论行政协议单方变更解除行为的判决适用

岳 雪 峰

(太原铁路运输检察院,太原 030032)

行政协议作为公私法相融合的产物,具有区别于一般民事合同和一般行政行为的特性。行政协议单方变更解除行为是当下理论界和实务界研究的热点问题,如何对行政协议单方变更解除行为引起的纠纷作出合理的判决,是法院面临的一项重要课题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《行政协议司法解释》)虽然继续沿用了《行政诉讼法》规定的相关判决形式,但是仔细观察可以发现,《行政诉讼法》中所明确规定的判决方式并不能完全与行政协议单方变更解除案件契合。因此,有必要对行政协议单方变更解除案件的判决方式进行探讨。

一、行政协议单方变更解除行为的类型梳理

对行政协议单方变更解除行为类型的判断,是研究行政协议相关问题的前提。当下主流观点认为,行政协议单方变更解除行为可以分为两类,一类是基于行政优益权的单方变更解除行为,另一类是非基于行政优益权的单方变更解除行为。《行政协议司法解释》第27条规定法院在审理过程中可以参照民事合同的相关法律,为行政机关可以依据民法规范变更解除协议提供了依据。但是,也有学者认为只存在基于行政优益权作出的单方变更解除行为,除此之外的其他类型的变更解除行为则不应被承认[1]。然而,这一观点却无法与司法实践契合,如在“草本公司诉某区管理委员会行政协议纠纷案”(以下简称“草本案”),与“某县政府与唐仕国房屋征收补偿一案”(以下简称唐仕国案)中,最高法认为行政机关能够基于民事法律在合同框架内变更解除行政协议[2],进一步证实了非基于行政优益权的单方变更解除行为的存在。目前,行政协议单方变更解除行为可以分为以下类型。

(一)基于行政优益权的单方变更解除行为

行政协议关系中,行政机关享有行政优益权已然成为学界和司法实务的共识。行政优益权是行政机关所享有的,超越一般契约权利的特别权力。行政优益权在保护公共利益免受严重损害的同时,又必须受到“法律保留原则”的制约。具体表现为对协议履行的监督指导权力、单方面解除和变更协议的权力,以及对违约方的制裁权等。因此,为公共利益变更解除协议,并非民事合同行为,而是行政机关的单方行政行为。《行政协议司法解释》第16条成为行政机关作出单方变更解除行政协议的法定依据。

实践中,司法机关也多援引本条规定,作为对该行为司法审查的依据。如在“某区住建委与某公司单方解除行政协议案”中,法院引用本条规定,认为在行政协议中,行政机关享有行政优益权。行政机关在行政协议的履行过程中,可以出于对实现行政管理和维护公共利益的需要,依法作出变更解除协议的行为。由此可见,立法和司法实践均承认这一单方变更解除行为的存在。

(二)非基于行政优益权的单方变更解除行为

行政协议作为行政性与协议性交融的产物,并未脱离合同的范畴。在特定情形下,行政协议单方变更解除行为亦可在剥离行政优益权的条件下作出。就具体表现而言,非基于行政优益权的单方变更解除行为主要有以下几种类型:

1.符合《民法典》规定的单方变更解除

《行政协议司法解释》规定,在行政协议履行过程中,行政机关可以在没有明确的行政法律规范时参照适用相关民事法律规范。因此,当行政协议之履行不符合行政优益权行使条件,但又需要以变更或解除行政协议的方式来成全公共利益时,可以看行政协议是否符合《民法典》第563条规定的关于合同的法定解除情形。当行政协议符合《民法典》规定的情形时,行政机关可以直接依据民法相关规定单方解除行政协议而不必动用优益权。此外,除上述法律规定的解除情形之外,可将《民法典》第787条、第939条规定的任意解除权,作为对协议变更解除的条件之一。

2.符合行政协议约定的单方变更解除

行政协议作为公私法融合的产物,其属性具有合同性质。因此,本着意思自治的原则,行政机关与相对人有权就协议履行过程中的变更和解除事项达成合意,明确约定协议双方,当协议中约定的条件成立时,当事人可以依约定变更或解除行政协议,并不需要公法介入,其背后是意思自治原则的体现。《民法典》第526条赋予了当事人可以约定解除权,既然行政协议并没有跳出合同的范畴,自然可以适用此规定。《行政协议司法解释》第17条实际上承认了约定解除权的存在,亦可视为对民法规定之准用。“草本案”中,最高法也承认行政协议中双方能够约定单方面变更解除行政协议的做法。但是,行政协议毕竟不同于私人协议,其契约自由受到一定的限制。行政协议双方当事人在作出单方变更解除协议约定时,其约定内容应当有利于公共利益与行政管理目的之实现,否则便违背了行政协议订立的初衷。当然,行政协议必须遵循“私人约定不能变更公法规定”[2],否则该行政协议无效。

3.情势变更引起的单方变更解除行为

德国首先在行政协议中设立了情势变更情形,即行政协议成立之后,发生了不可预见且不可归责于双方当事人的事由,导致行政协议无法继续履行,或继续履行协议将悖于诚实信用原则时,一方当事人有权变更或解除协议。在我国也有学者主张,发生情势变更时可以对行政协议作出变更或解除[4]。我国台湾地区也将情势变更纳入了行政协议制度中。实践中,亦有法院对此予以确认,以“孙某秋与某市城市管理局行政协议纠纷案”为例,本案中法院认为由于国家政策调整,导致原协议履行不能。这一情形属于客观“情势”的重大变化,而且这一政策变化对于行政协议双方来讲都是不可预见的、不具有可归责性,继续履行将显失公平,认为应变更或撤销该行政协议。

二、传统判决方式适用的局限性

《行政诉讼法》第78条与《行政协议司法解释》第16条明确了裁判方式的类型,但是在具体的适用条件上却有待细化。作为一种新型案件类型,行政协议并不完全适应传统行政诉讼中的判决类型,如撤销判决、确认判决、驳回诉讼请求判决、变更判决等。故而需要在传统判决方式的基础上予以分析和改进,以适应行政协议单方变更解除案件的需求[5]。

(一)撤销判决适用条件不足

《行政协议司法解释》规定,行政机关单方变更解除行政协议符合《行政诉讼法》第70条规定的六种情形时,法院可作出撤销判决并要求被告重新作出行政行为,但是这一规定仍有不足之处。

其一,“违反法定程序”作为撤销判决作出的条件之一,在此类案件中不能被有效适用。关于行政协议单方变更解除行为在程序上的规定较少,且散见于效力较低的部门规章和地方立法中。部分单行法虽然偶有涉及,但是较为笼统、操作性不强。导致法院在司法审查中没有具体可以依据的法律,只能依据现有的概括性规定进行审理,从而出现同案不同判的情况。

其二,尽管《行政协议司法解释》第16条承接了《行政诉讼法》第70条关于撤销判决的事由,可是行政协议单方变更解除纠纷的特殊性决定了这些裁判事由并不能完全适用于此类纠纷。如“超越职权”这一适用条件并不能应用于此,理由在于行政协议纠纷的司法审查,首先要审查的是该协议是否合法有效,而合法有效的前提之一在于缔约主体的合法性,即作为缔约一方的行政机关有法定职权,否则协议无效,单方变更解除行为也就无须讨论。因此,在此类案件中不存在“超越职权”这一撤销判决事由[6]。可见关于行政协议单方变更解除行为撤销判决的适用条件,不能直接照搬《行政诉讼法》第70条,现有规定对此并没有做出明确的指引,实践中法院应根据其特殊情况加以区分。

其三,司法解释并未说明重新作出行政行为的适用条件。由上述规定可知,行政机关违法变更解除行政协议的,法院作出撤销判决时,能够按照具体情形的需要,一并要求行政机关重作行政行为。但是导致撤销判决发生的因素具有多样性,法院在作出撤销判决后,能否继续要求被告重新作出行政行为不能一概而论。因此,需要对重作判决的适用条件作出进一步规定。

(二)继续履行行政协议判决的适用情形不明

《行政协议司法解释》第16条明确规定了撤销判决、继续履行判决、补救判决及赔偿补偿判决等判决方式的适用。其中,在撤销判决作出后可以一并要求行政机关继续履行行政协议。但问题在于继续履行判决明显是履约判决,其对应的是履约争议。单方变更解除行为在违法情形下能否适用这一履约判决?学界对此有不同声音,一种观点认为协议被变更或解除后,原事实依据消失,法院不能作出继续履行的判决[7]。但另一种观点认为,法院处理此类纠纷案件时,若原告请求继续履行协议,则应尊重原告诉求;不得以协议发生变更为由,驳回其诉讼请求[8]。在两种观点的选择上,司法解释最终采纳了后者。但是,关于如何适用继续履行判决,立法和司法解释并未给出明确答复。在此情形下如何明确该判决的适用条件有待解决。

此外,现实中的继续履行判决均由相对人申请才能作出,为了有利于行政协议的履行和相对人权益的保护,法院能否突破“不告不理”原则的约束,在判决继续履行的情况下,未经原告申请,而直接作出继续履行判决以实现对相对人的实质性救济?仍有待进一步探讨。

(三)补救判决可执行性不强

补救判决是否具有可执行性,以及可执行性强弱关乎相对人的合法权益能否得到实际的救济或维护。由于个案中具体情况不同,法律无法就具体救济措施作出规定,因此法院只能依据法律和相关司法解释相关规定,根据原告诉求或案件事实作出补救判决。

《行政诉讼法》第78条明确了法院可以就行政协议纠纷作出补救判决,《行政协议司法解释》第15条也规定了这一判决形式在行政协议案件中的适用情形。但是这些规定并未就其适用条件作出说明。此外,大多数判决只停留在指示性层面,而不具有实质性内容,缺少具体的补救措施,使得补救判决可执行性不强,难以切实保障公民合法权益,甚至会引起二次诉讼。实务中,法院在判决书中对于采取补救措施容易一笔带过,行政机关具体应该采取何种补救措施,判决并未进一步作明确说明,从而导致行政机关裁量权较大,补救判决缺乏可供操作的具体措施,对相对人权益保障显得不足。因此,如何增强补救判决的可执行性是法院需要解决的问题。

三、判决方式的适用条件及其规则的构建

由前述可知,《行政协议司法解释》和《行政诉讼法》明确了行政协议单方变更解除纠纷案件的判决方式,但是在部分判决的适用条件和适用规则上并不明确。因此,需要对裁判方式及其适用条件作进一步补充和完善。

(一)完善撤销判决适用条件

首先,在程序上应完善相关法律法规,制定和出台更为具体的规定,提供规则指引。针对单方变更解除行为“法定程序”规定较少,具体的可供操作的规则不足的情形,应当进一步在司法解释中充实。如将协商、听取陈述等程序明确列为单方变更解除行为的法定程序。

其次,对《行政诉讼法》第70条的裁判事由分类处理。第一,行政机关单方变更解除行政协议存在未履行协商、说明理由、听取陈述、听证等程序义务的,以及“明显不当”如违反比例原则等事由时,应判决撤销,并要求行政机关重新作出行政行为。第二,行政机关变更解除行政协议适用法律法规错误,作出该行为的主要证据不足的,法院可以根据相对人诉讼请求作出判决撤销,并要求其继续履行。也可以出于对相对人权益的考量直接作出“撤销+继续履行”的判决。第三,超越职权和滥用职权在行政协议单方变更解除纠纷中不能作为撤销判决的事由。对于超越职权前文已有所阐述,而行政滥用职权本质上是对自由裁量权的滥用,是在自由裁量的范围内恣意行使权力[9]。主要体现为未遵循裁量基准而不当行使自由裁量权,故而以“明显不当”代之更为合适[10]。

最后,法院作出撤销判决后,要求行政机关重新作出行政行为需从以下方面考虑:一,行政机关的变更解除行为违法且被撤销;二,变更解除行为需要被重新处理;三,法院不能直接要求行政机关作出具体的行政行为;四,重作判决须有现实意义,且不会对公共利益和相对人的合法权益造成损害[9]。

综上所述,法院应当从程序和实体两方面入手,完善撤销判决的适用条件。在程序上健全相关的程序性规定,在实体上明确撤销判决的具体适用条件,并对重作判决的适用条件进行完善,以期为司法实践的应用提供有效依据。

(二)明晰继续履行行政协议判决的适用情形

首先,应当厘清“继续履行”和“单方变更解除行为”之间的关系。如前所述,行政机关单方变更解除行政协议既是违法行为,也存在违约可能。譬如,在特许经营协议中,如果行政机关失信,将协议提前解除,导致企业特许经营权提前丧失。那么该行为会发生违约行为与违法行为的竞合,但是却并不影响原行政协议确定的权利义务关系,相对人既可以针对该行为提起诉讼,亦可请求法院作出继续履行协议的判决。可见,若行政机关变更解除协议的行为同时构成违约情形的,人民法院可以根据具体情况作出继续履行等履约判决。

其次,行政机关变更解除行政协议仅构成违法而不违约时,法院能否作出继续履行判决?需要对《行政协议司法解释》第11条规定的几种主要违法情形展开讨论。在这几类情形中,法院经审查认为行政机关存在适用法律法规错误、主要证据不足等实体法上的违法情形时,可以根据第16条规定作出撤销判决,并继续履行协议。当然,行政优益权的行使必须符合相关规定,且必须具备变更解除行政协议的客观必要性。否则行政机关变更解除行为缺乏事实根据和法律依据,行政协议合法有效,自当继续履行。

最后,应当允许法院可以超出相对人诉求而作出继续履行的判决。这一做法需以几个条件为前提:一是继续履行判决更有利于公共利益和相对人权益;二是法院能够判决继续履行且继续履行具有实际意义;三是相对人并未申请继续履行、赔偿补偿等履约判决,只申请了撤销或确认违法等判决。民事诉讼需遵守“处分原则”,故而法院所作之裁判既不能漏判,亦不得超出当事人之诉求。但行政诉讼中,法院可以适当超越原告诉讼请求作出[11]。行政协议之内容关涉公共利益和行政管理,法院有权为维护公共利益和实现行政管理目的,在尊重原告诉讼请求前提下,适当超越原告诉求,作出有益于原告和公共利益的判决。因此,从公共利益和相对人权益平衡的角度出发考量,行政协议非因公共利益需要不得变更解除。法院应尽量维护协议的稳定性和保障相对人权益。增加判决履行既保证相对人利益,同时也能起到强化和保障行政协议履行的作用。

(三)增强补救判决的可执行性

“采取补救”措施的适用条件以行政协议合法有效为前提,是行政机关变更解除协议导致协议不能履行或无法继续履行时,为消除争议或缓解矛盾所采取的措施。换言之,补救判决存在情形是以行政协议不能继续履行为前提,为了防止损害继续扩大,减轻或弥补相对人的损失,作出的一种救济判决。行政诉讼法并未就补救措施作出具体规定,导致法院在判决书中作出补救措施较为笼统,可执行性不强。司法公正性及权威性也受到一定影响,不利于相对人合法权益的保护,因此需要规范补救判决增强其可执行性。

第一,法院在司法审查过程中要先审查行政协议是否有效,再对行政机关的履行义务,变更解除行为的合法与否,以及是否应当采取补救措施进行判断。

第二,通过对个案的具体分析来确定适当的补救措施。法院作出的采取补救措施判决不能一笔带过,也不能脱离行政协议本身。而是要尽可能明确具体,补救措施和内容应与行政协议内容具有关联性,且补救措施要具体明确、具有操作性,可供执行。如返还财产、赔偿具体损失、土地置换等。也可以参考民事法律的相关规定,如《民法典》第582条规定的修理、重作、更换、退货、减少价款等措施。同时,在判决书中应当载明补救期限,防止行政机关拖延或懈怠履行义务。这一期限既可以是法定期限,也可以是约定期限,还可以由法院根据案件实际情况进行确定,在紧急情形下,为保护相对人权益,法院可要求行政机关立即履行补救措施。

第三,法院做出的补救措施应有限度,不能过高于相对人受到的损失。应以不得损害公共利益为原则,以公私法益平衡为基础,以填补相对人受到的损失为界限。

第四,行政协议因其兼具合同行为和行政行为的双重属性,在具体的司法实践中具有一定的特殊性。无论是相较于民事判决还是行政判决,都不能只考虑某一方属性而对另一方忽视。同时由于行政协议关乎公共利益和私人利益之平衡,如何在判决中维护好双方的合法权益也是判决成败的关键所在。特别是行政协议单方变更解除行为在突破合同相对性和稳定性的情况下,如何避免这类行政机关专属权力的滥用,维护双方利益显得尤为重要。除了本文提到几种判决方式之外,在行政协议单方变更解除行为案件中,关于赔偿补偿、无效等判决问题仍有待进一步的讨论研究。希冀经由学界和实务界的共同努力,完善行政协议相关制度。