县域城镇化、绿洲农业工业化与农村富余劳动力转移就业调查研究——以阿克苏地区B乡为例*

吐尔地·卡尤木，阿依古力·阿布力孜

（1.新疆大学 政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830046；2.清华大学 人文学院，北京 100084）

一、问题的提出

新疆南疆地区自然环境恶劣、耕地面积少、水资源不足，但是不断增加的农业人口加剧了绿洲农村人多地少矛盾，恶劣的自然环境增加了农民致富的困难。目前先进农业机械在新疆农业生产中得到广泛的应用和推广。农业生产机械化是造成南疆农村劳动力“过剩”与需要转移的直接原因。所以，农村富余劳动力转移就业和农业人口产业结构调整是南疆巩固脱贫攻坚成果与实现新型城镇化目标的必要途径。

我国2020 年的城镇化水平达到了63.89%。新疆人口城镇化率2020 年达到了52.4%，2025 年要达到60%以上。但是南疆的城镇化比例比较低，为达到新疆的新型城镇化目标，南疆农村需要转移的富余劳动力数量还是比较多。南疆必须要促进各民族的共同繁荣富裕，促进南疆农村人口产业结构的调整与优化来实现南疆的新型城镇化目标。本文结合在南疆阿克苏地区B 乡进行的实地调查情况，根据B 乡2 488 名转移就业人员的实际就业情况来研究县域城镇化与绿洲农业工业化过程的南疆农村富余劳动力转移就业问题。

二、调查方法与数据

（一）调查地点与时间

调查地点B 乡属于新疆维吾尔自治区阿克苏地区，B乡辖有17个行政村、1个社区、56个村民小组。有维吾尔族、汉族、回族、撒拉族等多民族居住，2020年底全乡有25 239人。主要以农业为主，最近几年大力发展林果业和畜牧养殖业。在B 乡的实地调查从2021年6月19日至8月5日进行。

（二）调查方法

本文采用实地研究法，通过入户走访、参与观察和访谈农牧民，深入了解B 乡农村劳动力国语培训与转移就业实际情况，收集了国语培训与2 488名转移就业人员的相关就业资料。最后把相关数据资料录入SPSS统计软件进行了分析。

（三）调查对象的基本情况

1.民族成分与性别结构

调查的B 乡作为一个多民族居住的乡，2 488名转移人员中有四个民族。其中，维吾尔族2 464人，占99%；汉族21 人，占0.8%；回族2 人，占0.08%；撒拉族1 人，占0.04%。从性别的角度来看，2 488名转移就业人中，男性1 515人，占60.9%；女性973人，占39.1%。

2.文化程度

教育是个人主要的人力资本，对劳动力转移和稳定的就业产生直接影响。B乡转移就业的2 488名人员中，文盲或半文盲的人12 名，占0.5%；小学文化程度的人741 名，占29.8%；初中文化程度的人1 535 名，占61.7%；高中文化程度的人112 名，占4.5%；中专文化程度的人54名，占2.2%；大专毕业的人27 名，占1.1%；本科及以上的人7 名，占0.3%。

3.年龄结构

从年龄的角度来看，B乡转移人员年龄最小的16 岁（有7 个人），年龄最大的63 岁（有1 个人）。按年龄段来说，16—19 岁之间的有41 人，占1.6%；20—29 岁之间的有445 人，占17.9%；30—39 岁之间的有747 人，占30%；40—49 岁间的有1 029 人，占41.4%；50—59 岁之间的有221 人，占8.9%；60岁及以上的有5个人，占0.2%。

三、B乡农村富余劳动力转移就业特征分析

（一）转移类型

从转移距离的角度，把转移就业人员可以分为就地就近就业、疆内跨地区就业和疆外就业等三类。2 488 人中“就地就近就业”（阿克苏地区范围内）的有2 266 人，占91.1%；“疆内跨地区就业”（新疆内阿克苏地区以外的地区）的有200 人，占8%；“疆外就业”的有22 人，占0.9%。2 488 人中2 266人（占91.1%）的转移以“就地就近”就业为主。

（二）就地就近转移的特点

农业转移人口就地就近就业可以有效解决转移人员家庭团圆、子女教育和乡土情结等问题的同时，也可以减轻交通、住房与生活成本。南疆农牧民倾向就地转移、近距离转移。“就地就近转移就业”的2 266 人中，“离土不离村”，在自己所在村范围内转移就业的有921人，占总人数的37%；“离土不离乡”，在自己所在村以外，但自己所在乡范围内就业的有692 人，占总人数的27.8%；“离土又离乡”，在自己所在乡以外，但自己所在县范围内转移就业的有550 人，占总人数的22.1%。“离土又离县”，自己所在县以外，但自己所在县属于的阿克苏地区范围就业的有103人，占总人数的4.1%。

总之，“就地就近转移就业”的2 266人中1 613人（占总人数的64.8%）“离土不离乡”，在自己所在乡范围内转移就业。如加上在自己所在乡以外，但自己所在县域范围转移的550 人（占总人数的22.1%），那么“离土不离县”，在自己所在县域范围内转移就业的人有2 163人，占总人数的87%。

（三）行业类别

南疆农业转移人口的技术能力不高，大部在生活服务行业就业。从行业类别的角度来看，转移就业人数较多的依次是“社会生产服务和生活服务类”（有1 191人，占47.9%）、“农林牧渔生产及辅助人员类”（有674 人，占27.1%）、生产制造类（243 人，占9.8%）、“建筑类”（181 人，占7.3%）、安装维修类（30 人，占1.2%）、机械电器操作类（28人，占1.1%）。

（四）就业的具体工种

在这次调查中，B 乡2 488 名转移人员具体工作涉及到125 种。就业人数占总数1%以上的工种有23 种，按照人数排名依次是管地工（542 人，占21.8%）、开店铺（317 人，占12.7%）、砌筑工（168人，占6.8%）、餐厅服务员（136 人，占5.5%）、协警（67 人，占2.7%）、销售员（65 人，占2.6%）、保安员（60 人，占2.4%）、纺织工（59 人，占2.4%）、家禽养殖员（58 人，占2.4%）、开餐馆（58 人，占2.4%）、货运驾驶员（56 人，占2.3%）、保洁员（53 人，占2.1%）、木材加工员（50 人，占2%）、民兵（49 人，占2%）、杂工（47 人，占1.9%）、摊商（40 人，占1.6%）、客运驾驶员（36 人，1.45%）、牛羊饲养员（31 人，1.25%）、裁缝（30 人，1.2%）、后勤服务员（29 人，占1.2%）、棉花加工员（29 人，占1.2%）、中式面点师（29人，占1.2%）、收银员（25人，占1%）。

（五）在城镇就业与签订劳动合同

转移的2 488人中，在城镇就业的有597人，占24%；不在城镇就业的有1 891人，占76%。劳动合同是劳动关系正式化与就业稳定性的衡量指标和法律依据，可以有效保护新产业工人的合法权益。从签订合同情况来看，转移的2 488 人中签订劳动合同的有1 592 人，占64%；未签订劳动合同的有896人，占36%。

（六）务工收入

较高的收入是农民工转移的驱动力，工资收入对农业转移人口的家庭生计产生重要影响，决定农业转移人口能不能留在城市的核心因素。调查中，上月务工收入900 元以下的有2 人，占0.08%；1 000 元至1 499 元之间的有205 人，占8.2%；1 500 元 至1 999 元 之 间 的 有495 人，占19.9%；2 000 元至2 499 元之间的有927 人，占37.3%；2 500 元至2 999 元之间的有393 人，占15.7%；3 000 元至3 499 元之间的有215 人，占8.6%；3 500 元至3 999 元的有73 人，占2.9%；4 000元至4 499 元之间的有27 人，占1.1%；4 500 元至4 999元之间的有13人，占0.5%；5 000元以上的有31人，占1.3%。

（七）转移时间

在2 488 名转移人中，2017 年转移的有6 人，占0.24%；2018 年转移的有7 人，占0.28%；2019 年转移的有37 人，占1.5%；2020 年1 月至6 月之间转移的有400 人（占16.1%）；2020 年7 月至12 月之间转移的有330 人，占13.3%；2021 年1 月至7 月23日之间转移的有1 708人，占68.7%。

四、县域城镇化过程中政府、劳动力市场与农民的互动

南疆的城镇化是政府主导与积极推进的城镇化。因此，南疆县域城镇化过程中形成了政府主导推进、劳动力市场调适与农民主体的城镇化运作机制。政府优化城镇化体系、提供语言与技能培训、加快农民合作社建设、引领协调农业人口转移。劳动力市场提供就业岗位来吸纳农业转移人口。农民工采用“半工半耕”生计模式来增加家庭收入，适应我国转型期的渐进城镇化。

（一）政府加强行政区划调整，积极推进绿洲县域城镇化

南疆是干旱、半干旱地区，人类的基本生产活动集中在绿洲。新疆文明兴起很早，2000 多年前就出现了若干城市。“由于自然地理环境的影响，清代以前，新疆绿洲经济具有‘南农北牧’的特点。”[1]4“新中国建立后，南疆城市的形成与发展都与绿洲有着十分重要的关系，当代新疆绝大多数的城市都是承袭清代城市的分布格局，沿绿洲地带分布。”[1]5

改革开放以后，特别是党的十八大以来，新疆的城镇化坚持兵地统一规划、一体推进。新疆维吾尔自治区党委和人民政府加快行政区划调整，“十三五”时期有序推进“撤地设市”“撤县设市”“撤乡设镇”“师建城市”“团场建镇”，新疆的城镇化得到了快速发展。目前南疆地区形成了以喀什特区为中心，大中城市与小城镇融合发展的县域城镇体系，为南疆农村富余劳动力就地就近城镇就业提供了迁移条件。以前B 乡所在县辖有一个镇、7个乡，经行政区划调整与“撤乡建镇”后，目前该县辖有一个片区管委会、四个镇、四个乡。

（二）政府加强国语培训，提升语言能力

南疆农村少数民族劳动力文化程度低、国语能力相对差、技术能力相对差。在新型城镇化背景下，农牧民的国家通用语言能力成为了能不能有效转移就业的“瓶颈”。南疆农村劳动力在向二、三产业转移的过程中需要和各民族的人进行交流，国语能力能够确保农村转移人口的顺利转移与城镇的融入。国语能力通过人力资本的提升来促进农村劳动力的转移就业。习近平总书记指出，“要促进各民族广泛交往、全面交流、深度交融”[2]，能做到心通、情通、语通，各民族之间的交往、交流、交融就会更加直接与有效。“语通”有利于广泛交往、全面交流和深度交融。对少数民族劳动力来说，熟练掌握国家通用语言是“语通”的关键。

普通话水平促进少数民族劳动力非农就业的相关研究表明，“在无法用普通话交流的转移劳动力中，有79.5%的从事纯农业，纯非农就业的人占5.8%；普通话不熟练，但是可以交流的转移劳动力中从事非农就业的人是36.6%；在能熟练用普通话交流的劳动力中，56.2%的人在非农就业”[3]65。“如果把农业转移人员的普通话水平从无法交流提高到不熟练但可以交流的程度，可以使纯农就业概率下降到25%，非农就业概率提高22%；如果把农业转移人员的普通话水平提升至熟练的程度，将使得纯农就业率下降58%，使非农就业率提高至52%。”[3]65为充分发挥国家通用语言在劳动力转移的作用，B 乡2017 年底开始对18 岁至45 岁之间的农牧民进行常态化国语培训。

为保证国语培训工作的顺利推进，B乡成立了国家通用语言文字工作领导小组，乡党委书记担任小组组长。村第一书记担任村国语培训领导小组组长。B 乡共有17 所农牧民夜校，由县教科局为每一所夜校选派2 名优秀教师担任授课。参与培训的农牧民根据国语水平分快慢班上课。快班以人教版小学一、二年级语文教材为主，每周一、三、五晚上授课。慢班(无基础的学员)以《农牧民学国家通用语言学习读本》为主，每周二、四、六晚上授课。培训过程中加强对学员的管理与考核，计划2021 年底18—45 岁农牧民能熟练掌握《国家通用语言学习读本》的相关内容，达到小学1—2年级语文1 600 个生字的听说读写能力，具备基本的听说交流应用水平。

（三）政府加强技能培训、引领协调转移就业

1.为提升技术能力，政府提供免费培训

农村转移人口的转移就业和他们的技术能力有直接关系。当地政府高度重视技能培训，给县职业技术学校提供专项资金，开设15 种专业培训班，对全县18 岁至50 岁之间的农牧民进行一个月的免费培训。愿意参加培训的农牧民自愿报名后，学校提供免费住宿、免费伙食、免费培训。培训结束后给学员发放结业证书。政府提供的这种免费培训可以提升富余劳动力的人力资本，可以提升就业能力。

2.工作队牵线搭桥，促进内部优化

B乡党政部门高度重视劳动力转移工作，各村工作人员负责做好转移就业工作。党政部门的介入弥补了农民社会资本的短缺，有效调动了人情资源和信息资源。各村对劳动力的缺失和富裕情况进行全面摸排。经B 乡劳动保障站协调分配，将人多地少村的富余劳动力就近协调、转移到缺少劳动力的农业大户、农业合作社务工，解决了无法外出的富余劳动力就业问题。

（四）农民合作社促使产生“新中农”，让农民“解绑”土地

随着南疆农业现代化的不断推进，南疆农业人口转移就业是不可逆转。中共中央指出“突出抓好家庭农场和农民合作社两类经营主体，鼓励发展多种形式适度规模经营，推进农民合作社质量提升，加大对运行规范的农民合作社扶持力度”[4]。“在城镇化的背景下，农村社会变迁的新形势是自发的土地流转催生出一个‘适度规模经营群体’，从其经营规模及经济收入水平的角度，这一‘适度规模经营群体’就是‘新中农’。”[5]131“‘新中农’是作为一个新崛起的阶层，主要由没有外出务工的青壮年群体构成。他们在农村只耕种自家承包地就无法获得较高的经济收入。所以他们就会想方设法扩大土地经营规模，寻找其他农村获利机会。”[5]132“其他进城务工的农户把自家土地流转出来，为‘新中农’的产生提供了条件，‘新中农’具有嵌入性特征，其经营嵌入在以‘半工半耕’农户为主体的乡村社会结构中。”[5]132B 乡产生的“新中农”通过经营低租金的土地，增加了自己在农村的收入，形成和外出农民工的良好互惠关系。

这次在B 乡对农民合作社建设的实地调查中发现，合作社在农村劳动力转移方面发挥了重要作用，也产生了相当数量的“新中农”。B 乡2020年开始积极推进农民合作社建设，成立农民专业合作社82个。这些农民合作社承包村民流转的土地，每亩租金800元至1 000元左右。比如，在B 乡某村民小组6个农民成立一个农民合作社，承包农民流转土地1 500 亩。目前B 乡主要是纳入高标准农田建设规划范围的土地流转给合作社，还有“进城户”和“半进城户”流出土地。这次调查中发现，合作社在吸纳劳动力方面的作用比较明显。2020 年，农民专业合作社辐射带动就业713 人次。调查中，B 乡“农民合作社”就业的“管地工”有542名，占总人数的21，8%；在“畜牧养殖合作社”就业的“牛羊饲养员”有31名，占总人数的1.25%。

（五）农民“增收目的”驱动的“半工半耕”

城乡收入差距促使农村劳动力从农业部门不断流入非农业部门就业。南疆农民外出务工的主要原因是增加家庭收入。从转移人员家庭经济“是否建档立卡的贫困户”的角度来看，2 488 名转移人员家庭经济一般的2 363 人，占95%；已脱贫户的125人，占5%。

我国转型期，“半工半耕”是描述农民行动能力的基本概念。“从20 世纪80 年代以来，中国农村经历了两场重要变革。其一是家庭承包制改革使农民家庭成为农业生产的基本单位，形成小农经济的农村经济格局；其二是卷入全球化的工业化推动农民大规模外出务工，非农收入日益占据主要位置。”[5]122“在我国城乡收入差距较大，进城务工人员社会保障体系还没有完善的情况下，农民借用‘城乡二元结构’提供的‘规则和资源’形成‘以代际分工为基础的半工半耕’，获得收入最大化，从而为他们提供了向城镇流动的经济基础。”[5]126“在城市为农民提供非农就业机会的同时，农村仍然对农民实行保护，城乡二元结构构成农民家庭通过代际分工来汲取城乡经济资源的制度基础。”[5]126

从目前B 乡农村的实际情况来看，随着农村土地流转给农民合作社，B乡农村实现了农业人口“解绑”土地，创造了农民“可以转移”的客观条件。从角色理论的角度来说，农村妇女承担照顾家里孩子和老人的社会角色。转移人员性别上呈现出“男多女少”的特点，但是女性的转移数量也不少（转移的女性占总人数的39.1%），这表明南疆农村女性从传统“以家庭为重”的家庭妇女向以“事业为重”的现代女性转变。B 乡转移就业的2 488 人中“半工半耕”的特点非常明显，夫妻双方都是“夫妻工”17 人，占0.7%；不是“夫妻工”的有2 471 人，占99.3%。所以转移过程中，B 乡农村家庭成员进行合理分工，选择“半工半耕”的生计来增加家庭收入。B乡农民通过“夫妻分工或者代际分工的方式获得城镇工商业收入和农业收入，构成渐进城镇化的微观结构基础”[5]120。城镇对农民工的社保体系还没有完善的前提下，土地还是为农民提供了基本的收入基础。“‘半工半耕’过程中农民作为‘能动的主体’，构建了‘渐进城镇化’模式。‘半工半耕’从三个不同角度塑造了渐进城镇化。其一，对农民工来说，‘半工半耕’为农民工的进城与回流提供了选择；其二，对农民家庭来说，‘半工半耕’塑造了农民家庭代际接力的城镇化，提高了农民城镇化的速度和质量；其三，对整体农村社会来说，‘半工半耕’抑制了农村社会内部分化，农民在稳定的小农经济基础上有序转移。”[5]127

五、政策建议

（一）选择就地就近县域城镇化道路

县域城镇化是中国未来城镇化的主要发展方向。只有发达的县域产业经济，才能吸纳更多的农村富余劳动力就业，有效推进农民工市民化。新疆的城镇化水平呈现出“北强南弱”的特点。县域城镇化的转移距离近、经济社会成本低，符合南疆农民文化水平、技术能力和流动意愿，更适合于南疆农业专业人口“离土不离乡”的城镇化意愿，可以有效解决异地城镇化所带来的“三留”“随迁”“空心化”等社会问题。在南疆的县域城镇化过程中可以实现农民工“离土不离乡、就业不离家、进厂不进城、就地市民化”，实现从“农民”向“城镇居民”的转变。

（二）发展绿洲农业工业化，打造特色产业带动型县域产业链

任何地区的工业化发展离不开本区的资源基础与自然环境。南疆地区农牧林业资源具有优势，但是工业化水平较低，绿洲农业工业化要以深度加工农牧产品生产为特色。南疆构建现代乡村产业体系方面：一是要大力推进农业现代化，提高农业产业、生产与经营体系的现代化水平。南疆绿洲农业工业化中形成农业生产企业和农民合作社土地规模化经营，继续推进南疆绿洲农业生产适应现代机械化生产水平。二是南疆要结合绿洲特点，紧扣农业发展的“四个基地”定位，要发展绿洲农牧林业特色加工业体系，推进农村一二三产业融合发展示范园与科技示范园区建设，实现“农—工—贸”的有机结合，实现绿洲农业向绿洲工业的转变。三是利用对口支援资源，培育农业龙头企业，重点发展县域龙头企业带动绿洲农业产业化，积极探索“龙头企业+农民专业合作社+农户”等形式来促进县域产业链发展，推动现代服务业与先进制造业、现代农业的深度融合，推进品牌化建设，增加农民就地就近就业岗位。

（三）加强国语+技能培训，提高就业和生存技能

国语培训与技能培训将提高农民工的能力来增加收入、增强就业稳定性。南疆农村地区要结合目前的国语培训，加强国语+技能培训，在提高语言能力的同时要提高技术能力。在技能培训中要结合本地区的特色产业来增加技能培训的专业种类，拓宽就业渠道。通过国家通用语言与技能培训来创造南疆农村劳动力“有体力，无能力”转向“有体力，有能力，能转移，能干活”的局面。

（四）加强文化与法律教育，推进文化润疆

要结合目前的国语培训，加强对农牧民铸牢中华民族共同体意识教育、社会主义核心价值观教育、现代文化与法律教育，转变传统思想观念，不断推进文化润疆，筑牢共同团结奋斗的思想基础，铸牢中华民族共同体意识，增强农牧民的文化认同。要对外出务工人员加强相关法律和党的民族宗教政策等宣传教育，提高法律意识，让村民学会用法律来保护自己的合法权益。这有利于加强社会主义法制建设，也可以为“依法治疆”方略营造氛围。

（五）改善城镇落户政策，加快农业转移人口市民化

有序转移农村富余劳动力是新疆各民族共同富裕和实现新型城镇化的核心问题。新疆的乡村振兴必须与新型城镇化同步推进。最近几年来南疆小城镇规模的不断扩大和基础设施的不断改善，为农业转移人口就地就近市民化创造了城镇载体。按照国家“落户新规”的要求，以“进得来、留得下、过得好”为目标，坚持新发展理念，完善南疆的落户政策。坚持以人为本，取消县域落户限制，提高农业转移人口市民化质量，减少市民化成本，消除“半城镇化”现象，实现“以人为本”的新型城镇化。

（六）坚持以人为本，优化服务理念

在今后的流动人口管理与服务当中要转变观念，从新疆长远的发展与稳定的战略来看待问题，让广大农牧民在务工中找到归属感和认同感，共享发展成果。在流动人口管理与服务工作中，要加大信息服务力度，建立完善农业劳动力转移就业服务体系。努力形成县、乡镇、农村三级劳动力服务网络体系，利用“网络+灵活的市场机制”来引导农村富余劳动力流动，为南疆农村富余劳动力创造在城镇“能干活——有活干——干得好——留得下”的良好社会环境。

六、结 语

通过我们实地调研得知，在南疆推进的新型城镇化面临着农村富余劳动力数量多、劳动力国语能力和技术能力相对差等问题。为促进少数民族富余劳动力的有效转移，南疆地区各级党政部门提供了免费的国家通用语言与技能培训，提升富余劳动力的就业与生存技能，全力以赴做好相关工作，持续巩固脱贫攻坚成果，为南疆地区早点实现新型城镇化目标打下了坚实的基础。南疆地区在今后推进的新型城镇化过程中要全面落实新发展理念，大力推进县域城镇化，增强县域经济的内生发展能力，不断拓宽农民增收空间，加快新产业工人的市民化，早点实现新疆的新型城镇化目标与各族群众的共同富裕。