个人信息保护行政公益诉讼诉前程序优化研究

沈楚萱

引言

在后疫情时代，保护个人信息需要全方位的司法保护。《个人信息保护法》却未明确规定行政公益诉讼。在实践中，检察机关能动行使检察权以行政公益诉讼诉前程序保护个人信息，取得了一定成果。笔者搜集到12例案例，以期对这一程序进行优化研究。

一、个人信息保护行政公益诉讼诉前程序实施的现状

按照时间顺序将12例案例制表如下：

表1 行政公益诉讼诉前程序案例表

编号立案时间案 例线索来源42020年1月15日河南省固始县人民检察院督促保护公民个人信息行政公益诉讼案刑事案件52020年7月15日江西省乐安县人民检察院督促规范政府信息公开行政公益诉讼案检察机关积极履职62020年8月11日甘肃省平凉市人民检察院督促整治快递单泄露公民个人信息行政公益诉讼案群众举报72020年8月20日江西省南昌市人民检察院督促整治手机APP侵害公民个人信息行政公益诉讼案媒体报道82020年8月24日广东省湛江经济技术开发区人民检察院督促保护银行客户信息行政公益诉讼案刑事案件92020年12月4日江苏省苏州市相城区人民检察院督促整治非法采集人脸信息案群众举报102021年3月广东省惠州市人民检察院督促整治违法采集消费者生物识别信息行政公益诉讼案检察机关积极履职112021年3月2日广东省江门市江海区人民检察院督促保护住宅小区业主信息安全行政公益诉讼案检察机关积极履职122022年5月浙江省杭州市滨江区人民检察院督促整治人脸识别行政公益诉讼案群众举报

分析12例案例，总结出以下三个特点：

首先，检察机关主要启动以行政机关不履行监管职责现象为对象的诉前程序。12例案例中，有1例案由为行政机关违法行使职权导致的信息侵权，其余11例为行政机关未依法履行监管职责导致的信息侵权。可见，行政机关监管不足、不作为导致的个人信息保护行政公益诉讼案件占绝对多数。究其原因，一是行政机关对于保护个人信息经验不足、技术不精；二是担心过多的干涉会阻碍经济与技术的发展，亦与服务型政府的定位不合。

其次，高新技术相关案件为诉前程序重点。可分为两类：一类技术滥用是恶意使用，如房地产售楼处安装摄像头悄悄收集客户人脸信息，另一类技术滥用则是善意使用导致恶果，如在公共厕所安装信息保密措施不达标的人脸识别取纸机、住宅小区违法设置“人脸信息识别”门禁系统等。野蛮生长的信息技术或直接或间接地导致了信息侵权，此类案件无疑是行政公益诉讼中的重点。

第三，检察机关在诉前程序常用磋商、听证等方式。在12起案例中，在诉前程序使用磋商、听证的方式与行政机关沟通，促进行政机关履职的有4起。《中华人民共和国个人信息保护法》(以下简称《个人信息保护法》)及有关法规并未明确规定各地行政机关具体如何分工合作保护公民个人信息。这导致了检察院在受理的个人信息保障等行政公益诉讼案件中，遇到多个层级不同、职权不同的有关行政机关监管职责交叉的情况。磋商、听证的方式可以很好地解决这一问题。同时，磋商、听证可以实现诉前程序指导地方行政部门的自我纠正的制度价值，并且可以发挥出诉前程序的高效性，让相对简单的案件可以在诉前程序解决。倘若大力发挥磋商程序的积极作用，就能做到聚集各有关部门一起积极参与个人信息保护，构成行政监管合力，不但有利于弥补执法资源分散的弊病，并且能加快难题的化解，起到节省司法机关资金的作用。

二、实践中存在的问题

诉前程序是我国行政诉讼制度的重要创新，在行政公益诉讼中有着独特的制度价值。但是其在发展过程中，依然存在一些问题，需要进一步完善。

(一)线索发现难

诉前程序启动的前提是存在社会公共利益受害的情况，获取办案线索是启动行政公益诉讼诉前程序的前提。而线索发现难成为困扰着诉前程序启动的一大难点。这一点在个人信息保护领域更为突出。个人信息泄露具有极强的隐蔽性，信息主体难以察觉。最终当个人信息泄露成为当地社会问题后，由媒体报道，检察机关再进行调查、组织专项行动已经是亡羊补牢。

实践中，个人信息保护行政公益诉讼案件线索多来源于刑事案件。在12起案例中，线索来自刑事案件的有5起，来自群众举报的有3起，来自检察机关积极履职过程的有3起，来自媒体报道的有1起。具体来看，检察机关积极履职过程中发现线索的3起案件中，有2起来自于媒体报道某一社会现象后检察机关组织的专项监督行动，有1起来自于检察机关的一般法律监督过程。可见，检察机关获取信息有一定程度的滞后性，难以在个人信息保护问题萌芽阶段予以遏制。如果不解决线索来源问题，将会阻碍行政公益诉讼制度价值的发挥。

(二)调查核实难

首先，诉前程序调查核实的要求过高，导致证据成本高昂。《人民检察院检察建议工作规定》对检察建议的具体内容设置了严格的规范。这意味着检察机关需要在诉前程序中的调查核实工作必须达到高度说服力，接近诉讼程序所需的证明标准。为此，检察机关必须在调查核实工作过程中投入成本，最终仅为发出一份不具强制性的检察建议，其投入产出完全不成比例，不符合效益原则。

其次，检察机关在诉前程序调查核实可用的强制性措施不足。《人民检察院检察建议工作规定》没有赋予检察部门调查核实的强制性手段，也没有明确不配合检察机关调查核实的相应法律责任。若必需的证据被调查对象掌握，那么无强制调查能力的检察机关将处于极其被动的境地。

第三，检察机关缺少人力物力。检察院人员对调查与核实个人信息相关案件的意识、能力相对薄弱的情况普遍存在，部分工作人员过去经办其他案件，囿于过去的办案模式，他们“对勘验、鉴定、检测、损失评估、价值评估等方式较少使用”[1]。

(三)履职判断难

第一，履职判断标准不明确。我国《行政诉讼法》以及《人民检察院公益诉讼办案规则》等相关司法解释并未明确统一的行政机关履职标准。目前学界对于行政机关履职标准亦无定论。总的来说，学界对于行政机关履职标准有“结果论”“行为论”和“综合说”三大类。“结果论”认为，判断行政机关是否履职的标准是结果，也就是公共利益是否切实地得到了保护。如果公共利益确实得到了实质性的保护，那么判定行政机关已经履职。“行为论”则仅考虑行政机关的履职行为是否合法，而不考虑其结果。而“综合说”认为行为与结果需要综合考量，结果与行为并重。众说纷纭的履职判断标准导致实践中检察机关判断陷入困境。有的检察院注重履职效果，以结果作为起诉的前提[2]；也有的侧重履职行为。不明确的行政机关履职标准，将有损检察监督能力和质效，诉前程序的及时性与准确性也将大打折扣。

第二，履职期限不合理。根据两高关于检察公益诉讼的司法解释的规定，行政机关的履职期限一般为2个月，在紧急情形下的履职期限为15日。然而，个人信息保护具有特殊性，其涉案人数多、地点分散、行为隐蔽，将履职期限设定为2个月或15天不合乎客观现实。

三、个人信息保护行政公益诉讼诉前程序的优化措施

(一)建立健全线索发现机制

首先，建立健全线索发现制度，搭建一条快速、便捷的信息传递道路，方便群众及时向有权机关报告是最重要的一项举措。《个人信息保护法》要求国家网信机关有义务健全信息的申诉、检举等制度。但是，相关制度不够具体，应尽快明确。同时，应当推广公益诉讼志愿观察员制度。这一制度在浙江、湖北等地试点过程中已经取得一定成绩[3]。在浙江省杭州市滨江区人民检察院通过行政公益诉讼诉前检察建议叫停人脸识别滥用一案中，案件线索正是来源于公益诉讼观察员。引导、教育人民群众关注社会生活中有可能造成社会公共利益损害的现象，发现线索后及时递交检察院，防范于未然以更大程度发挥行政公益诉讼的制度价值。

其次，应当健全检察机关与个人信息保护组织之间的线索移交机制。当下个人信息保护行政公益诉讼要求整个诉讼程序具有一定的专业性和及时性。个人信息保护组织以保障个人信息为专业，比起案多人少的检察院更能发现相关案件线索。应当建立二者之间的信息移交制度，以方便有关组织提供线索，弥补检查机关在专业性和敏感性上的缺失。

第三，建立以检察机关为主导，公安机关、网信部门等行政机关共同合作的线索发现机制。一是在网信部门与检察机关之间建立线索转交机制。根据《个人信息保护法》，当行政机关作为信息处理者时，网信部门有权对其进行监督。由此，应当允许网信部门向行政机关发函要求其自我纠错，若行政机关拒不改正则应当将线索提供给检察机关，由检察机关开展行政公益诉讼程序[4]。二是公安机关具有其他行政机关难以望其项背的线索发现能力，应加强公安机关与检察机关的协作，共享有关线索。

(二)完善检察机关的调查核实举措

完善检察机关的调查核实举措有助于检察机关更为高效地获得证据，推进行政公益诉讼的进程。

首先，应该降低调查核实的标准。由于《人民检察院公益诉讼办案规则》对诉前调查收集证据提出了“依法、客观、全面”的要求，《人民检察院检察建议工作规定》第十三条则要求调查要“做到事实清楚、准确”，导致诉前程序调查核实的证明标准已经接近行政诉讼中“排除合理怀疑”的证明标准。一是个人信息保护领域的行政公益诉讼案件证据更难调查核实，为了达成这一证明标准，检察机关需要投入更多的成本完成调查核实工作。例如，江苏省无锡市人民检察院督促保护学生个人信息行政公益诉讼案中，检察机关、公安机关均无法查明向被告人出售个人信息的“中介”。既然如此，就没有必要再强求检察机关一定达到排除所有合理怀疑的证明标准。二是诉前程序强调检察机关与行政机关协作完成公共利益的维护，本就没有必要适用诉讼程序的证明标准。而调查核实阶段的证明标准，则应该高于立案阶段。因此，如果将证明标准从弱到强排列为：“似然为真、优势证据、令人信服、排除合理怀疑以及显而易见”[5]，那么调查核实阶段的证明标准确定为令人信服即可。即，检察机关只需要证明行政机关存在违法行使职权或不作为，并且这一行为与最终公共利益受害有因果关系即可。

其次，增强诉前程序调查核实的强制性。缺乏强制性的调查核实措施，可能得不到行政机关的回应，最终阻碍检察机关建议实效的发挥。个人信息保护行为具有相当的隐蔽性和专业性，如果相对专业的行政机关或其他组织完全不愿意配合，检察机关难以获得足够的证据。故应规定在必要情形下，检察机关有权实施查封、扣押等强制性措施，但不能够实施限制人身自由的调查核实措施。同时应明确拒不配合检察机关调查核实工作的相关单位、个人的法律责任[6]。对拒不协助调查的，检察机关有权向其主管机关提出检察意见并请求该机关进行协助。

第三，为检察机关提供足够的人力物力，以支持其完成调查核实工作。办案人员严重不足一直是影响公益诉讼检察发展的主要因素之一[7]，逐步建设大数据系统，增强人民对大数据科技的感知能力，有效对接各类信息系统，可以为检察机关调查核实工作提供刚性保证。并且，个人信息保护行政公益诉讼涉案人数多、地域广，需要借助大数据信息系统更为高效地进行跨区域调查核实。

(三)明确行政机关履职判定标准

行政机关履职判断是衔接诉前流程和行政诉讼流程的基础。因此，明确履职标准、完善履职期限是非常重要的。

首先，确定行政机关履职标准为“综合论”。个人信息侵害一旦发生，其结果几乎不可逆，公共利益客观上存在无法得到实质性保护的可能。倘若采用“结果论”，仅以结果为依据，则个人信息的行政公益案件的起诉量会无意义地增加，面对保护个人信息客观不能的情形，即使提起诉讼也于事无补，反而浪费司法资源。但行政公益诉讼的最终目的是维护公共利益，如果采纳“行为论”只考量行为，则可能会放纵对执法部门的推诿与不作为，而不能最大化维护公共利益，与行政公益诉讼的根本宗旨相背离[8]。因此，综合考量履职结果和行为是更为客观、准确的方法。

确定“综合论”后，还需要关注履职结果与行为之间的综合考量的具体方法。学界对此尚有争议。有一种观点认为，行政机关履职的结果与行为均需考察，但是有一定顺序：首先审查违法行为是否停止，其次审查公益是否得到保护，最后若均未取得预期效果，则审查行政机关是否积极监督，是否有制定具体计划等[9]。即，先从结果考量行政机关履行职责的实效，然后结合具体情况考察行政机关实际履职过程。而另一种观点则侧重于不同情况有不同标准，认为应当考虑不同情况的特殊属性，对于客观不能的案件只能考量行为而无法考量结果[10]。笔者认为这两种观点均有可取之处，但是考虑到个人信息保护案件的特殊性，将两种观点综合起来是更为科学的做法。

具体而言，应当以结果要素为主要考察要素，以行为为辅，辅以附条件的方式促进行政机关履职。履职标准的确定，根本目的是保护国家与社会的公共利益。因此，结果要素依然要放在第一位考量。而在个人信息保护领域中，信息泄露的后果往往难以弥补，尤其是生物信息等难以改变的信息，行政机关履职客观不能在所难免。在此种情况下，依然要求行政机关完全恢复公共利益是违背客观规律的，故只能要求行政机关做出弥补。例如，督促相关企业完善信息保护措施，行政机关内部建立更为完善的信息保护制度等。因此，考察行政机关是否履职的过程如下：先判断该案是否属于公共利益恢复客观不能的情形。若其不属于：审查行政机关是否达成保护社会公益的结果；若尚未达成，由检察机关综合案件具体情况决定起诉。若个案属于客观不能的情况：审查行政机关是否有积极履职的行为，如制定规范性文件、完善信息保护措施等，并可以由行政机关申请、检察机关决定附加条件，一定程度上降低结果要求。

其次，履职期限应当附加例外情形，设置具有弹性的期限范围。由于个人信息保护案件中所涉人员的群体性，以及案件形式的复杂性和恢复时间的漫长，要求执法部门必须在2个月的期限内完成监督、整改，具有相当的困难。应当设置一定的例外情况，允许行政机关在处理复杂情况以及疑难案件时，可以向检察机关申请延期。可借鉴我国民事诉讼的诉讼时效中断的方式，自中断条件消除之日起，诉讼时效继续进行。并且可以为该申请行为设置次数限制，不允许多次申请延期，以避免行政机关恶意拖延。

结语

以行政公益诉讼的方式保护个人信息，是检察机关能动检察的体现，也是回应社会需求的应有之义。实践中，诉前程序具有高效性、前置性，有助于案件繁简分流、督促行政机关自我纠错。但诉前程序正处于发展中，依然有线索发现难、调查核实难、履职判断难等问题。应当尽快建立健全线索发现机制、完善检察机关在诉前程序中的调查核实举措并明确行政机关的履职标准，并为履职期限增加弹性范围。在尊重客观规律和科学发展的基础上，合理设计诉前程序，才能更好发挥诉前程序的效能，促进信息技术的规范使用，及时保护个人信息。