应该在坚持集体土地所有权不变，承包关系长期稳定和持续放活土地经营权的基础上，完善农村土地权利的权能。文章以阐述“三权分置”改革的目的为切入点，针对农村土地权利出现的权能问题，提出强化集体土地所有权权能、重构土地承包经营权权能和激活土地经营权收益权能等措施，为保护农民的土地权利提供法治保障。

[关键词]三权分置；集体土地所有权；土地承包经营权；权能

2014年1月中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确指出，农村土地实行“三权分置”改革。该政策的实施，改变了之前“两权分离”的状态，设立了“土地经营权”。同年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，进一步明确了农村土地改革应坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。以上文件的发布，体现了国家对农民集体土地权利的重视及乡村振兴战略的实施。最新《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）明确规定了“土地经营权”，把政策规定上升为法律规范，保证了改革有法可依。在此之后，2019年9月中央农村工作领导小组办公室、农业农村部印发的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》、2020年的《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》、2023年的《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》等文件，进一步深化了农村的土地改革，也体现了国家发展乡村的坚定决心和信心。本文从集体土地“三权分置”改革创新的目的切入，发现“三权分置”土地改革实施过程中农村土地权利存在集体土地所有权权能分散、土地承包经营权权能不完满、土地经营权放活程度不够等问题，并针对这些问题提出了强化集体土地所有权权能、重构土地承包经营权权能、激活土地经营权的收益权能等化解方案，以为助力农村经济发展和农村土地改革提供法治保障，维护农民的土地权利。

一、农村土地“三权分置”改革的目的

（一）打破农村土地资源枷锁，释放土地的经济价值

在农村集体土地所有权的基础之上设立“土地经营权”，实施“三权分置”，是一次土地改革的重大创新，打破了农村集体土地“两权分离”的传统。我国土地改革初期废除封建土地制度，实施耕者有其田的土地政策，没收地主土地归农民所有，再到后来取消土地私有制，农村土地实行集体所有制。1982年我国宪法规定，实行家庭联产承包责任制，这极大调动了农民生产的积极主动性，解决了全国人民的温饱问题。我国现阶段的社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活的需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾问题，东西、南北、农村和城镇的发展均不平衡。在农村，土地具有巨大的经济潜力，要想发展农村经济，必须从土地入手。总之，在农村集体土地“两权分离”的基础上，进行重大的创新，实施农村土地“三权分置”的土地改革政策，能够打破农村土地资源法律方面的制度桎梏，有效释放农村土地的经济价值，为农村经济发展提供动力。

（二）为实现乡村振兴和农业农村现代化，土地改革提供制度保障

为何要进行“三权分置”改革？本文认为主要原因是农村土地资源潜在的经济价值并未得到激活，国家要发展农村，土地是最重要的资源，因此要进行农村土地改革。我国的土地实行国家所有制和农村集体所有制，两者具有同等的地位，但是所释放出来的土地经济价值天壤之别。在国家享有土地所有权的土地上设立建设用地使用权，赋予了其他社会主体有偿使用国有土地的权利，可以进行各种商业开发、市场交易和融资担保，真正释放了城市土地的經济价值。相较于城市的土地，农村集体所有的土地，依法为农户设立的土地承包经营权和宅基地，只能解决农民温饱和居住的问题，不能进行商业开发和市场交易，集体土地所潜在的经济价值并没有得到有效的挖掘。为了改变这一现状，促进农业农村的经济发展，我国对农村土地实施了“三权分置”改革，其目的之一就是为了释放集体土地的经济价值。2021年生效的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）在物权编中规定了土地经营权的具体内容，并规定超过5年的土地经营权可以申请登记，取得了对抗第三人的效力，拥有了一定的物权效力，为该权利的流转提供了相对有效的法律保障。至此，“三权分置”从政策层面上升到了法律层面，为农村土地改革提供了比较完善的法律制度保障。

（三）为保障农民土地权利，提供有效的法律规范

在社会主要矛盾不变的国情之下，发展农业农村是重中之重，事关社会稳定和国家富强，事关中华民族的伟大复兴。然而，要发展现代化的农业农村，打破制度上的桎梏，释放土地的经济价值，实施“三权分置”才是农村发展的第一步，后续的动作将会引发事关农民权益保障的各种问题。对于“三权分置”改革，李晶洁（荆楚理工学院马克思主义学院，讲师，博士）认为：“‘三权分置是符合农业农村发展的改革政策，是现代农业发展的迫切需要，是农业发展的强劲动力。实践中，集体土地所有权的强化以及集约化经营模式，在一定程度上与小农户经营形成排斥。为建设现代农业经营体系，应平衡好小农户与新型农业经营主体之间的关系，同时建构起相对完善的农业经营服务主体框架”[1]。张宇（对外经济贸易大学法学院）、王丽娜（东北林业大学林学院副教授）认为：“在‘三权分置改革政策入法的过程中，须从两个维度进行法治构建，一个是‘赋权，另一个是‘分权。‘赋权是要继续强化用益物权以保障土地经营者的合法权益；‘分权是要区分和协调土地财产权与成员人身权利，打破农村集体土地流转的体制

枷锁”[2]。

综上所述，本文认为“三权分置”的农村土地改革制度是解决城乡发展不平衡、不充分经济现象的制度，维护好各方主体的利益是关键。农民作为生活在农村的权利主体，其权益的保障是社会稳定、农村土地改革得以顺利进行的重要前提，因此“三权分置”改革为保障农民的土地权利提供了有效的法律规范。

二、“三权分置”改革视域下完善农村土地权利权能的路径

（一）强化集体土地所有权权能，夯实农村土地制度的基石

我国现行宪法第十条第一、二款规定：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这是国家通过根本大法的形式对土地所有权进行的规定，体现了国家对农民集体土地权利的重视，也体现了土地对农民集体的重要性。目前，我国农村集体土地所有权处于虚置状态，导致占有、使用、收益和处分四个权能较为分散，具体表现在以下方面：

1.农民集体处于虚位，没有直接掌握土地所有权，而是由其选举出的相关自治组织代为经营、管理。最新修订的《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员经营、管理。《农村土地承包法》第十二条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集體经济组织或者村民委员会发包。以上规定，一方面表明农村集体土地所有权的占有和使用权能是由村集体经济组织或者村民委员享有的，集体土地所有权的收益权能在现行的法律法规之中并无具体规定；另一方面也为村集体经济组织或者村民委员经营、管理集体土地提供了法律依据，但是实践中难免出现自治组织以权谋私，侵害农民集体土地所有权的现象。

2.集体土地所有权的处分权能方式比较单一。根据我国宪法第十条第三款规定，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。该条规定限制了集体土地所有权处分权能的其他形式。目前，集体土地所有权唯一合法的处分权能的表现形式只有国家对集体土地实行征收，以其他任何形式处分集体土地所有权都不合法。

结合以上集体土地所有权在“三权分置”改革视域下存在的问题，要完善集体土地所有权权能，必须进行权能强化，才能夯实集体土地所有权制度的基石。艾围利（上海师范大学哲学与法政学院副教授）、陈修兰（上海立信会计金融学院讲师）认为：“完整赋予集体土地所有权应有的权能是规范增强集体土地所有权立法规范的有效途径”[3]。在此基础之上，本文认为强化集体土地所有权权能可以采取以下措施：

1.明确集体土地所有权的主体为农民集体，使其不再处于虚置的形态。把农民集体作为一个与国家土地所有权平等的主体地位，其享有集体土地所有权的全部权能，集占有、使用、收益和处分权能为一体，防止自治组织以权谋私，侵害农民个体的土地权利。

2.对于收益权能，可以参照现有土地经营权的相关规定，在集体土地使用权的基础之上，分离出土地经营权或者其他类似的权利。对于这些权利收取一定的费用，归于农民集体这个所有权主体，最后用于农民集体的公共建设，有盈余的用于农民集体分配使用，发挥土地对农民的社会保障功能。

3.应当赋予处分权能更多的活力。允许农民集体作为一个可以在具备市场交易资格的主体之间自由流通，但是只限于集体与国家，集体与集体之间进行自由流通。前者如国家征收，后者用于农民集体土地之间的土地互换，或者农民集体之间的合并发展。农民集体之间的合并发展具有必要性。例如，有些农村集体地处偏远并且土地贫瘠，靠自身的土地及其他资源根本无法实现经济的蓬勃发展，但是若其附近有其它发展非常好的农民集体，可以实施合并一起发展壮大，共享发展成果。因此，只有强化集体土地所有权的权能，才能夯实农村土地制度的基石。

（二）重构土地承包经营权权能，确保承包关系长期稳定

2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确要求，在坚持和确保农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权。2018年修订的《农村土地承包法》和2021年生效的《民法典》为重构土地承包经营权权能、确保承包关系长期稳定、保障农户承包权提供了法律规范。

祝之舟（内蒙古大学法学院教授）认为：“土地承包经营权的权能完善，可以稳定承包关系，保障农户的承包权”[4]。本文在此基础上，认为重构土地承包经营权、稳定承包关系、保障农户承包权可以采取以下措施：一是承包权人在自己的承包地上可以为自己设立土地经营权。承包权人可以借此进行贷款、抵押、入股等活动。与之前的土地承包经营权收益权能相比，“三权分置”改革思想指导立法下的土地承包经营权收益权能被激活，收益权能可支配的种类和内容更丰富。二是为他人在自己的承包地上设置土地经营权，是处分权能的新形态。在《农村土地承包法》修改之前，土地承包经营权的处分权能有自愿解除承包关系、同村集体经济组织成员互换、转让等方式。以这些方式行使处分权能将直接导致土地承包经营权的直接消灭，失地农民所要面临的社会生存风险更大，不利于国家、社会和农民个体的发展。修改之后的土地承包经营权为他人设立土地经营权也是对自己权利的处分行为，也是处分权能的体现。但是该处分行为并不会导致土地承包经营权的永久消灭，它只是期限性限制了权利，当期限结束后其土地承包经营权的权能自行恢复完满状态，这更有利于对农民的权利保障。三是新的《农村土地承包法》增加了延包权。土地承包经营权在之前是有期限限制的，其中耕地30年，林地30—50年，草地30—70年，期限届满后权利随之消灭。新的土地承包经营权，在期限上虽然还有限制，但是在新的《农村土地承包法》实施后，在期限届满后，其承包期限可自动再延长30年，这是一种通过立法技术变相赋予农民享有无限的土地承包经营权，以实现长期稳定的承包关系的政治目的，这是新法赋予的与以往不同的权能表现。四是及时完善土地承包经营权、林权的登记制度。在实践中，对于土地承包经营权、林权存在登记错误、漏登和少登等不规范情况，对农民的土地权利造成了一定的损害，因此必须完善农村各农户相关土地权利的登记制度，保证农户的土地权利权属清晰明确。

综上所述，重构土地承包经营权权能更有利于释放农村土地的经济价值，保障承包关系长期稳定，维护农户承包权，促进农村土地流入市场，同市场进行平等协商、自由交易的经济活动，为农村经济发展提供源源不断的动力。

（三）激活土地经营权收益权能，释放农村土地的经济效能

“三权分置”土地改革政策的实施，改变了之前“两权分离”的局面，形成了集体土地所有权、土地承包经营权和土地经营权“三权分置”的新局面。《农村土地承包法》增设了土地经营权，2021年生效的《民法典》在“用益物权”编进一步确认了土地经营权，赋予了土地经营权更多的权利内容，但是土地经营权刚刚设立，无论是占有、使用、收益和处分权能都处于不完满状态，尤其是收益权能未能得到激活，导致农村土地资源的经济效能未能得到释放。

在实现盘活土地经营权并激活其收益权能这个目的之前，需要先阐释并解决土地经营权性质为何的问题，这是因为只有明确其权利性质，才能对症下药，而且也只有通过市场这只无形的手才能最大程度地释放农村土地的经济价值，达到真正激活收益权能的目的。关于土地经营权的性质，目前学界主要有以下几种观点：谢鸿飞（中国社会科学院法学研究所研究员）认为，“土地经营权是在集体土地所有权上直接产生的，同土地承包经营权一样属于用益物权，适用物权的相关规则，具有优先、追及和排他的效力，认定为物权更能充分释放‘三权分置的政策红利”[5]；王小映（中国社会科学院农村发展研究所研究员）认为，“土地经营权是权利人请求相对方为或者不为一定行为的权利，土地经营权登记只是一种特殊的物权化保护，并没有从根本上改变其债权的性质”[6]；高海（安徽财经大学法学院教授）认为，“新法对土地经营权法律性质的理论分歧采取了折中包容的态度——有搁置债权论与用益物权论争议之效，为债权和用益物权性质的土地经营权均预留了制度空间，新法对土地经营权法律性质的二元性定位，更具适用的灵活性”[7]。这三种观点根据不同的标准把土地经营权认定为物权或者是债权或者两者兼顾的二元论，在一定的角度和条件限制下各有优劣，但都不能完全解决土地经营权市场化过程中出现的问题。讨论土地经营权的性质，应该在其产生背景之下进行。土地经营权是在国家实施乡村振兴，推进农业农村实现现代化的背景下出现的，其设立目的是释放农村土地的经济价值，激活土地经营权的收益权能，带动农村的经济发展。在以上三种观点中，本文更赞同二元论。在农村与城镇经济发展不平衡不充分的前提下，土地经营权的性质应该与当地的经济发展相适应，符合当地经济发展的客观规律，才能有效释放土地的经济价值，所以二元论更能达到盘活土地经营权激活其收益权能的目的。在研究如何盘活土地经营权、激活收益权能的过程中，不同的学者有不同的观点。李会勋（山东科技大学文法学院教授）、徐傲（山东科技大学文法学院）认为，“明确土地经营权融资担保的客体范围，以登记生效主义为土地经营权融资担保的设立条件，引入土地经营权融资担保强制管理制度，完善‘三权分置下土地经营权融资担保制度，为盘活土地经营权提供制度保障”[8]。江虹副（湖南农业大学公共管理与法学学院教授）、于涛源（湖南农业大学公共管理与法学学院）认为，“促成立法、政策法律化，健全土地经营权的登记保护，完善土地经营权融资担保实现机制，健全土地经营权配套制度，可以有效盘活土地经营权”[9]。

在结合以上学者观点的基础上，本文认为激活土地经营权的收益权能，可以采取以下措施：一是明确土地经营权的权利主体，避免权属登记不明确的情形出现；二是畅通农村土地在市场中自由流转的信息渠道，并建立相关的土地交易机构；三是健全土地经营权投资、入股、抵押、互换等制度，并制定相应的法律规范，最大程度地保障农村土地入市的渠道，激活土地经营权的收益权能，释放农村土地资源的经济价值，为农村经济建设和发展提供磅礴的动力。

结束语

农村集体土地“三权分置”改革打破了“两权分离”的传统，打开了农村土地改革的新局面。同时，这一政策的实施也给农村带来了一些问题，其中较为突出的是：集体土地所有权权能分散、土地承包经营权权能不完满、土地经营权放活程度不够。针对以上问题，本文在“三权分置”的视域下提出了强化集体土地所有权权能、重构土地承包经营权权能和激活土地经营权收益权能等路径，以夯实农村集体土地所有权制度，进一步维护承包关系长久不变，并且在一定程度上盘活土地经营权，强化其收益权能，并有助于完善了农村土地权利的权能，促进农村土地“三权分置”改革距离创新目的更进一步，保障农民的土地权利不受改革过程中負面因素的侵害。

参考文献

[1]李晶洁.“三权分置”背景下推进现代农业经营体系建设研究[J].农业经济，2023，436（8）：7-9.

[2]张宇，王丽娜.“三权分置”改革的法治构建：以赋权、分权为视角[J].世界农业，2022，523（11）：113-119.

[3]艾围利，陈修兰.集体土地所有权产权强化研究[J].土地经济研究，2021（1）：77-104.

[4]祝之舟.农村土地承包经营权的功能转向、体系定位与法律保障：以新农村土地承包法为论证基础[J].农业经济问题，2020，483（3）：40-48.

[5]谢鸿飞.民法典中土地经营权的赋权逻辑与法律性质[J].广东社会科学，2021（1）：226-237，256.

[6]王小映.土地经营权的权利性质与登记保护[J].农村经济，2021，466（8）：1-6.

[7]高海.论农垦职工基本田承包经营权的性质与构造：兼论民法典中土地经营权的规定[J].当代法学，2020，34（6）：58-67.

[8]李会勋，徐傲.“三权分置”下土地经营权融资担保制度研究[J].行政与法，2022，291（11）：97-105.

[9]江虹，于涛源.土地经营权权利性质及融资担保制度的实际检视[J].中南农业科技，2023，44（8）：187-189.

作者简介：彭成勇（1994— ），男，穿青人，贵州毕节人，贵州师范大学法学院，在读硕士。

研究方向：民商法。