辽宁省县域PPP项目模式可行性与运作风险探究

刘国海 周美彤

〔内容提要〕县级政府的主要职能在于辖区内公共物品和服务的供给，这必然要求财政资金的规模化投入。然而，对于县级政府来讲，财政收入却难以满足相关建设项目庞大的资金需求。因此，县级政府与私人部门合作的PPP项目模式对解决这一问题具有重要意义。本文从PPP项目模式的内涵、类型以及运作机制出发，首先，分析了辽宁省县级政府推行PPP项目模式的现状。其次，结合县域经济的特点，论证县级政府推行PPP项目模式的可行性。最后，以县级政府、社会出资者以及商业银行这三个县域PPP项目模式的利益相关人为视角，从经营性项目、非经营性项目和准经营性项目这三种项目类型出发，分析县域PPP项目模式中存在的各类风险以及防范措施。得到如下结论：一方面，PPP项目模式可以应用于县级政府项目建设，具有可行性。另一方面，针对不同类型的PPP项目模式，应该采取差异化的风险防范方法，借助市场与政府的关系可以有效解决县域PPP模式的风险问题。

〔关键词〕PPP项目模式；县级政府；可行性分析；运作风险

注：本文系辽宁省财政科学基金项目“辽宁加强基层财政管理保障可持續发展问题研究”（项目编号：23B005）、2022年渤海大学校级项目“预决算收支差异与地方政府效率的关系研究”（项目编号：0522XN003）阶段性成果。

一、引言

党的二十大报告中指出，“实现县域经济高质量发展，以县城为重要载体推进城镇化建设”。在辽宁省全面振兴三年行动实施方案中强调“推进美丽辽宁建设，持续改善农村人居环境”。为了实现中央和省政府的决策部署，辽宁省县级政府抢抓项目建设，扩大区域优势，基础设施建设不断改造升级。在此过程中，大量的财政资金投入用于支持项目建设。然而，也应该注意到，在我国经济进入新常态后，辽宁省县域经济增长速度放缓，原本依靠土地财政、地方发债增加财政收入的方式难以为继，财政状况不容乐观。特别是三年来新冠肺炎疫情的冲击，更使得县级政府财力难以满足项目建设的庞大资金需要。因此，如何解决项目建设的资金需求问题成为辽宁省县域经济发展的关键症结点。

中共十八届三中全会以后，中央政府出台诸多关于在特定领域引入社会资本的政策法规，促进民间资本与政府部门合作。在这样政策的推动下，政府和社会资本合作（PPP）项目模式逐步成为各级政府，尤其是县级政府解决资金匮乏难题的突破口。PPP项目模式的优势就在于充分发挥引入市场机制作用，强化政府与民间资本合作来提升公共服务的供给质量和效率，这对缓解辽宁省县级政府财政困境，解决项目资金短缺问题进而对县域经济的发展都具有十分重要的意义。

目前，已有文献对PPP项目模式的研究大多集中在国家和省级层面，对县级政府推行PPP项目模式的分析还比较缺乏。基于此，本文立足于辽宁省44个县级政府，分析了推进PPP项目建设的现状与可行性。尽管PPP项目模式在解决财政资金匮乏上具有可行性，但是仍然存在固有模式所带来的运作风险，需要加以解决。因此，本文在分析辽宁省县级政府推行PPP模式可行性的基础上，研究了PPP项目建设的运作风险以及化解风险的对策建议。

二、辽宁省县级政府推行PPP项目模式的现状

政府和社会资本合作（PPP）项目模式近年来在辽宁省县级政府投资中得到了广泛的应用。这种PPP项目模式是指政府与社会资本在项目中确定合作关系，经过政府部门授予企业特许经营权，引入市场竞争机制，进行利益共享和风险分担。PPP项目模式在缓解基层财政压力，加快县域经济结构转型方面具有很大优势。县域经济是指以县级行政区域空间为依托，通过县级政府的调控，并以三大产业资源禀赋为核心，通过产业集聚和辐射带动而不断演化的复杂经济系统。在辽宁省，县域经济是基层经济的表现形态，是统筹城乡发展的支柱和载体，还是城市经济和农村经济的结合部。因此，县域经济中的很大部分是由农业和农村经济组成，经济发展较为依赖环境要素和资源禀赋，相关企业以劳动密集型民营企业为主，并且企业规模不大。因此，县域经济发展应着重发挥中心城市的辐射作用，以城市经济带动县域经济发展为主，同时统筹农村经济发展，抓住区域发展的比较优势，优化农村资源配置，将农村的要素禀赋、城市消费、支柱产业和农民就业有机结合，发展具有区域特色的城乡协调和良性循环的经济。但也应该看到，县级政府财力不足以应对经济发展的需要，财源建设有待提高和完善，项目建设和实施受到了资金不足的限制。因此，PPP这种模式应用于县级政府项目投资中，可以充分挖掘社会资本的潜力，实现资源配置的优势互补，着力调动民营企业投入县域经济建设的积极性。

从整体上看，辽宁省县域PPP项目模式发展较为迅速。截至目前，全国“政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库”数据显示，全省入库项目235个，其中县区级PPP项目为158个，占全省入库项目比重为67%。从公共资源交易中心数据看，2022年，仅锦州一市的四个县级政府的项目交易数就为802个，发展前景向好。如果将辽宁省44个县按照经济发展水平划分为三个类别，分别为经济欠发达地区、经济较为发达地区和经济发达地区。目前来看，辽宁省县域PPP项目模式主要呈现如下特点：

第一，在欠发达地区，由于缺少主导的工业和服务业，因此，县域PPP项目主要集中在第一产业，围绕三农建设展开。涉及的内容包括美丽乡村建设、“一事一议”财政奖补项目以及农田水利建设等。这些项目一方面有助于完善农村的基础设施，促进农村人居环境的改善；另一方面，由于地理气候的原因，这些地区的粮食种植业难以得到发展，借由这些PPP项目可以大力发展设施农业、畜牧业以及杂粮产业，以确保农业生产的顺利进行以及粮食的保价供应。比较典型的PPP项目有：北镇市太子沟村的美丽乡村建设项目；义县七里河育新村扶持壮大村级集体经济项目；彰武县东六家子镇卧牛山村设施农业项目；阜蒙县于寺镇村和美乡村创建基础设施提升改造工程项目；建平县榆树林子镇大西营子村美丽乡村建设项目；朝阳县王营子乡一事一议村内户外道路建设项目；等等。

第二，在辽宁省，经济较为发达的县大部分属于资源禀赋占据优势的县域经济。例如，盘山县是河蟹、稻米之乡，并且矿产资源较为丰富；康平县、辽中区以及新民市距离沈阳市区较近，受到沈阳市经济的带动比较明显；开原市是省内相对知名的产粮地区，宽甸县旅游资源丰富。因此，在这些地区，PPP项目的内容主要是发挥地区资源优势，发展相关产业，形成具有地方特色的资源型工业，促进地区经济发展。例如：盘山县建成国家农村产业融合发展示范园；康平县水美乡村建设；辽中县农村供水保障工程项目；康平县粮食绿色仓储项目；宽甸县生态旅游建设项目等。

第三，经济发达的县主要属于工业型县域经济。这些县域地理位置优越，大多拥有天然港口，自然资源条件好，区域经济得以快速发展。同时，当地的县级政府能够充分发挥地区比较优势，围绕主导工业产业，进行PPP项目建设，打造辽宁省知名品牌县。比较典型的PPP项目有：东港市渔港经济区中心渔港基础设施建设工程项目；长海市依托大连港和优越的地理环境，重点发展海洋生态建设项目，努力构建海洋生态综合管理平台。

第四，几乎所有的辽宁省县域PPP项目均涉及以下四方面的建设。一是涉及燃气、供电、供水以及污水处理等的市政设施建设。二是包括医疗、旅游、教育以及康养等在内的公共服务項目建设。三是涉及保障性安居工程、老旧小区改造等的项目建设。四是公路、铁路、机场等交通基础设施建设。

三、辽宁省县级政府推行PPP项目模式的可行性

PPP项目模式本质的属性是以项目为主体的融资模式，融资的基础是项目在未来时间节点上所获得的预期收入、投入资本以及政府部门对该项目在政策上的扶持。它的运作模式基本上是以社会资本的资质能力作为应标的资本，政府部门以有限承诺作为信用担保，待项目建设完成之后，依据项目运营的直接收入和政府部门的支持力度转化为PPP项目的还款保障。根据PPP项目的本质和运作模式可以概括出PPP项目模式所具有的三方面特点：一是PPP项目模式主要采取民间资本参与的筹资模式。二是政府部门和企业进行平等合作。PPP项目模式通过合同建立起责任和义务的承担机制，构建政府部门和社会资本的平等合作关系。三是PPP项目模式还可以通过成立SPV公司进行利益共享、风险分担以及高债务运营。基于此，辽宁省县域PPP项目模式的可行性可以从理论上、PPP模式适用性以及辽宁省县域经济的特征上加以论述。

（一）辽宁省县级政府推行PPP项目模式的充分性

一方面，PPP项目模式的类型适合于县域经济发展。根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）的定义，PPP项目模式主要包括以下三种类型：管理外包类模式（O&M与MC）、特许经营类模式（BOT、TOT与ROT）和私有化模式（BOO）。当前，从辽宁省县域地区PPP项目建设的内容看，大多数的PPP项目涉及城乡基础设施工程建设，以惠企利民为主，多为福利性项目，选择的PPP项目模式类型是BOT和BOO两种形式。这种选择方式也比较切合辽宁省县域经济的实质。一是县级政府承担着提供公共物品的职能，其核心目标就是以大力发展城镇化建设为主，改善城镇的基础设施。二是采取建设—运营—移交（BOT）和建设—拥有—运营（BOO）这两种方式适合于全部的项目类型，无论是经营性项目、准经营性项目还是非经营性项目均适用，并且采取BOT和BOO的优势还在于可以把有限的县级财政资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

另一方面，PPP项目模式的运行机制便于县级政府操作。参照《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）的规定，大多数县域PPP项目模式的运作机制可以分为以下五个步骤。

一是项目识别阶段。县级政府启动PPP项目建设的筹备工作，负责撰写物有所值的报告并进行财务分析和论证。二是项目准备阶段。这一阶段对PPP项目进行可行性分析，经项目验证后，政府通过公开招标选择PPP项目的社会出资者，联合成立SPV公司、签订PPP合同。三是项目采购阶段。为保证资金链顺利供应，SPV公司向商业银行申请贷款；商业银行在审核SPV公司及县级政府背景后同意发放贷款。四是项目实施阶段。贷款入账到SPV公司并投入项目建设，同时由县级政府与商业银行共同监管SPV公司的项目建设，确保项目正常运行。五是项目移交阶段。合同期满后，SPV公司将项目移交给政府，同时银行归还全部贷款，并将受益支付给股东。

站在辽宁省县级政府的角度，从PPP项目的运作机制看，该模式便于操作，全过程风险可控。首先，在项目的识别和准备阶段，合作双方就可以针对项目的可行性以及合作期间的责任、义务和风险共担进行深入研讨，这将有利于政府部门监督和合理选择最优的私人部门，确保了私人部门技术和管理经验的引入，提高整个项目建设的效率和质量。其次，在项目的采购和执行阶段，私人部门的顺利引入缓解了原有项目资金不足的矛盾，使得那些因为资金不足而停滞的项目得以进行，同时资金流的通畅缩短了建设周期，降低了项目的时间成本。最后，在项目的交付阶段，合作双方各自发挥优势，风险收益分配合理，确保了政府在整个过程中的决策权。此外，PPP项目模式克服了传统模式下建设、管理和使用三者脱节的情况，大大提高了项目经营管理的效率。

（二）辽宁省县级政府推行PPP项目模式的必要性

其一，现行分税制财政体制下，辽宁省县域经济发展需要PPP项目模式。分税制下，中央政府上收了财权，下放了事权，其结果造成地方政府特别是县级政府财政吃紧，为了应对分税制改革造成的基层财政收入锐减，县级政府大多采取土地财政的方式扩大地方财政收入或者通过债务融资平台以举债的方式筹集地方经济发展的财政资金。然而这两种方式并不能保障地方政府财力的可持续性，因此，县域PPP项目模式成为县级政府发展区域经济的一种次优选择。

其二，辽宁省县级政府投融资的特点决定了PPP模式的应用。首先，县域经济基础薄弱，城镇居民收入水平低，与大城市相比人口密集度不高，造成了县级政府财源有限，县级政府财政收入很难满足项目建设，或是县级政府建设项目普遍规模小，资金不足。在这种情况下，县级政府只能依靠上级政府的专项转移支付，或者通过地方债务融资平台进行项目投融资，然而作用也是杯水车薪。与此同时，县域小城镇衔接着小城市和农村地区，城镇内部的道路规划，以及农村道路的硬化等基建项目都需要资金支持。再则，在县域小城镇，通讯、电力等基础设施投入成本高，使用率却偏低，更增加了使用资金的成本。此外，在辽宁，很多小城镇教育基础设施包括校舍和远程教育网络建设还没有达到教育部标准，至于图书馆更是相对稀缺。在医疗卫生方面，如何确保农村医疗全覆盖，切实满足农民的看病需求，这些项目建设都需要资金支持。因此引入县域PPP模式对解决县城的资金难题就显得十分有价值。也正是因为PPP项目模式的创新性才能加速小城镇民生建设的步伐，更有效促进辽宁省县域经济发展。

其三，公共服务水平的提高需要县级政府推广PPP项目模式。根据财政分权理论，与中央政府相比，地方政府更了解所辖区域内居民的需要，履行政府公共服务的职能。作为县级政府，通过推广PPP项目模式可以规范项目建设全过程，采用市场化的方式，由企业合作方进行高效的资本管理和技术创新，而政府部门可以发挥服务职能进行规划、监督和风险管控，这样既可以降低政府在具体事务中的参与度，又可以调动企业的能动性，从而提高辽宁省县级政府的公共服务的水平。从县域PPP项目模式的经济属性看，县域小城镇的PPP项目建设大多属于自然垄断性质，私人部门在承接项目时，政府部门需要进行合理管制。再则，大部分项目建设的基础设施属于准公共物品，例如通信设备和电影院等需要收取一定的费用作为项目建设的经营所得。此外，大部分小城镇的项目属于公共服务领域，可盈利性不强，加之小城镇居民消费水平不高，大部分经营性项目很难获得良好回报，多元投资激励不足也是导致传统项目建设模式难以继续的原因。因此，需要引入新的PPP项目模式，加强政府和社会资本合作，借助私人资本力量，促进辽宁省县域公共服务水平的提高。

（三）辽宁省县域PPP项目模式的可行性

（1）在理论上的可行性。理论基础是指导实践工作的基石。从前述的理论中可以看出县域PPP项目模式是以相关经济学的理论做指导，在理论上是站得住脚的，具有理论支撑点。因此辽宁省县域PPP项目模式在理论上是行得通的。

（2）在政策上的可行性。辽宁省县级政府推广应用PPP项目模式，是在中央部委相继出台了一系列政策法规的背景下进行的，在相关层面上得到政策的支持和保障。在中共十八届三中全会上，首次提出城市基础设施建设允许社会资本参与，这标志着PPP项目模式正式在我国起步。2014年《预算法》进行修订，其中规范了地方政府的融资模式，进一步推进了地方政府对PPP项目模式的探索。随着财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》文件出台，标志着PPP项目模式成为地方政府发展经济的政策工具。同年12月，财政部成立PPP中心，并通过公告示范项目向全国推广运用PPP项目模式。至此，全国范围内PPP项目迅速增加，地方政府包括县级政府在内不断尝试利用PPP模式为政府项目建设融资。但同时应该注意到，PPP模式的审核机制还不成熟，相关业务人员缺少专业知识。为此，在2017年，财政部出台《关于废止部分规章和规范性文件的决定》规范PPP项目运作。在此之后，PPP项目出现了项目库清退浪潮，使得入库的PPP项目更加规范。2019年，国家相继出台《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》《关于征求〈政府会计准则第10号——政府和社会资本合作安排〉及应用指南意见的函》《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》。一方面，规范地方政府债务不得超过红线并追加财政支出责任不得超过7%。对政府支出责任超过7%的地区进行风险预警，并要求超过5%的地区不得新上政府付费项目。另一方面，规范社会资本投资。对PPP业务进行严格的审核备案，坚决防止因社会资本超出自身能力过度举债造成的PPP项目无法进行的风险。这些政策举措为规范地方政府特别是县域PPP项目建设起到了重要作用，也为辽宁省县域PPP项目建设提供了政策上的保障。

（3）在实践上的可行性。在国外，PPP项目模式出现的时间较早，这种项目运行方式被广泛地接受并应用于诸多行業和领域，在实践过程中积累了相当丰富的经验，建立起较为完整的文献参考和实践指南。在我国，随着中央和省政府政策的不断出台和财政体制、制度上的不断完善，PPP项目模式受到地方政府，特别是县级政府的青睐，在政府投资的相关领域的项目建设上得到广泛应用，涌现出很多可供借鉴的成功案例。以辽宁省为例，在大连市县区的垃圾处理项目为国内相关城镇生态环境改善提供了县域PPP项目模式行之有效的实践操作和运作思路。

四、辽宁省县级政府推行PPP项目模式的运作风险

在县域PPP的运作过程中涉及三个利益主体，分别是县级政府、社会出资者和商业银行，具有两种可以选择的运作类型，分别是BOT和BOO。因此，在县域PPP项目运作过程中可能出现的风险就隐含在其中，主要包括信贷风险、政策法规风险、管理技术风险以及市场风险。

本文在已有研究的基础上，从县级政府是公共物品和服务的主要供给者，追求社会福利最大化目标这一本质出发，按照经营性项目、非经营性项目和准经营性项目分类方式对县域PPP项目建设所存在的风险进行分析，得到如下结论。

一是经营性项目的融资风险主要来自市场风险。在市场经济条件下，社会出资人追求利益最大化。经营性项目在建成之后一般会采取收费的方式弥补企业融资成本。一方面，这些投资项目追求经济效益，建设过程中的投入资金会呈现波动性变化，导致预期资金不足。另一方面，预期的融资水平会受到通货膨胀的影响也会造成建设资金的短缺，进而影响项目的进度和完工，最终会带来辖区居民的期望值降低，影响经济效益最大化的目标的实现。此类项目主要包括县域收费性的道路交通和污水处理厂生活服务类公共物品。

二是准经营性项目融资风险主要来自政府财政风险和社会投资者的管理风险。这类项目涉及部分民生性工程，生产的公共物品和服务是民众不可或缺的，具有经济效益较低的特点。正是由于此类项目的公益性特点，导致社会资本并不愿意大规模介入，融资渠道相对狭窄。由于缺少必要的建设资金，很容易造成工程期限的延长，无法保障项目按时完工。这类项目一般都是以县级政府和民营企业合作投资进行建设。

三是非经营性项目融资风险主要来自经营管理风险。非经营性项目本质上是完全公益性的，投融资来源基本靠财政支出，民营企业较少参与。所以此类项目的风险主要在于项目的建造和管理上。一方面，这些项目会受到通货膨胀的市场因素的影响，造成建造成本上升，超过县级财政所能负担的程度。另一方面，政府职能在项目管理上缺少企业的专业性和经验，很难准确预估项目的经营风险和成本。另外，由县级政府主导的项目缺少明晰产权，行政性过于鲜明，市场机制欠缺，无法调动相关人员的工作积极性，会影响工程建设和经营管理，延长公共服务运营的时效。主要的项目如公共街道和自来水管道等公益性基础设施建设。

五、辽宁省县域PPP项目模式风险的管控与防范

从县域PPP项目模式存在的风险看，解决PPP项目建设的风险问题还要厘清政府与市场的关系。具体来讲，对于公益性项目应该突出政府性资金的投融资功能，发挥县级政府供给纯公共物品的主导作用，充分发挥政府“看得见手”的职能作用。对于经营性的项目，应该尽可能压缩政府资金的投入，更大程度地发挥市场“看不见的手”的调节作用，政府和市场的界定原则就是要把有限的财政资金最大化地投入到公益性的项目中，减少对经营性项目建设的干预和投入。对于辽宁省县域PPP项目模式的风险防范与管控，从县级政府、社会资本以及金融机构三个利益相关者角度分析，主要有以下几个方面的要点。

从县级政府投融资角度看，对于纯公共物品和基础性的建设投资，应该发挥县级政府投融资的主体作用，加大县级政府的财政支出力度。在财政分权下，中央政府赋予地方政府一定的自主权，也就扩充了县级政府财政收入的渠道。要加大政府资金投入，可以从以下几个方面增加地方政府的财政收入，涵养财源。一是以稳定的税收收入作保障。由于县域经济中民营企业数量较小，规模不大，所能吸纳的税收收入也相对较少。要保持PPP项目建设稳定的现金流，县级财政必须有稳定的税收收入。二是依赖非税收入的征收，特別是以非税形式存在的政府性基金，包括土地出让金收入。项目建设资金在一般公共预算收入比例有限的情况下，县级政府投入的项目资金主要来自以非税收入形式存在的政府性基金，包括土地出让收入、专项收入、建设费附加以及使用费等。三是借助投融资平台上的地方政府债券融资。以借款的方式来为政府项目融资极可能带来县级政府的债务和金融风险，为此，要不断整顿清理地方政府债务，使之保持在可控的警戒线内，推进城镇基础设施的资产化改革，提高政府债券的信用度，加强地方人大的监督力度，保障顺利如期偿还县级政府债务。

从社会资本角度看，在PPP项目，社会资本与政府部门合作是防范和管控风险最有效的手段，而其中最重要的原则和前提就是要做到“利益共享和风险共担”。究其原因主要有以下两个方面。一方面，引入市场资金进行PPP项目建设，扩大县级政府与社会资本在PPP项目上的合作，要以让渡政府部门公共职能形式来激励社会资本参与项目建设投资。通过给予社会资本特许经营权和收益权等方式获得社会资本的出资，确保项目的顺利完成，实现社会收益与经济收益的统一。另一方面，社会资本的进入减轻了县级政府的财政负担，激发了社会资本干事的积极性，扩大城镇基础设施的生产和供给能力，增强市场运作的能力。社会资本和县级政府的合作实现了市场与政府之间的风险共担和收益共享，提高了社会整体效率。

从金融机构融资角度看，防范化解PPP项目建设风险需要政策性金融机构的辅助作用，应该大力发展政策性金融机构，原因主要有以下三个方面。其一，政策性银行的发展可以明确金融机构的政策取向，有别于专门性的盈利性商业银行。其二，可以充分体现县级政府发展新型城镇化的政治导向，充分挖掘金融的孵化作用，在扩大政策性金融供给的基础上，为项目建设提供稳定的中长期政策性信贷，以此撬动更大规模的社会资本的参与度。最后，在政策性金融信贷支持下，县级政府也要充分发挥政府职能，优化区域内市场营商环境、降低市场准入壁垒，尽最大可能减少项目建设的负面清单。

（作者单位：1.凌海市财政局；2.渤海大学经济学院）