积极财政政策下减税退费对财政风险的影响

蔡育涵

摘 要：二十大报告中指出，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。报告中对政府的财政改善民生的职能提出了更高的要求，减税退费是积极财政政策中对民生有重大意义一项政策。减税降费政策无疑会减轻企业和群众负担，但也会给政府财政部门带来一定财政赤字风险，本文通过分析最近几年的减税降费实施对财政赤字增加的影响情况，以及财政收入的结构变化情况，阐述减税降费对财政的风险和财政收支的优化可行性，对推进财政收入体系现代化做出一些思考。

关键词：减税降费；财政风险；财政收支管理

继2020年提出为企业减负超2.5万亿元后，随着近两年新冠疫情防控压力下，企业面临利润下滑、经营压力增大的情况，为保障企业稳定发展和居民日常生活消费，财政部于2022年初实施较为积极的财政政策应对冲击，减税退费作为今年重要的积极财政政策方案，截至2022年11月10日，全国税务系统合计办理新增减税降费及退税缓税费超3.7万亿元。其中，已退到纳税人账户的增值税留抵退税款达23097亿元，超过去年全年退税规模的3.5倍。在大幅度减税退费的背景下，政府财政收入也面临着一定程度上的压力，可能存在一些财政上的风险。

一、减税降费的潜在财政影响

为改善新冠疫情下对企业的冲击，政府财政部门从以前的增加财政投入转向以减少企业税收负担的财政政策转向，以用来缓解经济下行压力下对企业生存的不利影响，从而保障经济的稳定发展。但是，以此为基础的减税降费政策，可能会一定程度上较少财政收入和财政赤字的规模，也有可能影响到财政收入结构和地方财政的负担。

（一）减税降费增加财政赤字规模

减税降费使财政收支的赤字规模在一定程度出现增加。按照政府的官方统计数据，2014至2021年度的财政一般公共预算赤字率（财政一般公共预算收支赤字余额占该年GDP比重）为1.77%，3.43%，3.77%，3.66%，4.08%，4.91%，6.19%，3.77%（见图1），2020年与2022年前三季度一般公共预算收入赤字均高于2021年度，在2020年和2022年均有大规模减税降费的积极财政政策实施，在一定程度上提高了政府的财政赤字率。2015年来，随着国家大力推进经济转型，减税退费的力度加大，财政一般公共预算赤字也在一定程度上出现增加。尽管2015年后的财政逆差大幅度增加有可能是由于受经济下滑的压力而产生的短期增支效应，但是降税减费作为积极财政政策的重要手段，也在增加财政赤字方面发挥着推波助澜的作用。

从理论上来讲，通过对公司减税退费将会降低公司的负担，激活市场的动力、促进经济发展，以达到涵养税源的作用，能在摆脱困境后增加未来的税收收入，但是，很多国家政府进行了大量的税收减免后，其财政赤字状况却是或多或少地增长了。

（二）减税降费对一般公共预算收入的影响

由于在积极的财政政策引导下，通过减税降费的政策对一般公共预算收入产生的影响最大，所以，从财政一般公共预算收入和税收收入占国内生产总值（GDP）的变动比率来看，可以在一定程度上反映出减税降费对财政收入赤字的影响。

从一般公共预算收入占GDP比率和税收收入占GDP比率的情况来看，一般公共预算收入占GDP的比率从2015年的22.1%持续降低至2022年第三季度的17.6%，2022年（17.60%）比2019年（19.30%）降低了1.7%；同时，税收收入占GDP的比例也从2015年的18.13%持续降低至2022年第三季度的14.29%（见图2），降低了3.84%；而GDP的增速比税收收入、一般公共预算收入下滑幅度要少。这在一定程度上说明了我国实施的减税降费政策的执行情况，又体现了减税降费对财政收入的减少的影响程度。

二、财政风险的预防措施

通过以上减税降费对财政一般公共预算收入和税收收入的简单的剖析，我们可以看到，当前的减税降费对我国财政收入有着一定程度上的冲击，不但会使我国的税收收入在一段时间里有所下降，而且会导致我国的财政收入的结构发生一定的變化，尤其是对地方财政收入的变化更为显著。

要使我国的减税降费政策真正落实到位，同时预防财政收入的危机、保障财政稳定发展，可能需要加快建立健全我国的财政体制，强化一般公共预算管理，建立健全财政收支的预算体系和税收制度的改革。

（一）制定财政收支优化策略

为了有效地遏制财政收支的缺口进一步扩大，避免政府负债大幅增加，有关政策制定者必须开始制订财政收支优化管理的战略。财政收支优化调整是指在某一特定的时间里，政府通过减少开支或提高税收来改进预算收支的缺口或者减少财政支出的赤字率，一般分成支出性的财政收支调整（主要是减少财政开支方面入手）和收入性的财政收支调整（主要是提高税收收入和其他收入方面入手）。

从过去的30多年中，尤其是最近几年以来各国实施的财政收支优化的成效看来，实行减少收支的政策的国家中，减少支出较多的国家，财政收支赤字的降低程度是最显著的，并且经济增长未出现较大的下降；当财政收支优化实施了减少支出的程度大于增加收入的国家，其在经济的增长的表现反而优于增收增支的国家，从全球范围内财政收支优化来看，缩减开支也许是个较好的解决办法。

目前，我国政府的财政支出控制与缩减或许可以从三个方面进行：一是在财政简政放权中，不能只局限于放开下级对项目的审批办理权，还要简化机关，特别是各地区的财政职能机构不必都与中央财政的机构的体制相适应，“事业单位”也能由市场的资金来分担，或许会是减少一般性开支的解决办法。二是降低政府补助的开支。当前，我国的政府补助项目种类众多，数量庞大，既增加了政府的开支，又在一定程度上对市场的公平性有所损害，从而造成市场的资源配置处于无效状态。三是对社会性开支进行适当的调控。在社会发展过程中，教育、医疗等社会性开支的持续增长是贯彻在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往必然措施。但是在一定程度上也要防止社会福利的开支的快速增加，不能够参照国内生产总值的增长速度来制定，防止进入高福利的社会，而带来一系列的诟病。

（二）加强深化财政支出管理

在3月5日举行的全国两会上，财政部部長刘昆说，“今年赤字率适当下调，是保持财政可持续的重要举措。2022年赤字率按2.8%左右安排，比去年预算下降0.4个百分点，资金规模减少2000亿元”。在过去9年里，中央财政总体开支的总量较小，仅占全部财政支出的16.64%，支出的大部分在地方财政，所以要把整个财政的规模调整在可控制的范围内，不能仅靠中央政府过紧日子，更重要的是地方政府过紧日子，这就可能需要加强财政支出的管理。

从我国财政体制改革的实际情况来看，强化财政支出管理的措施应该包含以下几个层面。

一是要贯彻执行财政预算的制度的基本原则。地方人民政府不但要认真贯彻国家和地方人大及其常务委员会通过的财政年度预算，还要按照《预算法》的相关条款办事；不但要严格执行《预算法》关于中央政府部门的余额管理的规定，还要对各省市级政府发债的限额管理，为防止出现隐性债务，地方政府通过PPP模式的方式的变相发债可能需要在一定程度上得到约束。

二是在综合绩效管理制度方面，推行绩效管理制度是十分复杂的、具有系统意义的和可操作的具体的，其可能会有较大的改善空间，改善绩效管理制度能保证政府行为在执行过程中得到一定程度上的约束。

三是要强化人民代表大会常务委员会的职责范围。全国人民代表大会预算工作委员会的工作任务是帮助政府财政部门进行审批监察预算的调整、实施和对重点工程的预算拨款和专款的资金的运用情况进行监督和管理。在强化深化财政支出管理方面，人民代表大会预算工作委员会发挥着重要的作用，扩展其对国家进行宏观经济的独立的预测和财政收支状况的分析的职能可能会在一定程度上对防范财政风险有一定的帮助。

（三）加快财政收支的现代化进程

政府的财政收入是由多种收入渠道共同组成的，其中主要有税收、罚没和国有资产投资、生产收益等。在国家财政收入的稳定性方面，由于税收的规范性、法治性等特点，税收被广泛认为是最可靠、最可持续发展的财政收入来源。

政府的财政收入是由多种收入渠道共同组成的，其中主要有税收、罚没和国有资产投资、生产收益等。在国家财政收入的稳定性方面，由于税收的规范性、法治性等特点，税收被广泛认为是最可靠、最可持续发展的财政收入来源。企业承担税负的能力反映了一个国家的经济实力，税要实现我国的财政收支的现代化进程，在充分贯彻税制的基本原理的基础上，逐渐把税收的收入占政府财政收入比率扩大，以减少其他非税收入的来源的比重，可能在一定程度上有助于经济社会的发展和财政收支现代化进程的发展。

结束语

综上所述，在实施减税降费的政策过程中，可能需要注意其所带来的潜在财政风险，对地方政府财政部门的举债可能需要形成一定的约束，在充分利用税收减免政策的经济效益的前提下，对财政的风险进行有效的预防。

强化新旧减税降费政策时间的协调，减轻地方政府因为新旧减税政策并行时所承受的短时间税收减少的冲击。尽管实行了减税政策后，各地政府通过各种方式增加了非税收入用来补充财政空缺，缓解了财政收支失衡的问题，但是，提高的幅度很小，并且是不具备长期可以维持的策略，因此，要充分了解到减税降费带来的财政赤字扩大的冲击。

要不断优化财政收支预算管理体系。在制定预算时，要仔细审核各种财政支出的必要性，不能任意增加或变更预算经费；在项目工程完成后，应对财政的资金的运用绩效进行评估，作为下一年度的预算编制提供参考依据，并对结余的财政预算资金进行及时的统一调度收回管理，防止出现资金闲置的现象发生。在实施财政预算的编排过程中，要减少非必要项目的财政开支，以提高财政资金使用的效率，从而在一定程度上防止地方财政赤字的不断扩大，而使地方政府因为减税降费导致的财政收入的下滑，而使政府的发债动机加强，从而减少政府因资金紧缺而产生的财政风险。

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