加强专项债券偿还财务风险管理的措施

马召雄

摘 要：近年来，随着我国公共基础设施领域项目投融资体制机制的不断改革完善，地方政府专项债券（以下简称“专项债券”）逐渐成为地方政府投资项目的重要资金来源渠道，在稳增长、扩内需、补短板等方面发挥了重要作用。伴随着专项债券发行规模和存量专项债券余额越来越大，加强专项债券到期本息风险管理成为一个重要课题，亟须积极采取各项管理措施，提前识别管控到期本息偿还风险隐患，切实防范发生专项债券偿债违约风险。

关键词：专项债券；偿还风险；管理措施

2015年新预算法实施以来，发行专项债券成为地方举借债务推进公共基础设施领域项目建设的唯一合法途径。从近年来的政策成效来看，通过扩大专项债券发行规模，为地方经济社会发展提质增效提供了资金支持，对各地扩投资、补短板、惠民生领域重点项目建设的支持作用越来越强，专项债券日益成为地方推动经济社会高质量发展的重要资金来源。伴随着专项债券发行规模越来越大并逐步进入还本付息期，债券资金使用单位偿债压力不断增加，加之，由于专项债券项目运营收入来源的多元化，以及收入实现时间与债券本息偿还时间不匹配，债券到期本息偿还风险管理问题也受到越来越多的关注。

一、专项债券发行使用的背景

2015年以来，按照“开前门，堵后门”的债务管理要求，地方公共基础设施领域项目融资更加依赖发行专项债券，通过专项债券的杠杆作用撬动了更多的基建项目投资。专项债券逐渐成为地方党委政府重点领域公共基础设施项目建设的重要资金来源，尤其为重大区域发展、乡村振兴、生态环保、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域项目提供了重要的资金支持。

二、专项债券的现状

从目前我国专项债券余额和债券发行规模来看，专项债券发行规模逐年递增，债券期限逐渐延长，行业领域不断拓展，债券利息金额越来越大。

（一）债券规模不断扩大

专项债券已成为当前稳住宏观经济大盘的重要抓手，专项债券发行规模呈现出不断扩大的特点。从全国来看，根据财政部信息公开情况，在2017年-2022年期间，全国各地新增专项债券发行规模分别为7937亿元、13527亿元、21487亿元、36019亿元、35844亿元、40384亿元，年均增长率为42.02%（详见图1）。

（二）债券发行期限逐渐延长

按照财政部关于做好地方政府债券发行工作的规定，财政部鼓励发行更长期限的专项债券，近年来，开始出现了15年、20年和30年期的专项债券。根据财政部网站公开信息情况，在2018年-2022年期间，专项债券平均发行期限分别为6.1年、9年、14.6年、14.2年、15.5年。2022年专项债券平均发行期限较2018年、2019年、2020年、2021年分别延长10年、7.1年、1.5年、1.9年、1.3年（详见图2）。

（三）债券利息金额越来越大

按照财政部信息公开情况，2018年，全国专项债券余额为73932亿元，平均利率3.52%，测算年均利息支出2602.41亿元。2019年，全国专项债券余额为94378亿元，平均利率3.55%，测算年均利息支出3350.42亿元。2020年，全国专项债券余额为129220亿元，平均利率3.50%，测算年均利息支出4522.7亿元。2021年，全国专项债券余额为166991亿元，平均利率3.51%，测算年均利息支出5861.38亿元。截至2022年12月，全国专项债券余额为206722亿元，平均利率3.39%，测算年均利息支出7007.88亿元，在2018年-2022年期间，专项债券年均利息支出增幅为28.22%。

三、专项债券本息偿还管理中的问题

（一）实施方案中项目运营收益测算不精准

一部分专项债券项目由于项目前期准备工作不完善，实施单位为了顺利申报发行专项债券，在编制项目实施方案开展运营收益和融资平衡测算评估时，过于乐观预测了项目运营收益，以达到项目运营收益能够覆盖专项债券到期本息偿还的目标。

另一部分项目在进行收益测算时，存在低估项目运营成本等情况。以上情况，虽然在专项债券实施方案中实现了项目运营收益和融资平衡的目标，但是，如果进入项目运营期后，一旦项目实际运营收益达不到实施方案中的测算水平，项目运营收益或将难以对债券本息偿还提供有力的保障，间接带来了债券到期本息偿还风险。

（二）债券本金到期一次性偿还带来了未来财务风险

根據财政部关于做好地方专项债券发行工作的规定，地方政府在发行专项债券时，可以约定到期偿还、提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还条款，避免偿债资金闲置，防范资金挪用风险。

但是，在编制专项债券项目实施方案时，实施单位往往出于发挥专项债券资金使用效益、缓解债券存续期还款压力等考虑，从债券本金偿还形式来看，各地已发行的专项债券中的90%以上均是到期一次性偿还债券本金。到期一次性还款的方式，虽然在项目运营期降低了债券资金使用单位的资金偿还压力，但是，在专项债券存续期届满时，债券资金使用单位将面临较大的筹资还款压力。

（三）借新还旧情况容易低估债务偿还风险

为了防范化解专项债券到期本金偿还风险，按照上级财政部门工作部署，允许各地按照到期专项债券本金规模的实际情况，申请发行再融资专项债券来偿还部分到期专项债券本金，以达到有效化解处置专项债券偿还风险的目标。专项债券到期本金通过续发再融资债券的方式进行偿还，虽然短期内化解了专项债券本金逾期风险，降低了债券资金使用单位偿还压力，但是，并没有有效降低债务规模，没有从根本上降低专项债券偿还财务风险。

（四）举借与偿还主体不对等易产生道德风险

部分单位存在只重视申请发行债券，不重视偿还风险管理的情况，仍然持有只管借、不管还的想法。根据财政部关于专项债券发行使用管理的相关规定，为了实现专项债券项目运营收益能够覆盖债券本息的目标，鼓励各地根据专项债券项目实际情况，合理测算确定专项债券发行期限，对于一部分建设和运营周期较长的基础设施和公共服务领域项目，允许发行10年期及以上的专项债券，目前，已有30年期的项目收益专项债券成功发行，债务偿还将会跨越多届政府任期。部分债券资金使用单位持有只重视申报发行债券、不重视偿还风险管理的思维，将对专项债券项目存续期内合理管控化解债券偿还风险带来影响。

四、加强专项债券偿还风险管理的必要性

（一）加强债券偿还风险管理的政策要求

根据国务院关于加强地方政府性债务管理的有关规定，各地政府要按照法律法规的规定，组织开展专项债券发行和债券本息偿还工作。按照财政部关于加强专项债券预算管理规定，财政部门要按照专项债券实施方案和信息公开情况，结合专项债券本息到期情况，及时足额筹措偿还资金切实履行专项债券到期本息偿还责任，有效防范发生债券本息逾期风险。

（二）专项债券项目具有公共产品属性

专项债券项目一般属于公共基础设施领域项目，项目的公益属性决定了其建设投资应当由地方政府筹措安排。但是，在项目建设实施过程中，项目实施单位为了成功申报发行专项债券，满足专项债券项目运营收益和债券融资本息平衡的要求，过高预测债券项目运营收益，以达到覆盖债券本息的目标。但是，由于专项债券项目经营收益有限，待项目建成进入运营期，受到市场环境、运营成本等因素影响，一旦项目运营收益不足，将直接影响到期债券本息的偿还，进而影响到专项债券项目稳定运营。因此，从专项债券项目稳定运营，加强对专项债券还本付息偿还风险管理，对专项债券项目稳定地向社会公众提供公共服务具有重要意义。

（三）加强专项债券项目偿还财务风险管理的必然选择

根据财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡专项债券的有关规定，专项债券的投资对象要求有一定收益的公益性项目，尤其是项目收益专项债券要求项目收益与融资自求平衡。但是，各地对“一定收益”的理解存在差异，为短期内筹得债务资金，一些地方对项目预期收益注水，或者在项目可行性研判时忽略市场风险因素，故意假定部分偿债要素（例如政府性基金收入、土地出让收入）在债券存续期内维持某种固定增速增长以保证债券得以顺利发行。这导致不少项目的实际经营性现金流弱于预期，加剧预期债务与偿债资金来源之间的矛盾。

（四）契约合作精神的充分体现

专项债券项目融资规模和到期本息偿还相匹配是市场经济遵循的必然要求，也是契约合作精神的重要体现。按照2014年新修订的预算法规定，各地政府在举借债务时，要有偿还计划安排和稳定的偿还资金来源。因此，加强专项债券到期本息财务风险管理，及时兑付到期债券本息，对维护地方政府信用和践行契约合作精神具有重要的意义。

五、加强专项债券偿还风险管理的措施

（一）健全项目选择源头审核把关机制

加强对政府投资建设项目的可行性论证，严把项目审核立项关，以确保专项债券到期本息偿还为目标，提高项目政府性基金收入或专项收入对专项债券还本付息的保障程度。这就要求项目实施单位在编制项目实施方案时，要做实做细专项债券项目预期运营收益测算工作，同时，项目主管部门要压实主体责任，严格审核评估项目运营期预测收益可行性和合理性。财政部门也应加强对专项债券项目建设资金筹措和运营期还款资金来源的审核把关，从源头上做实做细防范化解专项债券偿还风险管理工作。

（二）强化专项债券项目债务风险全过程管理

在开展专项债券项目融资平衡测算分析时，主要应从防范管理债务本息偿还风险的角度，开展债券项目偿债能力测算分析，有针对性地提出债券偿还风险管理措施。首先，在开展项目实施方案编制时，应该明确项目收益与融资平衡的测算标准，便于在开展项目收益融资平衡测算论证时，能够有效判断项目运营期收益是否能够足额覆盖债券本息。其次，要加强项目总体偿债能力的测算监测，动态监测评估债券项目市场化融资本息偿还情况，避免市场化债务本息出现违约情况，进而影响到债券项目顺利实施。

（三）完善专项债券资金规范管理机制

按照财政部相关规定，要不断加强专项债券资金规范管理，促进专项债券资金早使用、早见效，有效提高专项债券资金使用效益。首先，在专项债券申报发行阶段，要完善债券项目前期要件手续，进一步提高专项债券项目的成熟度，待专项债券资金申报发行成功后，能够及时拨付使用债券资金，推动形成实物工作量。其次，要严格落实专项债券资金专款专用要求，严格按照债券实施方案规定的使用范围使用债券资金，防止发生专项债券资金被违规挪用等情况。最后，要督促项目实施单位切实把专项债券资金用于项目的资本性支出，严禁用于人员经费等费用化支出，确保专項债券项目能够早建成、早运营，为债券项目本息偿还提供还款来源保障。

（四）优化专项债券期限结构

按照财政部关于做好专项债券的有关规定，各地可以根据专项债券项目建设运营周期、运营成本、运营收入等实际情况。在开展项目运营收益和融资平衡测算时，可以根据专项债券本金提前偿还、分年偿还、到期一次偿还等不同特点，综合测算论证后，合理确定专项债券本金偿还方式和专项债券发行期限，在实现债券项目运营收益和融资平衡的情况下，尽可能实现项目实施期限和专项债券发行期限相匹配的目标。

（五）建立科学的资金归集机制

建立健全偿债准备金机制，从稳健管控专项债券本息偿还风险的角度，适当设置偿债准备基金，在专项债券项目不能如期实现项目运营收益时，能够及时从偿债专项基金账户调度资金履行专项债券本息偿还责任，避免出现专项债券本息兑付风险。同时，财政部门和行业主管部门应加强日常监督管理，督促债券资金使用单位及时收集归缴债券项目运营收益，为专项债券到期本息偿还提供充足稳定的资金来源。

结束语

从目前各地已经发行的专项债券使用管理情况来看，主要存在专项债券项目收入收益实现不及预期、实施方案中项目收入收益测算不精准、项目收入管理不规范等问题。针对以上问题，下一步，应当从强化申报项目谋划储备、加强资金规范管理、完善项目收益归集使用机制、规范融资平衡测算标准等方面着手，多举措加强专项债券到期本金利息偿还财务风险管理。

参考文献：

[1]田炜，徐圣兰.健全地方政府专项债券偿还机制的几点思考[J].中国财政，2020（11）：67-69.

[2]祁玉清.警惕地方政府专项债券承担过多的市场性风险[J].中国财政，2020（14）：50-52.