高校“三重一大”决策事项研究：基于财会监督视角

尚所林（高级会计师）

（云南开放大学科学技术处 云南昆明 650221）

高校“三重一大”事项包括重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排以及大额资金调用。高校“三重一大”决策制度是指“三重一大”事项必须经过高校集体审议、研究后作出决策，是健全完善高校治理体系、提高高校治理能力和治理水平的一项根本性制度，其主要目的是，贯彻落实高校党委领导下的校长负责制及民主集中制，防范高校廉政风险。财会监督是监督体系中最基础、最真实、最直接的监督方式，与其他监督方式一起共同推进了国家治理体系和治理能力现代化。将财会监督作为高校“三重一大”决策事项的一种重要监督方式，对提升高校的治理能力和办学水平具有较强的时代意义。

一、高校“三重一大”事项决策制度历史沿革

从高校层面看，“三重一大”决策制度的推进与国家宏观层面是同步的。第一，法律法规制度角度。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》，首次以法律的形式明确高校实行党委领导下的校长负责制。2021年新修订的《中国共产党普通高等高校基层组织工作条例》明确高校实行党委领导下的校长负责制、高校党委实行民主集中制，凡属重大问题都应当由党委集体讨论作出决定。第二，贯彻落实要求角度。2011年，教育部发布《关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》；2013年，教育部发布《关于进一步加强直属高等高校领导班子建设的若干意见》；2015年，教育部发布《贯彻落实〈中国共产党党组工作条例（试行）〉精神进一步完善“三重一大”事项决策的实施办法》等，均明确提出：高校“三重一大”事项必须经高校领导班子集体研究决定，建立健全议事规则、决策程序及决策内容目录。第三，地方政府及高校实践角度。据不完全统计，各省（市）均相继出台了高校实施“三重一大”决策制度的实施意见。比如，云南省于2013年出台了《关于规范高校“三重一大”事项决策制度的实施意见》，明确了高校“三重一大”决策事项的内容、决策程序和保障机制。各高校也纷纷出台了“三重一大”具体实施办法。

二、高校“三重一大”决策事项财会监督理论基础和风险

（一）财会监督的内涵。从法律层面看，财会监督是依据《会计法》《预算法》等财会法律法规对财政、财务、会计行为各种监督活动的统称。其中，《会计法》确立了政府监督、社会监督、内部监督“三位一体”的财会监督体系，重点是从规范会计核算行为、保证会计资料真实完整、维护市场经济秩序三个角度对会计监督进行规范；《预算法》明确了人大监督、财政监督及审计监督的职能职责，重点是从规范政府收支行为、强化预算约束、加强对预算的管理和监督三个角度对监督体系进行制度安排。从内容上看，财会监督包括财政监督、财务监督、会计监督。从监督主体上看，主要有人大、审计、财政和行业主管部门。从层次和地位上看，财会监督是监督体系中最基础、最真实、最直接的监督方式，与其他监督方式一起共同推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）高校“三重一大”决策事项财会监督理论基础。高校“三重一大”事项决策制度，必须把决策科学理论、落实民主集中制及反腐倡廉制度建设三者结合起来。第一，科学决策理论。科学决策理论认为，决策是一个过程，分为情报收集、方案设计、方案选择以及方案审查四个阶段，其中方案审查阶段的主要目的就是确定最优方案。这四个阶段逻辑关系清楚，每个阶段目标明确，是科学决策的最好诠释。“三重一大”决策制度的核心原则与之基本趋同。第二，民主与集中理论。民主不仅是管理，还是监督，民主管理和民主监督均具有双向性、透明性及“公”性。在民主管理方式上体现的是，多数人管理多数人，同时也是多数人被多数人管理。在民主监督方式上体现的是，多数人监督多数人，同时也是多数人被多数人监督。民主集中制的核心就是在重大问题上实行集体决策。党的民主集中制是集中领导下的民主和民主基础上的集中有机结合的制度，没有民主就没有正确集中，没有集中就不能形成正确的决策。坚持民主集中制，实施“三重一大”决策制度，可以制约权力运行、达到科学决策、民主决策的目的。第三，公共选择理论。公共选择理论将经济理论同政治决策分析结合起来。“三重一大”决策制度的本质是一种投票决策制度，属于公共决策的范畴。高校作为公共选择的投票人，不应以营利为目的，但人的趋利性、权力稀缺性、“搭便车”现象通常使投票人没有真实地表达自己的意愿，从而引起权力寻租与权力经营。第四，信息不对称理论。信息经济学认为，在市场经济活动中，信息是重要的生产要素以及决策的基础，掌握信息比较充分的一方，往往处于比较有利的地位，容易形成决策垄断，产生“劣币驱逐良币”的逆向选择现象，滋生腐败。“三重一大”决策制度可以有效弥补信息不对称带来的弊端。

（三）高校“三重一大”决策事项财会监督风险边界判定。高校“三重一大”事项的界定可以考虑四个标准：第一，根据决策结果的影响程度进行界定。其标准是，决策结果对高校改革发展稳定产生重大影响的事项。主要包括：重大战略规划制订及调整；办学规模调整；大额投融资项目；重大经济合同的签订；无形资产转让；对外合资、合作投资项目；基本建设项目；设施设备采购；购置不动产；土地、房屋等重要资产出租、出借及转让；校办产业产权变更等。第二，根据实施成本进行界定。其标准是，启动项目实施必将付出巨大的成本或决策失误将造成重大损失的事项。主要包括：重大安全责任事故；校区调整重大建设项目；重大人身伤亡事故；突发公共事件等。第三，根据涉及人员范围进行界定。其标准是，涉及广大教职工切身利益的事项。主要包括：绩效管理改革；人员聘用、干部任免；学科、专业设置调整；工资福利待遇；职称评聘等。第四，根据标的金额进行界定。不同高校的资金规模也不同，一般情况下，可以根据高校近三年年度资金支出中每年单笔最大支出加权平均数的20%确定为高校的大额资金标准。

（四）高校“三重一大”决策事项财会监督风险表现形式。据不完全统计，从党的十八大以来被巡视高校公开通报情况分析，腐败案件呈现面广量大、性质严重的特点。从监督角度看，案件均与高校“三重一大”事项有关，且均与高校财会监督不到位有关，并呈现出与财会监督等监督方式协同贯通监督合力不够的特点。从业务范围角度看，案件主要发生在以下关键领域及相关重点管理岗位：第一，招生就业领域。主要风险包括：招生计划不公开；虚假宣传有偿招生；“委培生、自费生、跟班生”变相招生；自行组织生源、录取考生；有偿就业等。第二，物资采购领域。主要风险包括：专家违规评标；向指定利益相关方转包；决策层违规插手招投标；重复采购；化整为零，规避公开招标；价格虚高报价失真等。第三，基建项目领域。主要风险包括：项目概算包不住预算；项目预算包不住决算；未经审批先行建设；虚报虚增工程量；规避招投标；工程质量不达标等。第四，资产管理领域。主要风险包括：重资金管理轻物品管理；重购置轻管理；资产转化时收益流失；账实不符、私自占有等。第五，财务管理领域。主要风险包括：财务管理制度不健全、更新不及时；预算编制不科学、不完善；“比赛花钱”；经费支出随意性较大；挪用挤占专项资金；预算执行不严格等。第六，科研经费领域。主要风险包括：未按照研究任务开支；违规划转科研经费；虚列业务“凑单据”虚报支出；违规发放或领取劳务酬金等。第七，干部人事领域。主要风险包括：违规提拔干部；违规招聘、违规职称评审及晋级等。第八，校办产业。主要风险包括：事企不分；校办企业产权不清晰；私设“小金库”；房产出租管理有漏洞；国有资产监管失责；国有资产流失；校办产业管理失控等。第九，津贴补贴领域。主要风险包括：突破绩效工资总量控制；违规发放在职人员劳务酬金、加班酬金及各种奖励金；违规发放外聘人员劳务酬金等。

三、高校“三重一大”决策事项财会监督宏观维度和微观效度

（一）高校“三重一大”决策事项财会监督宏观维度。高校财会监督是指高校财会机构及其从业人员，依照《会计法》等法律法规对高校经济业务活动及其资金运动进行全面、系统的监督和督促，确保业务活动合法合规，资金管理安全高效，会计信息真实完整。高校财会监督体系包括司法监督、行政监督、社会监督以及高校内部会计监督四种形式。司法监督的主体是司法机关，是监督体系中最权威的层次。行政监督的主体是政府机构，监督依据是行政法规中有关财会活动的规章制度，监督活动主要是对经济业务活动及会计行为的约束、规范。社会监督的主体是会计师事务所及其从业人员，监督依据是审计准则及相关规定等，监督活动主要是依法对受托高校的会计报表进行审计并出具审计报告。高校内部财会监督的主体是高校的财会机构及其从业人员，监督依据是国家法律法规、高校规章制度以及高校决策层授权。

（二）高校“三重一大”决策事项财会监督微观效度。从微观视角看，高校“三重一大”事项实施监督过程实质就是高校内部财会监督活动。内容包括：高校经济活动风险识别及防范、预算编制及执行管理、经费收入及支出管理、设施设备政府采购管理、资产入账及折旧报废、基本建设项目计划与实施以及经济合同的规范化管理等。高校财会监督的工具包括：规章制度管控、风险评估控制、重要业务归口管理、不相容关键岗位设置相互分离、全面预算管理、内部授权审批、成本控制、定额标准化、会计核算、财会信息化水平、信息共享以及信息公开等。高校财会监督的方法包括综合运用授权审批、预算管理、合同控制、单据控制、事项追踪、穿行测试和跟踪比对等。

高校“三重一大”事项内部财会监督是否有效，并不取决于高校设置的财会机构及其从业人员本身，而是取决于以下方面：第一：取决于高校决策层对治理体系和治理能力建设的重视程度。第二，取决于高校决策层对建立内部控制的重视程度和内部控制制度的建立健全完善及运行有效性。第三，取决于高校决策层对财会工作的“授权”程度。第四，取决于高校决策层对财会工作合理化建议的采用率。第五，取决于高校决策层对财会人员队伍建设的重视以及对财会工作的认识、理解、利用和信任程度。

四、高校“三重一大”决策事项财会监督路径优化

（一）完善财会监督视角下高校“三重一大”决策制度体系。完善决策制度体系的总体要求是制度建设要横向到边、纵向到底、立体覆盖。建立健全高校“三重一大”决策制度顶层设计，切实突出和落实党对高校的领导；制定高校党委会、校长办公会议事决策制度，分别明确会议议事规则、决策权限、决策范围和决策程序；制定高校二级学院（部门）党政联席会议决策制度；制定高校内部控制办法、财务管理办法、预算管理办法、资产管理办法、政府采购管理办法、差旅费管理办法、会议费管理办法等财会业务规章制度。

（二）改革创新高校“三重一大”决策制度财会监督技术和方法。创新监督技术和方法，可以从“五个入手”思考。从会议方案入手，核查参会人员身份和数量比例是否符合决策制度规定，会议议题内容是否符合会议决策层级；从会议纪要入手，核查纪要的议题与会议方案是否一致，核查会议纪要是否全面、准确反映了决策内容，核查决策结果是否有违法违规情况；从会议记录入手，核查手工会议记录有无篡改痕迹，核查研究过程与表决程序是否合规，核查会议主持人是否末位表态，核查与会人员是否充分发表了意见建议，核实会议纪要、会议记录的真实性和完整性；从追溯原始凭证入手，对于重大经济业务事项，通过追溯并复原原始凭证的方式，检查责任部门及责任人是否弄虚作假；从决策执行反馈情况入手，重点检查决策执行反馈和监督情况。

（三）探索构建高校“三重一大”决策制度财会监督协同共享机制。对于高校来说，纪检监察监督、审计监督、财会监督是最核心的监督方式，三者协同监督的思路是，以高校资金活动为主线，遵循资金的活动链条，从资金活动环境、资金预算安排、资金支出管理、资金使用绩效等多方面、多层次立体化监督。高校纪检监察监督、审计监督、财会监督的对象和内容有所交叉，监督方式和监督手段各有不同，各自监督的目标稍有差异，但监督的整体目标是一致的。这个整体目标的宏观层面是贯彻新发展理念，构建高等教育新发展格局，实现高等教育高质量发展，落实立德树人根本任务，微观层面是在高校内部整合监督资源，发挥优势互补，形成监督合力，确保高校健康、稳定、可持续发展。因此，三者在高校监督体系中协同监督、同频共振，可以克服高校内部职能体系分设产生的“内部治理孤岛”现象及治理管理盲区，可以打破现行分化的高校监督体制格局，避免跨部门监督的重复性和无序性，促进各监督职能部门从分化趋向融合，改善各监督职能部门无隙运行，实现协同效应，提升监督质效，为高校实现整体治理向善发挥增值作用。