数字经济下政府部门内部审计转型研究

李新成（高级会计师）

（国家市场监督管理总局 北京 100820）

一、引言

近年来，数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，已然成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、重建全球竞争格局的重要支柱，全球进入了数字经济时代。数字经济的发展给各行各业提供了一次新技术革命的机会，使得数字信息成为当今世界的重要生产要素，也为社会经济的发展带来了新的动能。数字经济的发展为社会发展带来新的模式、产业和认知，重造了新生业态，推动了市场经济的发展步伐。数字经济也推动了政府的服务监管朝着信息化、数字化的方向转变。作为政府部门自身监督管理与自我免疫系统的内部审计机构，在开展纠偏与督导工作时，尤其在对政府部门经济性和绩效性进行审计时，开始利用数字技术对内部审计工作理念、管理流程、组织模式进行创新，不断推动政府部门内部审计能力的全方位升级，推进政府治理能力不断提升。

二、政府部门内部审计的界定

国际内部审计师协会发布的《国际内部审计专业实务框架》（2011）将内部审计定义为：内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。它通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制及治理过程的效果，帮助组织实现其目标。中国内部审计协会发布的《第1101号——内部审计基本准则》（2013）将内部审计定义为：内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进组织完善治理、增加价值和实现目标。审计署发布的《审计署关于内部审计工作的规定》（2018）将内部审计定义为：内部审计是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。

内部审计的本质属性是独立客观的监督、评价和建议，其组织地位和功能定位决定了应当承担内部控制的再监督职责。我国是中国共产党领导下的社会主义国家，必须要坚持和加强党对审计工作的领导。张庆龙（2012）认为，政府部门内部审计的角色已经发生了根本性的变化，开始从一般的合规性审计向为社会公众、政府部门提供增加价值的服务转变，从而在政府部门内部充当了一个更加积极的建设者角色。

综上，政府部门内部审计，是在政府部门党组织、主要负责人的直接领导下，内部审计机构和专职审计人员对本部门、本系统及下属单位的财务收支及有关经济活动所进行的审查和评价其真实性、合法性和有效性的活动。政府部门内部审计是我国审计监督体系的重要组成部分，是政府部门加强管理、防范风险的基础防线，也是加强权力制约、构筑惩防体系、服务经济发展的重要环节，与国家审计、外部审计同等重要。政府部门内部审计机构，是向本单位党组织、主要负责人负责并报告工作。政府部门内部审计的内容，是对本部门、本系统及下属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理等实施独立客观的监督、评价和建议。政府部门内部审计的目的，是促进政府部门完善治理、增加价值和实现目标。

政府部门内部审计具有独特作用，主要体现在以下几个方面：（1）维护国有资产安全完整。在国有资产管理上，内部审计机构对政府部门国有资产利用率、使用途径等方面进行动态化审计和监管，并及时揭露政府部门经济职责的违规违法行为。当发现政府部门在开展经济活动的过程中存在舞弊行为时，应提出有效的整改建议，为国有资产的安全完整保驾护航。（2）提高财政资金使用效益。在财政资金使用上，内部审计机构关注政府预算、项目绩效，审查财政资金的分配、管理、使用和效益，核实财政资金的管理成本、使用情况以及管理效率，查看财政资金是闲置浪费还是高效运行，检视财政资金使用的经济效益、社会效益，核实基本支出和项目支出的执行进度与绩效。一旦发现财政资金流动过程出现不合规行为，应及时提出有效的改进措施，避免资金的损失与浪费。（3）促进健全反腐倡廉体系。政府部门内部审计是组织中的免疫系统，在推进政府部门党风廉政建设和反腐败工作中发挥着重要作用。内部审计可以发现谋私、舞弊、渎职等腐败现象，追踪截留挪用、虚支冒领等行为，深挖违规违法背后的腐败问题。审计成果运用到政府治理中，会推动健全党风廉政建设，促进经济社会持续健康发展。（4）推动内控制度逐渐完善。有效的政府部门内部审计，能够加强对政府内部权力的制约，使管理体系不断完善、制度框架日益健全、工作机制有效运行。内部审计能够使财政系统的权力运行和监督约束机制不断完善，提高防范化解廉政风险和业务风险的内生需求，在内部控制考评上提升实效，在追根溯源上发现制度死角，可将内控制度执行和风险防控实施融入到日常行政管理中。

三、数字经济为政府部门内部审计奠定了发展基础

数字经济指的是运用数字技术，以数字化的信息、资讯和知识作为关键生产要素，将现代化网络平台与信息技术有机结合，应用于一系列的经济活动中，以提高经济活动的结构、效率与效益。数字经济主要以大数据技术、人工智能技术、云计算技术为载体。（1）大数据技术的本质是数据的集合体。大数据技术有相当大规模的数据库，在收集和存储信息的准确性、可靠性和时效性上，亦或对数据进行后期的分析与管理上，以及为相关人员所提供的服务上，具备种类繁多、体量大、价值密度较低、响应快捷、效率高等主要特点。（2）人工智能技术是在计算机科学技术的基础上进行延伸扩展而成的，是用于模拟、延伸和扩展人的智能的技术及应用系统。人工智能的发展有赖于利用数据训练算法，需要收集、分析和使用大量的数据。人工智能可以对人的意识、思维的信息过程进行模拟，识别文字、语言、图像、影音等各种信息。（3）云计算技术的形成与发展主要依靠网络信息技术。云计算属于互联网科学技术的范畴，其功能在于将用户所需的信息数据利用互联网平台进行传递。云计算能够将信息资源进行重新组合，使其成为一个新的整体，具有先进仪器依赖性低、信息保密性强、数据传递方便快捷等优点。

数字经济的特征为政府部门内部审计的发展奠定了基础，主要体现在以下几方面：（1）信息数据化特征。在数字经济下，内部审计利用数据获取信息作为分析的基础。当今，随着信息科技的日益发达和计算机技术的日益提高，数据传播的速率在不断提高，规模在不断扩大，由此产生了丰富的数据信息来源。数字经济的影响，使审计信息数据的获取途径、处理方法更为多样，内部审计在清算结算、风险控制、内部管理等方面降低了对抽样审计的依赖性，有助于提升审计效率、降低审计成本、改善服务质量。（2）智能化特征。随着大数据技术、人工智能技术、云计算技术在内部审计工作中的运用，内部审计可以利用自算法自动计算、收集数据信息，对信息进行有序组合和深层次的挖掘分析，及时发现并追踪政府管理中存在的隐患，实现数据智能的科技审计保证。内部审计工作智能化，促进政府部门不断优化风险控制体系，降低管理成本和决策风险，提高行政运行的效率性与安全性。（3）一体化特征。数字经济将政府组织架构不因跨地区、跨部门、跨层级等影响而集合在统一的审计系统中，突破不同类型组织之间存在的壁垒，通过统一的标准减少数据信息的鸿沟。内部审计工作还可以通过区块链技术在不同类型组织之间建立联系，解决信息传递过程中的失真、造假等问题，提高互信度，降低信任成本，促进业务信息化、系统化、融合化。

四、数字经济为政府部门内部审计带来新的发展机遇

数字经济的快速发展，对政府部门内部审计带来了突破潜能。数字经济使现有的内部审计系统变得更加严谨，内部审计工作也呈现出信息自动化的趋势。政府各个部门共用一个政务信息系统，突破了各个部门之间的信息壁垒，进一步扩大了内部审计工作的范围。内部审计方法也将从抽样审计向全面审计转变，审计范围从单一业务转为全面审计。内部审计的领域不再局限于财政财务收支，而是拓展到内部控制和风险管理。内部审计人员可以利用数字化技术作为审计工具，促使审计工作变得更加高效、便捷。

（一）数字经济为实现全面审计提供了可能

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行审计全覆盖的实施意见》，明确提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，全面履行审计监督职责。内部审计传统上限于条件、空间、技术等因素，是以抽样审计为主，通过抽样的方法去实施审计、获取信息、发现问题以合理推断总体状况。抽样审计结果在一定条件下有效，但受限于样本数量，不能完全保证公允。数字经济下，数据信息化为全面审计打通多方数据壁垒。内部审计应用大数据技术，全面收集数据信息进行分析，可打破原有的抽样审计流程，深度挖掘跨部门、跨单位相关联的各类数据。从“抽样审计”到“全面审计”，政府部门内部审计能减少由于条件受限造成的信息缺失。

（二）数字经济为实现内部审计全流程提供保障

数字经济下的内部审计，不只是为了满足某一时间段或某一时点的需求而进行的财务状况审计或是针对绩效、预算、领导干部经济责任等方面的专项审计，其突破了时点性、时期性，趋向常态化、持续性、整体性的监督审查。基于数字经济的智能化特点，政府部门内部审计机构可以通过建立数据平台，在平台内设置审计专有模块，通过与财务、业务、内部控制等多模块的链接，实时获取有效信息和数据，并根据审计的预设程序实现内部审计的实时、连续、自动化和结果的实时反馈。数字经济下的内部审计可以更快、更全面地获得相关的审计数据信息，并对这些数据信息进行实时的监控与预测，更好地掌握政府相关部门可能存在的一系列风险，以便及时采取有效应对措施，实现真正的事前预防、事中控制、事后监督自纠，使内部审计职能实现从时点到连续的转变，促进内部审计常态化、全流程管理。

（三）数字经济促进内部审计向风险导向转变

数字经济下的政府部门内部审计不再完全受人力、物力、财力、技术等因素的制约，其所搜集的信息综合单位内部、外部有效信息进行判断。内部审计依托数字经济一体化特征，利用大数据技术吸收外部有效消息，对审计风险进行预判、分析和评估，可将账项导向审计和制度导向审计拓展到风险导向审计。内部审计工作不再限于抽样形式对数据样本进行检查，不再受困于某一个数据点对整体带来审计结果难判的影响，可从众多数据中准确获取想要的信息，促使审计方法与程序朝着系统化、智能化、模块化的方向发展。内部审计工作由查错防弊向风险型、绩效型审计转变，可不断降低政府内部审计工作的风险和成本，进一步提高审计工作的效益和质量，也可促使内部审计机构拓展服务、管理和咨询的职能。

（四）数字经济促使内部审计工作更加高效

数字经济下的政府部门内部审计打破了现场审计的地点限制，不再是从堆积如山的各类数据中人工查看、核实、寻找有效信息。内部审计可运用系统平台进行前期的数据处理，确定审计重点、发现审计疑点，通过数据分析发现问题，绘制审计链条，寻找支撑证据。数字经济下，内部审计人员现场工作的时间和人员投入成本减少，审计人员的差旅负担减轻，审计工作更加集约高效，审计结果更加客观、准确和真实，审计效率会大大提升。

五、数字经济下政府部门内部审计面临的挑战

数字经济对政府部门内部审计带来新的发展机遇的同时，也带来了一定的挑战与风险。

（一）大数据内部审计思维还需进一步深化

大数据审计思维是推动政府部门内部审计效率提高的基础。目前，内审机构对审计工作的转型发展和大数据的应用实施在认知上还不到位，没有真正树立起以数据为核心的思维和理念，使得大数据审计在构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系中起到的作用不够突出。在审计实施过程中不能很好地应用数据分析有重点、有步骤、有深度地核查验证、追踪线索、发现问题。

（二）内部审计法律法规还需进一步完善

目前的法律法规对政府部门内部审计工作缺乏较为明确、强制性的要求。政府部门内部审计在机构、人员设置、审计流程制度等方面缺乏细致的实施准则和细则等配套措施，在执行时常常陷入无章可循的困境。另外，当前大数据审计制度尚未建全，缺少相应的法律法规、准则体系和保密机制，存在信息安全隐患。

（三）大数据内部审计方法还需进一步提高

政府部门内部审计的方法和技术，基本还停留在手工查账、随机抽样、内审人员职业判断层面上，很少使用大数据审计。大数据审计方法，需要根据审计目标，利用ODBC数据库接口、网络爬虫等技术，获得尽可能全的相关审计电子数据，然后利用数据清洗、数据集成、数据转换等处理数据。为提取出对审计目标有价值的信息，需要采集报送、转换、验收、入库、存储、整理、加工数据，利用分布式并行处理等大数据分析手段，采取SQL基本查询语句，准确地完成数据分析，获得可靠的审计结果。对大批量的审计数据，需通过数据可视化，将分析的结果以直观的方式呈现出来，使审计结果得以确认。这些大数据审计方法，在实践应用时难度很大。

（四）内部审计人员素质还需进一步提升

政府部门内部审计部门和人员在要素配备上力量较为薄弱，承担的内部审计工作量和人员素质不相匹配，影响内部审计结果的质量。数字经济时代促使审计数智化发展，对内部审计人员来说，综合素养、专业知识能力要求更高，不仅要具备扎实的理论知识与较强的职业道德，更需要娴熟使用计算机、网络通讯信息技术等现代化工具。数字化技术的应用推动内部审计工作进一步细化，内部审计的内容与流程发生很大的变化，内部审计人员必须不断更新知识结构、提高自身的综合素质，才能适应发展趋势，在数字经济时代下更好地服务国家和社会。

六、数字经济下实现政府部门内部审计转型的措施

（一）以创新理念引领政府部门内部审计新发展

数字经济使社会生产力依托信息化发生变革，面对新事物的不断变化、新技术的快速发展，政府部门内部审计必须转变传统理念模式，利用大数据思维引领政府内部审计的转型升级。在以往数据信息流通受限的情况下，抽样分析是传统内部审计工作的重要环节，但随着大数据技术的应用，原有的内部审计范围不再局限于样本，而是利用整体数据作为内部审计的依据。在大数据技术的应用条件下，可将审计证据量化成数据，为政府部门制定决策提供重要的参考依据。一是树立全量审计理念。全量审计理念，重点是使抽样审计向全量审计转化，通过认识全量数据的风险特征进行综合分析，发现风险的产生特点和趋势，从而确定重点审计内容，促进内部审计工作模式转变，进而弥补因业务量大、手段落后而无法审查的缺陷。二是树立风险导向内部审计思维。主要是对被审计单位的环境、行为以及风险情况进行全面的考虑，掌握全方位的风险动态，进而制定计划实施方案、执行审计流程，实现从单业务线风险向全面识别关联风险转变。三是树立预测风险点理念。利用线上分析手段形成全方位的风险预警，快速发现内部审计过程中存在的疑点，准确定位风险点，预测业务与风险的发展趋势，进而做到风险识别的前瞻与控制的有效，促进政府部门业务活动的有序运行。

（二）建立完善的大数据审计工作新机制

建立完善的大数据审计制度，应用现场核查与数据分析相结合的政府部门内部审计模式，是适应数字经济时代发展趋势、发挥审计职能作用的选择。一是建立完善的大数据信息采集制度。基于大数据技术的审计工作的顺利开展离不开真实有效、完整的电子数据。根据内部审计工作的需求，被审计单位应提供准确、完整的电子数据、电子信息以及相关的电子文档。在确保数据信息安全的基础上，内部审计人员开展互联网审计工作，多维鉴定电子数据信息的关联性，使审计结果更加真实与合理。二是健全大数据审计工作保密机制。应用大数据技术可提供便捷的工作方式，但也存在一定的数据信息安全隐患。为此，应健全大数据审计工作保密机制，确保数据信息安全。三是建立严格的数据授权模式。通过授予内部审计人员信息数据查询、使用、储存等权限，严格管理数据信息在传输、使用、储存过程中的保密措施，将数据信息控制在限定的范围内，避免数据信息泄露。四是建立全面的大数据分析与运用机制。政府部门内部审计数据的主要价值在于就海量数据进行挖掘、分析和应用，这就要在创新内部审计流程的基础上，建立全流程的数据挖掘与分析制度，构建与数据特征相符合的内部审计模型，结合现场核查的具体情况，全面分析政府部门的资金流、异常交易等经济活动，及时发现审计中的疑点，同时运用对比、关联等方式对数据信息进行深入分析，实现数据价值最大化，为得出审计结论提供规范化数据信息依据。

（三）建立健全的内部审计信息系统

数字经济时代，政府部门内部审计转型应以适应大数据审计工作的基本硬件、软件、网络、数据等要素为切入点，推进以大数据技术为核心的信息化内部审计建设，利用信息技术促进内部审计的转型升级。建立内部审计信息系统，要在实现政府部门内部审计范围全面覆盖的基础上，有效应对数字经济时代所面临的挑战。一是推行内部审计信息网络系统的建设。建设并丰富以大数据技术为核心的数据库，解决内部审计效率低、信息不对称、覆盖面窄的问题，设置数据处理、会计管理、统计分析平台等主要功能平台，形成系统化的内部审计管理平台。二是构建内部审计系统和外界信息的资源共享和信息获取机制。要提高数据收集的速度和有效性，实现海量数据在内部审计信息系统内的有效传递，为数字资源共享、深化业务协同、综合分析提供有利的技术保障。三是建立数据分析平台。利用“智能化+线上”的网络平台，推进政府内部审计信息化，提高内部审计模型分析的覆盖面与精准度，确保内部审计系统能够为现场审计工作提供技术支持。四是建立对政府部门重大风险的预警与评估机制。运用政府信息化管控措施进行标准化的审核，锁定重要风险并进行评估，制定分析方案、明确审核要点、分配审核资料形成预警报告，指导政府部门领导干部进一步提高政府工作的合理控制和有效运行。

（四）提高内部审计系统的应用水平

应有效推动大数据技术的应用，提高政府内部审计监督能力，强化内部审计部门在数字经济时代下发现问题、分析问题以及解决问题的能力。一是提高内部审计的时效性与精准度。通过数据整合、数据分析、疑点查找、数据比对、疑点排除等数字化内部审计技术，促进现场审计工作由传统的效率低、工作量大转变为效率高、节省人力物力和财力成本的现代化审计模式，从而提高内部审计的时效性与精准度。二是发挥线上数据分析与应用的优势。利用数据挖掘技术、审计模型技术等多样化的风险评估方式，准确评价政府部门的内部控制实际情况，提高对政府部门本单位、本系统及所属单位获取风险信息的能力以及识别能力，分析出存在的风险与薄弱环节。三是提升利用信息化技术推动内部审计问题的查核、判断、评价和分析能力。实现快速构建数据模型、快速分析数据、快速挖掘数据的内部审计方法与模式，定期开展审计数据分析、重大风险监测、审计结果反馈与报告等工作，及时向上级单位与部门提交报告，为政府部门制定决策、风险管理措施以及审计管理制度等提供重要的参考依据。

（五）加强内部审计人员的职业能力

组建具有较强数据分析能力的内部审计团队，强化内部审计人员的收集数据、分析数据、整合数据及挖掘数据的能力。一是提高内部审计人员利用大数据、云计算等信息技术的水平。在数字经济背景下，政府部门内部审计工作会收到来自各个行业领域、各个部门的相关数据，这些数据信息量巨大、涉及面广，内部审计人员需要对这些经营数据、财务数据信息进行整理与分析，将冗余的电子财务数据信息剔除，以适应数据库中的数据分析需求，从中挖掘出有价值的信息。二是提高内部审计人员准确找出审计过程中的重点与疑点的能力。加强审计人员应用审计信息系统进行初步分析的能力，对内部审计环境可能存在的问题作出合理的评估，提出确保内部审计工作顺利进行的有针对性、建设性的意见。三是加大对内部审计人员的业务培训。开设审计专项研讨班和专门训练班，组织学习审计、财务、税务、计算机、信息化、法律等知识，不断提升审计人员的知识结构、职业道德、专业素养和综合能力，为更好地应对数字经济时代的挑战奠定坚实基础。

七、结束语

数字经济的快速发展倒逼着政府部门内部审计发生深刻的变革，促使各种现代新兴技术嵌入到审计工作中去。政府部门应不断调整适合数字经济发展的审计方式、审计工作流程与体系，加强内部控制的建设力度，促进政府部门管理活动的有序、高效开展。与此同时，内部审计人员应不断更新自身的思维方式与知识结构，提高数字化技术与审计工作的适应性。政府部门内部审计与外部审计同等重要，更与内部管理相结合，通过运用系统、科学的方法，及时发现管理漏洞，加强管控前移，实现政府部门内部事前防御、事中控制、事后自纠的动态过程一体化管理。政府部门应运用数字技术，适应数字经济、数字社会发展中的新挑战，激发数据资源价值，实现审计全流程监督，健全完善与数字化发展相适应的政府职责体系，推进政府不断加强自身建设，全面提升履职能力。