“双减”政策之教育公平的价值意蕴与实践路径

梁 君，韩弘峰

（广西师范大学马克思主义学院，广西桂林 541004）

《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》①中华人民共和国教育部：《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见〉》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登录日期：2023 年10月29 日。（以下简称“双减”政策）的出台，旨在强化学校的育人主体地位，深化校外培训机构治理，有效缓解家长焦虑情绪，构建良好教育生态。它正面回应当前中小学生作业负担较重、校外培训过热的实践挑战，在政策层面勾勒出令人振奋的公平图景，是中国式基础教育现代化的题中之义。

一、“双减”政策之教育公平的价值意蕴

“双减”政策的出台，直接目的是切实提升学校育人水平，持续规范校外培训，有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担，体现义务教育起点、过程和结果等方面的公平意蕴。

1.“双减”政策强调机会均等，有利于实现义务教育起点公平

义务教育的起点公平，是指能够从根本上保障教育机会向全体成员同等开放，保护适龄儿童的基本人权和自由发展，以实现个体与社会发展同步受益。“双减”政策在教育起点上，修筑了一道维护公平价值的屏障。

首先，“双减”政策重视对义务教育机会均等的特殊衡量。“双减”政策在关注教育权利和教育机会均等的实践中，除了继续衡量义务教育入学率、生均教育经费比等指标外，还充分考虑不同教育主客体对教育机会均等的现实呼唤。要求积极推进幼小科学衔接，在校园内严格按课程标准零起点教学，确保学生达到国家规定的学业质量标准，有利于义务教育起点公平的实现。

其次，“双减”政策着力改变因主客观原因导致学生错失教育机会的现状。受学生个体差异和家庭教育观念、经济环境等因素影响，学生对作业数量、难易的接受程度，以及对校外培训的认同度、参与度各异。“双减”政策根据我国义务教育强制性和公益性的特点，提出“作业布置更加科学合理、校外培训机构培训行为全面规范”①中华人民共和国教育部：《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见〉》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登录日期：2023 年10月29 日。的工作目标，有利于学生在校园内外更公平地获得教育机会，实现义务教育的起点公平。

再者，“双减”政策提出的配套举措有利于义务教育的机会均等。比如，根据我国义务教育的统一性和强制性特点，“双减”政策要求提升课堂教学质量，严格按照课程标准，开齐开足开好国家规定课程，做到应教尽教，确保学生在校内学足学好②中华人民共和国教育部：《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见〉》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登录日期：2023 年10月29 日。，这些举措为中小学生提供了接受教育的良好公平环境。

2.“双减”政策促进资源均等，有利于实现义务教育过程公平

义务教育的过程公平，是指在起点公平的实现中，通过制度和政策维护教育活动的资源配置和师生关系的公平互动，以达到适龄人群都有机会获得适合个人特点的教育。“双减”政策要求采取积极有效措施保障教育资源均等配置，体现了义务教育强制性特点，是教育过程公平的体现。

首先，“双减”政策促进义务教育课程资源均等化，有利于实现教育过程公平。“双减”政策通过对课程资源的科学配置，实现德智体美劳全面发展，让义务教育回归校园，有利于教育过程公平。

其次，“双减”政策注重义务教育教师资源配置均等化，有利于维护教育过程公平。在当下标准化、同步化、统一化教学模式下，教师素质的高低直接影响教育过程的公平程度。“双减”政策要求及时为中小学校补齐补足教师编制，为教育过程公平的实现提供师资保障。

最后，“双减”政策致力于义务教育优质均衡发展，有利于促进教育过程公平。“双减”政策要求逐步提高优质普通高中招生指标分配到区域内初中的比例，加快城乡学校共同体建设和缩小城乡、区域、学校之间教育水平差距，促进新优质学校成长，扩大优质教育资源，促进义务教育优质均衡发展，有力地维护了义务教育的过程公平。

3.“双减”政策提高教育效率，有利于实现义务教育结果公平

义务教育的结果公平，指中小学生在有效利用教育机会的情况下，其个性潜力得以正确评价、对待和挖掘，并取得符合其个性、能力、智力方面的学业成就，实现学有所得、学有所用。“双减”政策规制学生作业负担重和校外培训乱象，保障每一位中小学生对义务教育机会的有效利用，体现了义务教育的结果公平。

首先，“双减”政策以课堂效率提升来追求教育结果公平。旨在减轻学生课后作业负担和校外培训压力的“双减”政策，让课堂的教育主战场地位更加突出。教师遵循知识传授规律和学生学习规律与心理特征，紧扣教学重难点，合理利用课后习题，科学地设计作业，注重课堂效率的提高，让学生在知、学、用的过程中听懂、记住，发挥义务教育基础性的育人功能。

其次，“双减”政策致力于增强义务教育育人效率，实现教育结果公平。“双减”政策要求开展义务教育优质均衡创建工作，促进新优质学校成长，扩大优质教育资源，进一步加快缩小城乡、区域、学校之间教育水平差距，提高教育效率，突出育人成效③中华人民共和国教育部：《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见〉》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登录日期：2023 年10月29 日。，引导家长理性选择学科类校外培训，实现在义务教育统一性的基础上满足学生德智体美劳多样化的学习需求，提高育人效率，为实现教育结果公平创造条件。

最后，“双减”政策旨在追求从“智育优先”向“五育并举”迈进。为改变学生被培养成频繁刷题的“小镇做题家”的现状，改造“超量”的学习任务和“病态”的竞争氛围，阻断校外培训“高投资高收益”“高消费高生产”的“四高”关系链，“双减”政策要求在校园内开足开好学生德智体美劳全面成长所需课程，通过“五育并举”提高义务教育的育人效率，促进学生多元个性发展。

二、“双减”政策之教育公平的现实困境

教育公平是推动教育资源、教育机会在具体教育行政中实现合理分配的准绳。“双减”政策直指我国中小学教育的结构性矛盾，引导义务教育迈向更加公平的发展之路。但是受教育理念和教育市场化等因素影响，“双减”政策中的教育公平价值，在实现过程中仍然面临诸多困境。

1. 教育起点公平虚假化：标准难导致机会不均

作业减负、学校课后服务水平提升和全面规范校外培训是保证义务教育起点公平的重要手段。但是由于具体标准较难把握，使得教育机会均等这一政策宗旨更多地成为“空中楼阁”，由“期望”变“失望”，导致教育起点公平出现虚假化。

首先，作业减负标准难确定，使教育起点公平呈现虚假化。“双减”政策调整的是整个义务教育阶段的作业负担繁重问题，但减负的具体标准很难准确把握。比如，“双减”政策规定小学3—6 年级书面作业平均完成时间不超过60 分钟，初中书面作业平均完成时间不超过90 分钟。这一具体的作业完成时间却要面对不同年级、不同作业难度与形式、不同科目作业时间结构等情况。因此，一份符合学生年龄特点、学习规律，体现素质教育导向的基础性、个性化作业设计，仅靠简单地采用作业时间多少的粗略规定是无法完成的，这仍会出现学习机会不均等的状况，让教育起点公平虚假化。

其次，课后服务标准难统一，使教育起点公平面临虚假化。“双减”政策强调学校要制订课后服务实施方案，增强课后服务的吸引力。充分用好课后服务时间，指导学生认真完成作业，对学习有困难的学生进行辅导与答疑，为学有余力的学生拓展学习空间，开展丰富多彩的科普、文体、艺术、劳动、阅读、兴趣小组及社团活动。①中华人民共和国教育部：《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见〉》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登录日期：2023 年10月29 日。国家重视中小学生课后服务，充分尊重学生个性化选择，提供均等教育机会的愿意是迫切的，但缺少明确的标准。一些学校因缺少提供各种艺术类、体育类课后服务的师资，要么要求全体教师齐上阵，要么等同于“基础托管”服务。这些做法虽然也是在落实“双减”政策的课后服务要求，但是执行的标准不一，学生获得个性化发展的教育机会不均，导致教育起点公平面临虚假化的尴尬。

最后，校外培训服务标准难落实，使教育起点公平徒有华而不实的外表。“双减”政策要求建立校外培训内容备案与监督制度，制定校外培训机构培训材料管理办法，提出严禁超前培训、严禁非学科类培训机构从事学科类培训、严禁提供境外教育课程②中华人民共和国教育部：《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见〉》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登录日期：2023 年10月29 日。的“三严禁”标准，要求全面使用《中小学生校外培训服务合同（示范文本）》③中华人民共和国教育部：《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见〉》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登录日期：2023 年10月29 日。，教育部办公厅也及时出台了《义务教育阶段校外培训项目分类鉴别指南》④中华人民共和国教育部：《教育部办公厅关于印发〈义务教育阶段校外培训项目分类鉴别指南〉的通知》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A29/202111/t20211112_579358.html，最后登录日期：2023 年10 月29 日。，旨在让校外培训回归正轨。但是在中考、高考的竞争环境下，学科类校外培训仍存在市场需求。在集体课外培训班减少的同时，各种精准开展的“暗补”培训纷纷出场，如“一对一”培训，“高端家政”，或者以素质培训之名行学科培训之实，进行超纲、超时的辅导，让“双减”政策要求的校外培训服务“三严禁”标准难以真正落到实处。

2. 教育过程公平虚伪化：监管难导致资源分配扭曲

我国对于“双减”政策背景下作业减负、课后服务以及校外培训机构的监管，在行为主体、制度结构和政策偏好等方面，仍然存在较严重的碎片化、间歇性问题。高难度的监管导致义务教育资源的分配出现叠加扭曲，让教育过程公平呈现虚伪化态势。

首先，从行为主体角度看，地方行政部门对“双减”政策监管的细化程度不够，致使教育过程公平虚伪化。“双减”政策明确指出，“各省（自治区、直辖市）党委和政府要结合本地实际细化完善措施，确保‘双减’工作落实落地”。①中华人民共和国教育部：《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见〉》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登录日期：2023 年10月29 日。这表明该政策赋予地方行政部门较大的自主管理和监督权。但是各省市区在制定“双减”工作监管文件时，仅从现有能调配的行政资源出发，出台一些间歇性、变通性、原则性的监管政策，致使“双减”政策在地方层面的落实缺少细化的监督措施，教育过程公平就在看似具体可行的地方政策监管过程中变得模糊。同时，粗放式的监管会使大量资本继续涌入校外培训机构，仍然无法维护教育资源均等配置，让教育过程公平价值变得虚而不实。

其次，从制度结构分析，监管政策之间的有效衔接不够，致使教育过程公平虚伪化。制度经济学将政策体系中各类政策之间的关系称为制度结构，分为制度耦合、制度真空和制度冲突三种状态，而制度耦合状态才能使政策体系发挥出理想的整体效应。②郭锋：《我国卫生经济政策体系的演进历程及评价分析——基于制度结构理论》，《卫生经济研究》2020 年第8 期，第8-12 页。目前的“双减”政策监管体系存在制度真空和制度冲突状态。比如，在校外培训机构的性质方面，“双减”政策规定“现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构”③中华人民共和国教育部：《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见〉》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登录日期：2023 年10月29 日。，而国家未建立完备的分类监管体系，这严重影响了地方政府和职能部门对“双减”政策的落实进度。此外，在提升学校课后服务水平方面，“双减”政策提出线上课后服务不得提供和传播“拍照搜题”等惰化学生思维能力、影响学生独立思考的不良学习方法。而实际上有关“拍照搜题”等学习类APP 的监管主要归网信、宣传部门，但课后服务的管理工作主要由教育行政部门承担，所以相关行政部门在监管时往往协调不足、进程不一，治理盲点频现。如此监管出现的冲突与漏洞，带来的是对校外培训、课后服务等资源调配的扭曲，与“双减”政策表达的义务教育过程公平的初衷相悖，使得过程公平更加虚伪化。

最后，从政策偏好视角思考，监管制度的指导性不够规范，致使教育过程公平虚伪化。由于社会公共问题多样化和社会资源稀缺，政府在制定政策时，往往会根据自己的预期来选择具体的行政行为，表现出特定的政策偏好。④张熙：《政策偏好与初中教育发展路径突围》，《教育科学研究》2014 年第9 期，第5-10 页。比如，“双减”政策下的中小学生作业减负以及校外培训监管制度整体以“加强规范”为宗旨，希望通过全国范围内的专项整治，实现“1 年内有效减轻，3 年内成效显著，人民群众教育满意度明显提升”⑤中华人民共和国教育部：《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见〉》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登录日期：2023 年10月29 日。的目标，并且确立了全面压减作业总量和时长、提升学生课后服务水平以及全面规范校外培训行为的具体目标。但是，减轻中小学生作业负担不是盲目减少，而是科学设计和整合不同难度、层次、形式的作业；从严审批学科类校外培训机构，是对其规范管理，而非彻底取缔；规范非学科类校外培训机构，是肯定其“培优”功能，而非全盘否定其价值，限制其发展。地方政府在制定与实施监管政策时，惯于采用处罚与惩戒方法，却鲜有对“减负”行为的质量进行指导性和预防性的监控。这样的监管水平无法为稀缺教育资源的合理配置提供正确参考，导致教育资源更多地以固步自封或叠加的状态存在，让义务教育的过程公平显得更加虚伪化。

3. 教育结果公平隐性化：考核难导致效率参差

从“双减”政策中可以看出，当前的义务教育减负，体现减负主体由单一走向多元，减负对象从学生单一减负发展到师生共同减负、校内减负扩展到校外减负，减负方式从线性思维向系统思维转变等特点。由于受到区域多样性、地方政策多重性、治理对象结构复杂性等影响，“双减”政策落实的考核难度大，致使义务教育结果公平不明显，甚至呈隐性化趋势。

首先，“双减”政策考核指标难设计，导致教育结果公平隐性化。“双减”政策出台以来，尽管各级政府已对其核心考核指标达成基本共识，但是多样的政策落实主体在面对纵向信息差时，可能会得出非客观的考核结果，影响到国家政策的权威。比如，不同区域和学校对落实“双减”政策的人员配置、财政补助等指标的差别较大，不同级别行政主体对平台监管、课后服务和校外学科类培训机构的认识不同，由此获得的考核结果仅能表明各级政府对“双减”政策的落实效率参差不齐，很难显现出义务教育的结果公平。因此，“双减”政策考核指标需要结合政策落实主体的不同层级和区域差别实际，予以进一步完善。

其次，“双减”政策考核主体配比不合理，导致教育结果公平隐性化。当前“双减”政策的考核主体，本应包括各级教育行政部门和相关职能部门以及学校、学生、家长代表等。但是在实际考核中存在教育行政部门参与较多、其他相关部门和人员参与较少的现象，导致考核主体配比不合理，考核结果无法真实反映“双减”政策的落实效率，“双减”政策体现的义务教育结果公平呈隐性化。

最后，“双减”政策考核方法统筹性较弱，导致教育结果公平隐性化。“双减”政策考核主张量化与定性相结合的方法，量化考核以科学、客观的评价指标作为合理的参考标准，对考核对象进行有效区分和鉴别，为定性考核提供量化依据。当前对“双减”政策落实的考核，过分强调量化考核，往往会脱离实际，陷入为了量化而量化的怪圈，难以保证考核结果的有效性。虽然有工作访谈、工作观察、综合评议等多种定性方法作为补充，但大都根植于考核主体的主观评价，带有明显的主观色彩，费时费力又流于形式。因此，运用统筹性较弱的“双减”政策考核方法，无法形成科学的考核结果，带来的只能是忽高忽低的政策效率和若隐若现的教育结果公平。

三、“双减”政策之教育公平的实践路径

义务教育是我国教育生态系统的重要组成部分，具有明显的基础性特征，对教育公平有迫切的需求。面对“双减”政策中教育公平价值的实现困境，需要我们进一步明确落实标准，规范监督管理，创新考核评价，维护义务教育的起点公平、过程公平和结果公平。

1. 落实“双减”政策执行标准促进机会均等，维护义务教育起点公平

“双减”政策按标准执行，可进一步加强教育机会均等，有效维护义务教育的起点公平。

首先，运用优质数字资源破解作业减负标准难题，维护教育起点公平。优化线上课程设计，为学生提供预习、上课、作业等环节的个性化学习资源，高效满足学生“个性学”需求；融合物联网、云计算、区块链等技术的智能化作业设计与评价工具，通过记录学生学情数据，动态设计学生个性化作业总量和时长，为作业减负提供精准、科学的决策支持，化解作业减负标准难题，利于不同层次学生获取均等的教育机会，维护义务教育阶段的起点公平。

其次，利用线上资源弥补课后服务标准不一，促进教育起点公平。学校一方面可利用国家教育资源云服务平台和数字图书馆、博物馆等数字资源为学生提供丰富多彩的线上课后服务；另一方面也要挖掘校本资源，利用校内多媒体教室、图书室、教师专业特长，为学生提供校内课后延伸服务，录制课后服务微课①柯清超，鲍婷婷，林健：《“双减”背景下数字教育资源的供给与服务创新》，《中国电化教育》2022 年第1 期，第17-23 页。，实现线下物理空间与线上网络空间的合理整合。从而提升课后服务质量水平，给学生提供公平均等的教育机会，促进教育起点公平。

最后，推动服务方式转型解决校外培训机构服务标准难题，回应教育起点公平。由于我们没有从根本上改变中考、高考竞争筛选机制，校外培训机构仍有发挥“培优”“补差”优势功能的空间。因此，一方面，可以通过政府购买校外培训机构课程服务的方式，引导校外培训机构参与到学校课程建设，给学生提供更多的学习机会；另一方面，可以加强现有校外培训机构与教育相对落后地区学校之间的交流互动，帮助学校开好开齐各类特色课程，使学生在学校就能接受多元优质教育，从而进一步体现义务教育的起点公平。

2. 规范“双减”政策监督管理促进资源供给，维持义务教育过程公平

针对“双减”政策监督管理面临的行为主体、制度结构以及地方政策偏好等现状，需要按照整体性治理理论，从监管制度、监管主体、监管模式等方面促进教育资源的合理供给，维持义务教育过程公平。

首先，完善监管制度，维护教育过程公平。通过完善监管立法，规范监管制度，保障资源供给，促进教育过程公平。尽快制定有关减轻学生作业负担和开展课后延时服务的操作性强的监督细则，坚持校外培训的公益属性，明确校外学科类培训机构的收费制度、“禁止营利”制度，建立严格的财务会计制度、审计监督制度、预算审核制度、经费公示制度、信息报告制度，规范校园学习类APP的监管制度等，以有效突出义务教育的公益性和教育过程的公平性。

其次，坚持多元主体协同监管，助力教育过程公平。要建设好国家、省、地市三级“双减”工作监督机构，明确监管范围，落实各部门之间的协调机制；进一步提升监管人员的专业知识，适时成立“双减”政策监督管理第三方协调委员会；着力引导校外培训机构参与自身发展的内部监管，建立有中国特色的高品质校外学科类培训体系；①张宇恒：《“双减”政策下校外培训机构监管的机制研究——基于整体性治理理论视角的分析》，《现代基础教育研究》2022 年第1期，第71-76 页。有效引入学生家长委员会、审计公司、评估公司等第三方监管力量，参与学校教学质量、作业减负、课后服务、校外培训机构财务核算、产权归属、纠纷办理等方面的监管，提升监管的专业水平，为教育部门的资源配置提供参考，助力教育过程公平。

最后，创新监管模式，维护教育过程公平。牢固树立事前防范意识，健全风险防范机制，实现信息网络公开，为教育资源配置提供信息数据，巩固教育过程公平。建立课后分层作业信息查询平台，为学生、家长、社会提供检索服务，维护学校、学生、家长、社会的知情权；建设校外学科类培训机构电子政务监督平台，实现监督主体之间政务数据资源共享，避免执法漏洞和重复执法，突出资源优化配置，以智能监管提升监督质量，有效维持教育过程公平。

3. 创新“双减”政策考核评价提高落实效率，维系义务教育结果公平

“双减”政策考核评价是一项系统工程，必须从考核指标设定、考核主体构建和考核方式统筹等方面整体协调创新，完善政策评价体系，维系教育结果公平。

首先，科学设计考核指标，助力教育结果公平。科学的考核指标是考核工作的基础，有助于提高“双减”政策的落实效率，突显教育结果公平。考核指标要围绕“双减”政策工作目标，具备量化具体、分级分层、科学规范、自成体系等特点。同时考核指标也应注重工作目标的阶段性和差别性②潘国林：《我国县级领导班子绩效考核指标体系研究》，《湖北社会科学》2017 年第12 期，第33-38 页。，根据不同地区、不同学校的特点设计，以对应“双减”政策提出的“1 年”“3 年”时间节点。科学的考核指标体系可以真实反映政策的执行效率，有助于教育结果公平的显现。

其次，多元构建考核主体，促进教育结果公平。考核主体要在教育主管部门的牵头下兼顾相关职能部门、学校与校外培训机构、社会公众、第三方机构等，要加大学校与校外培训机构的自查结果在整体考核结果中的比例，重点引入第三方专业评估机构，形成自我考核、职能部门考核以及第三方专业考核并重的格局，以保障考核结果公开客观。

最后，丰富考核方式方法，多角度巩固教育结果公平。坚持定性与定量考核相结合，对于教师人员配置、学生作业时间、政府财政补助、校外培训课程费用等指标，尽可能运用大数据、信息技术实现量化考核，而对于减压成效、课后服务成效、学生负担感受、教育提质增效程度等指标，更多地需要对个体和群体访谈、问卷调查等定性考核。同时也要根据地区、学校实际，重点考虑学生、校外培训机构、家长对各类“双减”措施的接受程度，动态确定定量与定性考核之间的权重，以保证对学生作业减负和校外培训减负行为考核的信度和效度，提高“双减”政策落实效率，巩固教育结果公平。