法定代表行使关系：农民集体与农村集体经济组织关系厘定

冯禹璠,王淑华

(山东建筑大学 法学院,济南 250101)

《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)明确指出,“坚持农民集体所有不动摇”,“明确农村集体经济组织市场主体地位”。农民集体与农村集体经济组织的关系是农村集体产权改革实践中必须面对的主体组织制度问题,农民集体是集体所有权主体,农村集体经济组织是集体产权改革实践中的重要参与主体,厘清二者关系,就是要明确农民集体所有权的归属与行使关系。《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第262条沿用了《物权法》第60条“代表行使所有权”的规定,为准确把握二者关系、制定科学的农村集体经济组织立法提供了规范基础。然而,二者之间的主体关系争论并未因此消解,随之而来的问题是：农民集体与农村集体经济组织是否具有同一性?农民集体与农村集体经济组织属于何种法律关系?由此,本文基于历史沿革、现行法律规范以及产权制度改革中价值实现的考察,探寻二者关系的科学厘定,以期为明晰集体产权关系、形成有效维护集体成员权利的治理体系提供理论支撑。

一、历史沿革中农民集体与农村集体经济组织的关系

观察集体财产的所有权及其行使形式,需要审视集体财产形成的历史变迁。最初农民加入合作社有抵御种种风险之考虑,亦有实现生产资料公有制的目的。由此,我国农业经营体制历经家庭经营到合作经营,再到集体经营,集体经营到双层经营三次重大转变,以及正在经历的双层经营到多层经营的转变。[1]既往观之发现,经营体制改革导致农村土地生产资料所有制的变革始终围绕土地和生产资料的所有及经营管理进行,与之对应的便是形成了以公有制为基础的所有权与所有权行使在实现集体所有制上的联动,反映于各历史阶段农民集体对集体财产所有和使用的本质表达上。

(一)合作经营时期

农村集体经济组织始于农业生产合作社时期。这一时期,合作经营逐渐替代家庭经营,经营体制的转变催生农村集体经济组织的形成与发展。经营体制转变既有“外在需要”的动因,即农业社会主义改造,转变传统经营模式的需要;又有“内在需求”的驱动,即农民劳动互助,抵御种种风险的需求。从政策实行的出发点与落脚点看,农业生产合作社建立的初衷是通过逐步吸收全体劳动农民入社的方式,实现生产资料的劳动群众集体所有制,入社是手段,公有化是目的,二者之间是手段与目的的关系。将特定范围内原本分散各处的农民组织起来,农民入社后财产权个人所有转化为集体所有,由此形成农业生产合作社,这一过程不仅是农业社会主义改造中的因应路径,同时也是农民农业互助、风险共御的理性选择;同时,农民通过让渡自己的财产权获得社员身份,其目的又在于实现生产资料的集体所有制。

合作经营时期的农村产权关系,历经由初级社的农民所有到高级社集体所有的转变,形成了土地等生产资料归集体所有,高级社对集体财产统一管理、经营的“公有公用”模式。虽然在计划经济背景下,集体所有权主体和行使主体在成员、财产方面仍具有高度一致性。[2]但基于生产资料的集体所有制考虑,其本质归属主体为农民集体。

(二)集体经营时期

农村集体经济组织在集体经营时期经历高级社与人民公社两种形式。首先,基于土地公有制的农民集体脱胎于合作社集体所有,开始于“三级所有、队为基础”的人民公社集体所有。[3]从所有制看,三级主体所有制的形式均指向集体所有制,对于集体财产的所有权应属于农民集体所有。其次,人民公社时期农村经营方式最明显的特征是集体所有、统一经营,即在坚持三级所有基础上,以生产队为核算单位的生产经营,由此可知,三级组织是集体财产的管理主体而非归属主体。最后,人民公社是政府在社会治理中的基层政权组织,其行为体现国家意志,但在当时经济背景下,其经济职能受到侵蚀,造成三级组织对于集体财产是所有而非管理的混淆,集体所有权的归属与行使在经济体制高度集体化的进程中愈加模糊,农村集体经济组织逐渐丧失构造与功能上的自主性与独立性[4]。

(三)双层经营及多层经营时期

双层经营是在原人民公社基础上对农业经营体制的完善,但这一阶段统分关系的调整出现了失衡,造成土地产权关系的含混。人民公社解体削弱了农民组织化程度,农户成为主要经济主体,多数地区虽存在集体经济组织,但发挥作用有限,往往由村民自治组织代为行使集体经济组织的职能,当其代表行使农民集体土地所有权时,往往会发生公权和私权身份的混同[5]。政社分设后,“统少分多”,农村集体经济组织被虚化。对于“社”的处境,并未找准有效实现形式,导致农村的经济来源以及农民集体土地所有权的实现均面临困境。基于土地形成的社区性、综合性的乡、村合作组织,承担着生产服务、管理协调和资产积累的职能。它是以“个人与个人、个人与集体”为性质的合作经济,由此区别于以往的公社集体经济,这也成为了中央到地方对新型集体经济组织主体持续探索的源头。[6]从社区性乡村合作组织到乡镇企业再到股份合作社此后一系列探索均表明如何增强农村集体经济组织“统”的功能,强化其经营主体地位。

一方面,联合劳动是农地农民集体所有的前提,农村改革后虽然生产组织方式发生了变化,但联合劳动的本质并没有改变,与以往农村经营体制的劳动合作形式一脉相承[7],可以说,联合劳动的目的是实现劳动群众集体所有制。另一方面,“当由集体成员联合劳动的集体经济组织解体后,集体成员的利益不能通过集体劳动关系得以实现时,就需要从集体财产所有权的关系出发实现成员利益”[8]。在双层经营体制发展进程中,出现了与集体经济组织并存发展、合作的多元社会主体,形成了集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的多层经营,农村集体经济组织向主体市场化、功能全面化、成员权益保障细致化方向发展,是双层经营制发展的新阶段。同时,农村土地三权分置为多层经营时期农村产权关系发展明确了方向,就是在坚持集体所有制原则下以两权分离为基础进一步土地产权横向分割[9]。落实农民集体所有权是农地三权分置制度的重要安排,落实集体所有权就是要完善集体土地所有权的治理机构,构建新型农村集体产权体系,激发农村集体经济市场活力,促进集体产权的优化配置。

基于历史沿革中集体土地所有权及其行使的制度演进能够发现,我国在各个时期对农村经营体制改革的主线始终是处理好农民与土地的关系,始终围绕土地归属与利用展开。土地私有制到劳动群众集体所有制的转变,蕴含着土地制度辩证发展的过程。由建国初期的农民土地所有制,到“社会主义改造”运动后历经互助组、合作社、人民公社制,再到家庭承包责任制,每一次土地制度的变革都是对前一阶段的扬弃,昭示着我国土地制度发展到了更高阶段[10],尤其在家庭承包经营基础上由“两权分离”发展为“三权分置”,赋予农民更大限度的土地经营权,体现出在坚持农民集体所有制下对土地产权的精细划分。从辩证发展的角度看,制度变迁的着力点在于实现和落实集体所有权,而非实现各种“农村集体经济组织”的所有权。虽然二者在不同时期有所混同,但仍有所区分。

二、法律规范中农民集体与农村集体经济组织的关系

(一)《民法典》围绕集体所有权与成员权构建二者法定代表行使关系

《民法典》第262条是规范视角下厘清农民集体与农村集体经济组织关系的核心,可以从不同的视角进行分析。

一是从文义解释角度分析：集体所有的不动产归属主体是农民集体,农民集体的不动产所有权需经由集体经济组织或者村委会代表行使;集体经济组织代表行使的不动产客体限于资源性资产。另外,农村集体经济组织并非具有完全民事行为能力的主体,其不能基于自主意志委托其他民事主体代表行使所有权,[11]只能通过法律直接规定,由此,农民集体作为被代表方,农村集体经济组织作为代表方,经《民法典》确认为行使集体所有权的代表人,即法律明确规定的权利代表人,二者构成法定的集体所有不动产所有权行使代表关系。既能克服农民集体作为抽象主体存在,即非民事权利主体,又无意思形成与执行机关的授权困境,又能契合农村集体产权制度改革中生产资料劳动群众集体所有制,坚持了农民集体所有权。

二是从体系解释角度分析：其一,《民法典》第260条明确了集体所有财产的范围,其中不动产和动产可以类归到前三款,与《意见》中农村集体资产的分类相对应。有疑问的是,《民法典》规定了资源性财产的农村集体经济组织代为行使,那么对于经营性和非经营性资产是否同样行使所有权?答案显然是肯定的。笔者认为,《民法典》第261条在260条划定集体财产范围的基础上明确了财产的归属,尽管第262条仅规定了资源性财产,但根据举重以明轻的法律原则,经营性和非经营性资产所有权同样由农村集体经济组织代表行使,这符合集体产权改革进程中,将经营性资产折股量化到成员的实践逻辑。其二,实现集体成员权有助于落实集体所有权,《民法典》第261条规定了有关集体财产变动事项需由集体成员决定,通过民主决策对集体财产进行参与管理;第264条规定了集体成员对集体财产、财务情况的知情权;第265条规定了侵害集体成员合法权益后的撤销权。一系列关于集体成员的权益保障,都表明成员权实现于集体所有权的制度构建中,以完善成员权进而落实集体所有权。据此,成员权有效行使是作为集体成员的价值彰显,只有保障成员的集体权利,才能防止农民集体成为“虚化”的所有权主体。[12]

三是从目的解释角度分析：首先,《民法典》第261条规定集体财产属于各农民集体成员集体所有,第262条确定所有权的行使主体,就是为了区分农民集体与农村集体经济组织是各自独立的主体,杜绝农村集体经济组织为集体成员服务时发生“反客为主”,侵蚀农民集体主体资格的情况。其次,集体财产之所以由农民集体所有,是我国《宪法》规定的生产资料劳动群众集体所有的制度安排,如果将农村集体经济组织解释为集体所有财产的归属主体,有违反宪法基本理念、原则之嫌疑,不符合宪性解释的基本要义[13]。最后,农民集体所有制决定了农民集体享有所有权,农民集体的集体利益与集体成员的个人利益相互关联,《民法典》借助行使集体所有权阐释农民集体与农村集体经济组织的关系,通过农民集体享有所有权强调农民集体所有制,无疑是对农民集体成员集体整体利益的确认。而农村集体经济组织是实现集体利益与个人利益有机统一的有效手段,目的在于落实农民集体所有权,维护农民集体成员权。

(二)从《土地管理法》中二者的功能行使看应构成法定代表行使关系

《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第2章规定土地所有权与使用权的同时,明晰了土地所有权的行使主体。第9条规定农村土地属于农民集体所有;第11条规定由各级集体经济组织依法经营、管理集体所有的土地。集体成员享有土地承包经营权,可以依法承包集体土地获得土地使用权。以上规定可以看出,农村集体土地管理基于土地所有权、使用权以及所有权行使的逻辑展开。一方面,集体经济组织的经营性质体现了所有权行使具有独立于所有权存在的价值。农民集体让渡所有权行使权利于集体经济组织,其原因在于农民集体既是特定范围内的成员集体,但也是抽象模糊的主体存在,不具有人或财产联合的属性特征,缺乏独立意志的产生和自我利益的实现机制,只能作为集体所有权的静态主体[14]。集体经济组织具有法人的意思生成、表达和执行机关,更是保障集体成员合法权益,适应市场经济发展的民事权利主体。农民集体享有土地所有权是促进各方主体权利实现的制度设计,更是坚持公有制的基本遵循,使财产发挥经济效用,表明所有权归属与行使的双重指向。另一方面,集体经济组织的管理性质在于保障成员权。集体土地由集体经济组织发包,集体成员由此实现土地承包权;公布征地补偿费用的收支情况实现集体成员对征地补偿费用收支知情权,可以说,集体经济组织管理农村土地的过程同时也是落实集体成员权的过程,目的在于以完善成员权为基础落实集体所有权。虽然,在《土地管理法》中并未直接表明农民集体与农村集体经济组织的关系,但可从二者的功能行使上得出：农民集体是集体土地的所有权主体,农村集体经济组织是农村土地所有权的行使主体,

(三)《农村土地承包法》基于成员权与集体所有权体现二者法定代表行使关系

《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)第2条通过界定农村土地概念,将农地分为国家所有农村土地与农民集体所有农村土地,与之对应的所有权主体是国家与农民集体。第13条规定集体经济组织和村民委员会作为发包方都具有发包农村土地的义务,但根据《民法典》第101条第2款的规定,村民委员会只有在未设立村集体经济组织的情况下,才能代行村集体经济组织的职能。因此,村集体经济组织是主要发包人。《农村土地承包法》第16条明确了家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户,承包方通过创设继受取得用益物权性质的土地承包经营权以及土地承包经营权流转的优先权,成为土地承包经营权人,具有对集体土地占有、使用、收益的权能[15]。在家庭承包中,发包方与承包方基于权利义务展开的制度建构,始终是围绕成员权进行的,其目的在于发挥土地集体所有的优势和作用。承包经营权作为成员权的重要内容,不仅保证集体成员对承包地享有各项权能,同时有利于落实农民集体所有权。在《农村土地承包法》的法律表达中可以理解为,农民集体实则为发包方,农村集体经济组织代为农民集体进行发包,本质上与《民法典》中规定的法定代表行使关系的立法精神相同。

(四)《农业法》明确集体经济组织功能以区分农民集体

《中华人民共和国农业法》(以下简称《农业法》)第2条明确农村集体经济组织是农业生产经营组织。第10条明确农村集体经济组织的功能。《民法典》将农村集体经济组织规定为特殊法人,是构建适应社会主义市场经济要求的农村经济体制的需要,承担着深化农村改革,发展农业生产力,维护成员合法权益,促进农业农村现代化的任务使命。可见,农村集体经济组织法人化与《农业法》第10条之规定具有相重合的价值目标,即构建具有市场活力的农村集体经济组织,保障集体成员权益。与此不同的是,农民集体的设立本身具有政治意义上的考量,其范围与边界的模糊性是为了实现一定的政治目的。[16]法律规定农民集体所有制是为了实现生产资料的劳动群众所有制,其制度本意是为了避免生产资料私人所有,保障特定范围内全体劳动人民可以共享生产资料,确保其中成员享有集体利益[17]。

(五)《农村集体经济组织法(草案)》基于法定代表行使关系明确农村集体经济组织定位以落实集体所有权和成员权

《中华人民共和国农村集体经济组织法(草案)》(以下简称《农村集体经济组织法(草案)》)第2条通过集体土地的所有权归属与行使以及经营体制界定了农村集体经济组织,其中,集体经济组织代表行使所有权,说明其与农民集体并非同一主体,且是代表农民集体行使集体财产所有权的法定主体。第5条职能设定上,农村集体经济组织代表行使所有权就是要更好发挥其职能,通过职能履行,落实集体成员的各项权益,巩固农村土地集体所有制。《农村集体经济组织法(草案)》通过明晰成员的权力义务与确认规则,依法保护农民的土地承包权、集体收益分配权,切实维护集体成员的财产权益;通过保障成员知情权、参与权、表决权、监督权,实现个人利益与集体利益在农村治理体系中的有机统一,《农村集体经济组织法(草案)》中对于农村集体经济组织的定位可以为落实集体所有权,实现成员权提供有效的制度供给。未来正式的农村集体经济组织立法,还应正确处理好农民集体与农村集体经济组织的关系,准确落实好农村土地所有权归农民集体所有的政策,贯彻好《民法典》关于农村集体经济组织代表农民集体行使集体产权的规定。

综上,成员权贯穿于二者法定代表行使关系之中,法律如此设定在于以规范农民集体所有权实现农民集体成员权,进而实现集体财产的分配正义[18]。这体现出集体所有权制度所承载的公平价值取向。法定代表行使关系是农村集体经济组织法人特别性的体现,是以效率价值展开的市场主体构造。法定代表行使关系有利于兼顾二者在农村集体产权制度改革过程中的公平与效率价值。

三、价值旨归中农民集体与农村集体经济组织的关系

(一)社会主义公有制决定二者应是法定代表行使关系

法定代表行使关系是适应公有制产权行使的制度选择。从所有权实现层面看,可以类比国家所有,法律规定属于国家所有的财产为国家所有,国家是国有财产的所有权主体,国务院代表国家行使国有财产所有权。与此相同,农民集体作为集体所有的不动产和动产所有权的主体,集体经济组织代表农民集体行使所有权。从所有权实现层面看,全民所有的实现方式与农民集体所有的实现方式一样,都需要在代表者与被代表者之间建立法定代表行使关系得以实现,这是由我国社会主义公有制的价值立场决定的。国家所有与农民集体所有是基于公有制展开的两个所有制的面向,所有制在法律上的表现形式是所有权,但国家所有权和农民集体所有权的权利主体本身无法直接行使所有权,因此需要通过建立法定代表行使的关系来实现所有权权能。

在集体所有权中,法律之所以规定集体财产的归属与利用分属于两个主体,是因为农民集体承载着实现农民集体所有制的目标,从以往的农村集体产权改革中可见一斑;同时农民集体所有制下的生产资料注重集体成员间的共享与收益,在农村产权改革新时期表现为以财产权确认集体成员与集体经济组织的关系,将成员权融入到财产权的实现上,反映了以实现农民集体整体利益和集体成员个人利益有机统一的价值指向。《意见》中明确农村集体经济组织的市场主体地位,《民法典》将其规定为特别法人,并确立二者之间法定代表行使关系,由此弥补农民集体因缺乏意思实现机制而无法表达团体意志的困境,同时也为集体经营性资产进入全国统一的要素市场做好制度性准备。可以说,对农村集体经济组织法人化改造是在公有制基础上建立的适应社会主义市场经济体制的制度性安排,在这一规范框架内,农民集体的团体意志借助集体经济组织实现,集体经济组织代表农民集体行使所有权,法定代表行使关系的确立符合农民集体是集体所有权主体的法权构造,同时并不违背社会主义公有制的基本原则。

(二)落实农民集体所有权的价值目标需要二者建立法定代表行使关系

法定代表行使关系有利于改善农村土地所有权虚置境况。统分结合经营体制固然促进农民生产积极性,提高农业生产效率。但是,集体所有权主体经由人民公社、生产大队、生产队演变成为各级农民集体,着重于强调“分”的独立属性,即农户作为经营个体的独立价值。导致作为“统”方的农村集体经济组织的地位虚化,农民集体所有权的行使缺乏有效实现的组织载体。另外,市场经济与家庭经营的小农经济天然对立,家庭经营在促进农民增收方面作用有限,不可能承担起未来我国农业经济增长的重任。[19]过分重视“分”的主体地位,忽略“统”的制度效能,导致集体经济组织未能肩负起发展农村经济的重任,造成农民集体所有权虚置。

建立法定代表行使关系能够克服偏重“分”方的经营体制弊端,落实集体所有权。围绕法定代表行使展开的关系建构,不同于以联合劳动为基础实现成员利益的做法,而是以财产权为纽带实现成员权。这为落实农民集体所有权提供了制度基础。关于成员权的内容,已有较多学者对其进行了不同阐释,从本质性权利和非本质性权利划分,可以分为收益权和决定土地所有权行使的参与权。[20]在这两类权利中,前一类权利涉及收益分配请求权、土地承包经营请求权等,集体经济组织基于法定代表行使关系行使集体所有权,同时也是集体财产的经营、管理主体,其行使所有权目的在于通过财产关系实现成员权,简言之,成员权表现在成员财产权的实现中,由此需要集体经济组织法定代表农民集体行使所有权,而成员权的实现有助于落实集体所有权;后一类是具有民主管理、决策性质的参与权,落脚点在土地所有权行使层面,土地所有权行使有利于实现成员权。可以说,成员权与集体所有权相互成就、紧密联系,“建构起系统化的集体成员权制度体系和规范体系是落实集体所有权的客观要求”[21],法定代表行使关系有利于以成员权为基础落实农民集体所有权。

(三)农村集体经济组织所发挥的功能作用要求二者建立法定代表行使关系

农村集体经济组织是农民集体实现所有权的制度性工具,由其行使集体所有权有助于提升集体资产的管理效率,实现农民集体利益的最大化。要发挥好集体经济组织的功能作用,管理集体资产就是要管好用好集体资产,即开展集体资产清产核资,盘活农村集体资产,完善农民对集体资产股份权能,强化农村集体资产财务管理,防止资产流失等。在类型化集体资产基础上,优化各种财产要素的合理配置,为此,将农村集体经济组织法人化并由其行使集体所有权就是为了明晰其管理集体资产的市场主体地位,发挥集体资产的市场价值。开发集体资源、发展集体经济要求农村集体经济组织发挥好经营与管理职责,充分调动农村各种形式的要素资源,通过多种形式发展经济,促进资产保值增值。服务集体成员要求构建起科学、合理的成员认定标准,保障农民集体资产股份权利,落实集体成员对集体财产的收益权和对集体事务的民主管理、决策权,形成有效维护成员权利的治理体系。由此可见,农村集体经济组织的出发点和落脚点在于保护和发展集体成员的合法权益,而确认农民集体与农村集体经济组织法定代表行使关系是确保农村集体经济组织有效发挥以上职能的关键,有助于落实集体所有权,实现集体成员权。

四、结语

农民最初带地进入合作社,是农业社会主义改造的需要,由此逐步确立了劳动群众集体所有制。为了有效实现生产资料的公有化,先后由农业生产合作社发展到人民公社,人民公社解体后形成相应的乡(镇)、村、村民小组。可以说,以上各种形式的集体经济组织目的均在于实现集体所有制经济,而集体经济组织本身仅作为制度实现的载体,明显区别于因让渡自身财产权的个体农民而聚合成的农民集体。历史经验表明,农村集体经济组织是实现农民集体财产权的有效形式,《民法典》通过立法形式对此进行确认;同样也表明了集体土地所有权一直归属于农民集体所有,不会因两者曾在成员与财产方面高度重合,或制度偏好下的“统”“分”失衡而丧失各自的独立价值。

法律表达中农民集体与农村集体经济组织的关系始终是围绕法定代表行使关系展开的。基于法律授权,集体经济组织代表农民集体行使集体财产所有权,这不仅是我国《宪法》和基本法律一直以来所坚持的基本立场,同样也是二者法律关系表述在复杂的农村改革实践中的准确定位。可以说,法定代表行使关系已经在我国法律规范体系的框架内进行了长期有效的制度磨合,为农村集体产权改革实践提供了清晰的主体组织制度,形成了具有中国特色的乡村治理方案。

厘清农民集体与农村集体经济组织的历史关系、逻辑关系、法治关系,对于全面推进乡村振兴,实现农业农村现代化具有重要意义。认定二者法定代表行使关系,是历史沿革的前进驶向,法律规范的偏好选择,制度价值的因应立场。农村集体经济组织立法应坚持《民法典》中农民集体与农村集体经济组织法定代表行使关系的价值导向,尊重二者主体地位的独立性,构建起以落实集体所有权为基础,以实现集体成员权为主线的农民集体与农村集体经济组织的规范关系,为实现农民集体所有制与社会主义市场经济的有机融合提供坚实的法治保障。