用足用好经济特区立法权的深圳市实践——以《深圳市经济特区城市更新条例》为例

王雄文

东莞城市学院，广东 东莞 523419

一、问题的提出

自获得“授权立法”以来，深圳市经济特区作为我国改革开放“先行先试”的试验田，在立法方面所取得的成就有目共睹。但伴随着“授权立法”产生的同时，关于经济特区立法变通权的存废争论一直都没有停止过。尤其是《立法法》修改，将地方立法主体扩大到设区的市之后。不乏学者认为经济特区立法的变通性“严重破坏了国家法制统一，应该对经济特区立法权予以废止”。［1］直到2018年12月，习近平总书记对深圳市工作作出重要批示，要求深圳市抓住粤港澳大湾区建设重大机遇，增强核心引擎功能，朝着建设中国特色社会主义先行示范区的方向前行，努力创建社会主义现代化强国的城市范例。紧接着2019年8月，中共中央、国务院发布《关于支持深圳市建设中国特色社会主义先行示范区的意见》指出，深圳特区要“率先营造彰显公平正义的民主法治环境”，“用足用好经济特区立法权”。至此，特区立法权的存废之争暂告一段落，如何用足用好经济特区立法权，发挥先行示范区大胆探索、改革创新、勇当尖兵的先锋带头作用，成为当下深圳市经济特区立法新的定位和使命。那么，如何用足用好经济特区立法权？本文拟以2021年3月实施的《深圳市经济特区城市更新条例》（以下简称《条例》）为例，谈谈经济特区立法权的变通之道。

二、用足用好经济特区立法权是时代赋予特区的使命

经济特区立法权不仅应当保留，还要用足用好，这是中国特色社会主义先行示范区的使命所决定的。作为国家支持建设的社会主义先行示范区，深圳市要敢于“先行”，敢于“试错”，在全面发力的改革破冰之旅中勇做探路者，以积累可复制的成功经验。如果说“先行”多种“试错”是侧重对“量”的要求的话，那么“示范”则意味着“质”的要求，意味着改革应具有科学性和有效性，意味着更大范围的可复制性和融通性，意味着所有的改革创新都应在法治框架内进行，都能彰显公平正义。

（一）用足用好经济特区立法权是深化改革的现实需要

改革充满了风险和不确定性，尤其是我国这样一个大国。我国多年来改革一条重要的经验是：摸着石头过河，先局部实验试点，再由点到面，以最大限度降低改革的风险，稳定人们对安全的预期。在特定区域内变通旧机制试行新机制，被认为是在方法上更科学、在政治上更稳妥的改革路径。［2］当前我国已经进入全面改革的关键期，改革领域点多面广、利益盘根错节，彼此关联又相互冲突，牵一发而动全身，需要大力增强改革的系统性、整体性和协同性。经济特区作为制度变革的先行者和实验者，对于一些具有突破性、引领性的改革举措，可以运用其立法变通权率先出台，在实践中不断总结提炼，进而在全国范围内推广应用。“用足”经济特区立法权，就是要解放思想，放开手脚，在一切需要变通、创新、突破的领域大胆立法、勇于尝试；“用足”经济特区立法权，就是先行权、优先试验权，就是体制创新、扩大开放、加快发展的主动权。［3］

（二）用足用好经济特区立法权应符合法治的要求

在“用足”立法变通权的同时，也要“用好”立法变通权。一方面，用好立法变通权意味着经济特区的立法质量要高，符合科学立法、民主立法的原则和要求，能够起到示范、引领的作用；另一方面，无论经济特区改革如何突破、如何变通、如何创新，都不能脱离法治的轨道，都能经得起法治的检验。所谓重大改革必须于法有据，在全面推进依法治国的背景下，要改变过去那种所谓“良性违宪”“良性违法”的观念和做法，必须处理好改革和法治的关系，在法治的轨道上推进改革，在法治的框架下进行创新，进而实现改革和法治的协调统一。即通过运用特区立法权来推动制度创新、促进对外开放、落实新发展理念、进行立法实验，打造改革与法治有机结合的“典型样本”，正是特区的价值和功能所在。［4］

三、《深圳市经济特区城市更新条例》的立法评析

（一）《条例》因深圳市城市更新改革而生

早在2004年，深圳市就出台了《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》，启动了城中村改造工作。2009年，深圳市在全国率先提出“城市更新”概念，先后出台了一系列城市更新的改革举措，取得了显著的成绩，一度成为全省乃至全国的典范。但随着城市更新的推进，规章政策层级偏低导致正当性不足、拆迁难问题等深层次问题逐渐暴露出来，日益成为制约城市更新的深层障碍，亟需全盘破解。正是在这样的背景下，深圳市迫切需要动用特区立法权，提升城市更新法规的效力层级，推动城市更新工作向纵深发展。

（二）《条例》的立法亮点及评析

第一，重新定位了政府在城市更新中的角色。《条例》以“个体征收+行政程序”为突破口，解决“搬迁难”的法律难题。《条例》明确指出，在旧城区改造工程中，个别业主通过行政调解无法达成拆迁补偿协议时，为维护和促进社会公益，促进城市规划的顺利进行，政府可以对未签约的部分房屋实行征收。相比较之前的市场化运作模式，《条例》的一个突出改变是政府不再是城市更新的中立第三方，而是勇于担当，主动介入其中，由市、区政府对个别未签约业主的物业实施征收和补偿。这一规定极具威慑力，被认为是解决“拆迁难”问题的对症下药，能极大地提升城市更新的效率。不过，政府“选边站”的正当性理由是什么？行政征收的程序如何？其中的“度”该如何把握？法治的经验告诉我们，政府介入的“度”如果把握不好，就可能会为权力寻租留下空间，可能导致政府的公信力受损，同时又有将政府随时推向被告席的法律风险。

第二，创设了公共利益优先的转换思路。《条例》对旧住宅区的改造标准规定了“双95”，拓展了城市更新的公益属性，并将改造用途全部指向“公共利益”。一方面，城市更新改造被定义为城市规划实施的组成部分，而城市规划实施是政府职能所在。城市改造的目的不单是商业利益驱动，而主要是为了消除老旧小区的安全隐患、优化周边的生产生活环境、进一步完善城市功能。另一方面，在城市更新中均配建人才保障房、医院、学校等，体现出城市改造的公共利益属性，符合相关法律法规对公共利益予以征收的精神［5］。应该说，《条例》通过重新定位政府的角色、定义城市更新的内涵和对公共利益优先的观念转换，较好地实现了与国家有关立法的衔接，显示出一定的立法智慧。但是，这样的理由还是缺乏足够的说服力。一方面，公共利益有相对独立的内涵，与城市更新成片开发中经营性利益和公共利益的混合应有所区别；另一方面，2019年我国修改后的《土地管理法》第四十五条实际上已经对城市更新中成片开发行为进行了规范，强调成片开发需要在符合土地利用总体规划的城镇建设用地进行，集体建设用地不可以进行成片开发，且成片开发必须经过省级人民政府批准，符合国务院自然资源主管部门规定的标准等，而《条例》对该法的这一规定进行了回避。

第三，《条例》创设了“行政调解——行政征收——行政诉讼”的解决路径。相比较“个体征收——司法裁决”的我国香港地区、我国台湾地区模式，这是一个创举，有利于提升城市更新的效率，也更符合中国特色社会主义的法治语境。但从目前《条例》实施一年多来的实践来看，行政征收还停留在威慑层面，政府还从没有动用过行政征收权以解决拆迁纠纷。原因就在于如何开展行政调解？行政调解的时间、形式、标准是怎样的？都缺乏配套的实施细则，导致各区政府对此无所适从，不敢轻言征收。而行政调解这一步迈不开，后面的行政征收就无从谈起。

四、用足用好经济特区立法权应协调好的几种关系

“变通”是经济特区立法权的灵魂，必须持续地用足用好以激发改革的活力，把创新优势转化为体制优势，推动经济社会各项改革向前迈进。对于用足用好经济特区立法权，不能孤立片面地看待，应将其放在改革开放的大局来看，放在“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局下来看。新时代用好用足经济特区立法权，要处理好以下几种关系。

（一）经济特区立法权与国家立法权的关系

我国是单一制的国家结构形式，全国只有一部宪法。地方的立法权总体上源自国家立法权，地方进行立法活动必须在国家宪法法律框架之内进行，地方不享有在国家的宪法法律框架之外的立法权力。经济特区立法权性质上属于地方立法，是从国家立法权中派生而来的权力。所以，经济特区立法总体上仍受我国宪法法律原则的约束。虽然经济特区变通立法可以突破法律、行政法规和地方性法规的规定，但不得与宪法规定、法律和行政法规的基本原则相抵触，同时仍受授权目的、授权权限、授权范围等条件的限制。因此，经济特区立法权的“变通”，建立在恪守法制统一原则的底线之上。

（二）经济特区立法权与“设区的市”立法权的关系

自从地方立法主体扩大到“设区的市”以后，特区就存在“经济特区立法权”和“设区的市”地方立法权两种权力。这两种立法权力究竟如何使用？《立法法》并没有给出明确规定。有学者研究指出，立法实践中一些原本属于一般地方立法事项的法规，常被冠以“经济特区XX条例”之名，通过经济特区立法的程序制定和实施。这种做法导致经济特区所在地的市“设区的市”立法权被虚置，也使得其他“设区的市”在立法方面处于不平等的地位，有违宪法的平等原则。［6］有必要明确这两种权力的权限范围和适用顺序。在《立法法》已经赋予“设区的市”足够的立法自主权的情况下，根据法制统一原则和《立法法》的精神，能用“设区的市”地方立法权解决的，就应该尽量运用一般地方立法权。也就是说，在一般性的地区管理实务上应优先适用地方立法权。只有那些需要突破现行法律规定的改革事项才有必要动用经济特区立法权。有人说，不是说要用足经济特区立法权吗？能用经济特区立法解决的，就尽量运用经济特区立法来解决。这是一种误解。“用足经济特区立法权”显然不是要僭越一般地方立法权，更不是替代，而是专指在一切需要变通突破的改革领域用足经济特区立法权。即与“设区的市”的立法权相比，经济特区立法权更应用在“刀刃”上，在突破、创新、变通上下功夫。

（三）经济特区变通立法与特区高质量立法需求的关系

在深圳市经济特区的立法实践中，用足立法变更权取得了有目共睹的成绩。作为先行示范区，在立法速度加快的同时，需要保障立法质量的同步提升。目前经济特区仍存在立法质量不高、重复立法、部门立法、针对性不强等问题。首先，应加强人大对综合性、全局性、基础性重要法规草案的立法主导性，不断理顺、完善立法工作的体制机制；其次，经济特区变通立法应改变大而全的立法模式，充分利用有限的立法资源，多采用“小切口”立法，聚焦民生领域的“痛点”“堵点”问题，突出立法的针对性和可操作性，真正做到“权为民所用”。再次，应完善立法后评估机制，明确评估期限、量化评估标准，及时检视评估立法的社会效果。最后，要增加公众参与立法的渠道，健全民意表达的载体和平台，让经济特区立法更多地体现民意。

五、结语

经济特区立法虽然改革中发挥了不可替代的作用，但离“用足用好”的要求还存在差距。一方面，进入“深水区”的改革需要释放更多的国家立法权，充分“用足”经济特区立法权，以实现更多改革事项的变通和突破；另一方面，习近平法治思想中重大改革于法有据原则要求必须要“用好”经济特区立法权。无论经济特区立法如何变通，都应符合改革的目的和预期，都应遵循必要、适度、均衡的原则要求。同时有必要对经济特区立法权进行必要的规范和限制，促进改革与法治的良性互动。［2］