循证治理视角下我国地方政府“放管服”改革研究——以Y市为例

于晓慧

山东工商学院，山东 烟台 264005

2015年以来，以简政放权、放管结合、优化服务为核心要义的“放管服”改革在全国范围内广泛推进，并在政府监管方式创新、政务服务水平提升和营商环境优化等多个方面取得了显著成效［1］。“放管服”改革以政府职能转变为核心议题，其中简政放权意味着政府职能的让渡和转移，放管结合和优化服务意味着政府职能的转变。“放管服”改革是党的十八大提出的简政放权的升级，在其基础上进一步明确政府改革目标。近年来，Y市政府深入推进“放管服”改革，对标国际标准和国内先进城市，打造全国一流的政务服务环境，相继提出多项改革举措，在打造“许可流程最简、办事效率最高、服务质量最优”的政务环境方面取得了显著成就［2］。但同时还面临着一些困难和挑战，本文基于循证治理视角，对Y市“放管服”改革实践进行循证分析，从科学证据、领导力和公众价值的三维视角探究问题并寻找推进Y市“放管服”改革的优化路径。

一、“放管服”改革与循证治理的内涵

（一）“放管服”改革

“放管服”改革是党的十八大以来党和政府在行政体制改革方面提出的新举措，是建设高质量的发展型和服务型政府的重大举措。“放管服”改革是简政放权、放管结合、优化服务的简称，主要围绕处理好政府与市场关系、推动政府职能进一步转变、继续优化营商环境等方面展开，从而激发市场活力和发挥社会创造力，促进经济向着健康稳定的方向发展。其中，简政放权意味着可以由市场和企业管理的事情交还给市场和企业，较少政府对市场活动的直接干预，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用；放管结合意味着政府要把该管的事情管好，加强政府在事中事后监督，转变政府的监管理念，维护市场秩序；优化服务意味着政府要提高服务意识，创新服务方式，提升政府服务水平，打造人民满意的服务型政府。“放管服”改革是政府的一场自我革命，体现了政府职能转变的核心理念，是政府行政管理体制改革的深化。

（二）循证治理

循证一词最早出现在循证医学当中，应用于临床医学领域，循证理念在医学领域取得了良好的成效，推动了循证实践运动的蓬勃发展，进一步发展为循证决策、循证管理，并逐渐渗透到公共管理领域发展为今天所研究的循证治理。循证治理（evidence-based governance）意指多元治理主体基于科学严谨的方法形成研究证据，以科学的方式进行有效的传播，并遵循证据进行决策的动态治理过程［3］。循证治理的核心在于证据，强调治理过程中证据的科学性、客观性、公正性以及实效性。相关学者参考循证医学，提出了循证治理的“动态三角模型”，包括科学证据、领导力和公共价值［4］。循证治理的目标是要确保证据、领导力和公共价值三者实现动态平衡，并通过三者的动态平衡实现“善治”。

二、Y市“放管服”改革的循证治理分析

“放管服”改革的循证分析主要围绕证据治理、领导力和公共价值三个要素展开，“放管服”改革要遵循科学证据，对标国内先进城市，借鉴先进地区的先进经验，依据科学证据推进改革；“放管服”改革的过程应是开放的，广泛听取公众的意见，让公众参与到改革之中；改革的根本目的是维护公共利益，使得政府公共服务符合公共价值导向，满足社会公众的需求，以提升公众的获得感和满足感。

（一）循证证据分析

科学证据是循证治理的核心要素，循证证据具有多种形式，专家学者在科学研究的基础上提出科学证据，并为循证实践过程提供重要的证据，主要包括科学报告、实证研究结果、专题案例分析和专家建议等；证据的不同获取方式使得证据的级别亦存在一定的差异，通常认为科学研究阶段所使用的研究方法越科学严谨，那么所获得的相应证据的级别就越高［5］。遵循科学证据能够有效保证政府治理的科学性和严谨性。

Y市政府在“放管服”改革过程中积极寻找科学证据，并在证据的基础上不断进行客观验证，以寻求更加适合Y市“放管服”改革的政策和方法。2017年为争创全国一流政务服务环境，Y市选取杭州、苏州、深圳、成都、青岛等全国20个先进城市为标杆，对市级38个部门的260项行政许可事项，从申报事项材料、办理时限、收费标准等方面进行逐项梳理比对、优化，实现了市级行政许可事项在全国20个先进城市中申报材料最少、办理时限最短，行政许可事项逐步压缩，大大推进了Y市“放管服”改革进程。2019年，Y市政府委托Y市市委党校组成了课题组，对Y市“多证合一”改革的推进落实情况进行了专题调研。其在充分征求有关专家建议的基础上，借鉴国内先进地区经验，坚持以问题为导向，以受益方视角为重点，分析各被调查对象“多证合一”改革的总体推进情况和实际效果［6］。随着“放管服”改革进程的推进，Y市政府加大改革力度，邀请专家学者进行深入研究，积极探索并细化证据，不断完善科学的证据系统，推进“放管服”改革纵深化发展。

Y市政府在“放管服”改革中体现了对循证证据的科学使用，但在其实施过程中对证据的处理还存在着一些问题，例如如何对证据的全面性和有效性进行评估并获得最佳证据，如何将不可量化的证据应用于政策，如何对证据本身的质量问题以及证据的产生过程的科学性和严谨性进行有效评估等；此外，证据产生后的质量评估是否拥有评估标准也是有待完善的重要问题。

（二）领导力要素分析

领导力是循证治理的关键要素，领导干部的能力能够直接影响治理效能。具有循证治理意识和能力的领导干部可以通过搜寻全面客观的证据，与多元主体协商反省自身认知的局限性，使得决策过程理性化。

在“放管服”改革过程中，Y市领导干部不断提高其领导力和决策力，坚持监管与服务同时进行，一方面通过绩效考核和清单化管理等规范事业单位运行，另一方面，着力简化优化事业单位法人登记办事程序，提升行政效能，为事业单位和党政群机关办事提供方便、搞好服务［7］。2018年6月，Y市市委办公室、市政府办公室印发《关于深化“一次办好”改革深入推进审批服务便民化工作方案》，明确了6项工作任务、11项工作措施。领导干部自觉对标一流，组织市直63个部门和单位提前编制了市县“一次办好”事项清单模板。Y市领导干部打破传统经验决策模式的路径依赖，对标国内先进城市，充分利用证据进行决策，不断提升其循证决策能力，以科学证据支持促进决策质量的提高。

Y市政府领导干部在“放管服”改革过程中充分发挥其领导力，为实施“放管服”改革提出相应的制度和措施，但领导干部自身还存在一些问题，包括如何与部门间利益部门内部工作人员进行协调沟通、如何解决其治理和决策过程中存在循证意识模糊的问题等还有待于强化；此外，领导干部在其治理和决策过程中存在循证意识模糊的问题，没有完全理解循证治理的意义和作用。

（三）公共价值要素分析

公共价值是循证治理的过程要素，公众是政府治理和决策的受众群体，政府决策应体现公众价值和利益诉求［8］。公共价值要素关注的是循证治理的全过程是否符合公共价值取向，公众在公共领域依法表达自己的价值诉求，并通过沟通和整合等双向互动，与政府部门达成价值共识，从而反映公民整体对政府决策的期望。

Y市“放管服”改革始终坚持以人民为中心的理念，重视多元主体的利益关切和价值愿望，在“放管服”改革过程中，Y市政府紧紧抓住制约企业生产经营和群众创业办事的突出问题，聚焦“痛点”“难点”“堵点”，出实招、办实事，让群众获得感得以提升。在“放”上，开展削权行动，民生领域行政权力全部下放，提出“四降一减”的改革措施；在“管”上，开展精准监管行动，着力营造规范有序的市场环境；在“服”上，开展流程再造行动，大力提升政务服务效能［9］。

Y市政府在“放管服”改革中提出的改革措施是改革创新的表现，同时也是尊重多元利益主体的利益诉求和价值愿望的反映。但在现实社会中民众的个体意愿通常是不同的甚至是冲突的，政府部门仅仅尊重多元利益主体的价值愿望是远远不够的，还需要进行进一步的研究和完善。

三、循证治理视角下Y市“放管服”改革的优化路径

（一）完善证据链，利用最佳证据推进改革

“放管服”改革是一项从试点探索拓展到整体推进的循序渐进式的改革。政府要组织有关研究人员对与“放管服”改革以及社会治理问题相关的研究报告、实验数据、学术论文等成果进行系统分析，依据统计显著性并结合专家经验选出可靠证据。此外，政府可以划拨短期专项资金动员高校及科研机构研究人员开展有关“放管服”改革的专项研究，并针对所获得的科学证据，按照质量和可靠性的高低进行线性排序，形成决策导向型证据链，领导干部依据证据链，选取最佳证据并进行有效决策，让科学证据支撑改革措施，促进“放管服”改革有效实施并取得良好的成效。

（二）提升领导干部的循证决策能力

政府领导干部要强化循证意识形成循证思维并提升自身的循证领导力。首先，加强领导干部动态治理能力的培养，通过引入循证理念培养领导干部循证决策能力，并进一步提升获取政策研究证据、统筹公共权力与公共资源以及协调公共价值冲突的能力。其次，重视公众的利益诉求和价值愿望，通过开设“放管服”改革信息收集平台、设立专项调研小组等方式，与公众进行互动交流，充分讨论、沟通和整合信息，以满足不同主体的价值需求，加强与社会信息的互动，搭建府社沟通桥梁，实现部门之间的良好协作，建立政府内部的跨部门组织机制，实现跨部门协同，促进“放管服”改革的顺利实施并取得良好的成果。［10］

（三）以公共价值的实现促进改革成效提升

“放管服”改革关系到人民群众内部不同群体间的切身利益。首先，要改变唯政府循证的单一性，以多元中心治理促进“放管服”改革有效发展，突出人民至上的价值取向，尊重公众的价值愿望，鼓励包括社会团体、行业协会和社区社会组织等多元主体以多种方式参与“放管服”改革，使得改革能够惠及更多人群。其次，让公众在公开平台表达自身价值诉求，通过政府和公众双向互动达成一致，进而将公众意愿融入改革之中，扩大“放管服”改革成果共享的覆盖面，为群众生活办事提供便利，妥善分配公共部门资源，有效提供切合民意的公共服务，以满足群众的利益关切和价值愿望，从而使Y市“放管服”改革取得有效的提升。

四、结语

“放管服”改革推动政府职能转变，改变了传统政府管理模式，实现地方政府向创新型和服务型政府的现代化转型。在Y市“放管服”改革中，强有力的证据链是串联多元主体的必要体系，其通过科学证据来提高改革措施的说服力，同时发挥领导力加强对改革事中事后监管，满足公众价值愿望，实现服务型政府的转型升级。Y市持续推进“放管服”改革给政府治理带来了新的机遇，在循证治理视角下对Y市“放管服”改革进行研究，对于推进我国地方“放管服”改革纵深化发展大有裨益。