从惯性回应到动态治理:高校应急治理动态能力的分析框架与建设路径

周 艺 勇

(厦门海洋职业技术学院,福建 厦门 361100)

近年来,高校突发事件持续上升,呈现出复杂且多样的发展态势。特别是2019年新冠疫情的爆发和扩散,高校突发事件应急处置及其能力再次成为学术和社会关注的焦点。与2003年的“非典”等突发事件不同的是,此次新冠疫情爆发于大数据时代背景下,大数据在疫情追踪溯源、传播路径、发展模型预测、资源调配等方面发挥着重要的技术支撑作用。然而,受传统刚性机制和路径依赖的影响,现有高校应急系统及其能力还远远不能适应联动响应、知识衍生等大数据时代的需要,缺乏对应急环境变化的及时响应,整体上仍然呈现“被动惯性回应”和“碎片化管理”的能力困境。随着后疫情时代的到来,高校突发事件风险危机依然具有潜在性、复杂性与不确定性。高校必须具备快速而有效的动态应急能力,才能应对日益复杂和多样的突发事件。

一、高校应急能力的现实反思

一直以来,我国高校应急管理实行的是较为刚性的应急行政模式,存在着诸多能力窠臼,主要表现在:

一是内部管理“碎片化”。我国传统高校应急管理,出于对应急专业性的要求,一直采用以职能导向的分级管理、分级负责体制,整体性的常设性机构缺失[1]。全校性的应急管理机构多为临时性机构,难免出现机构重叠、职能交叉、信息共享欠佳等问题,临时应对与抓差现象突出,协调联动能力与整合应对能力弱。

二是响应处置“惯例式”。应急能力是组织持续且关键的“战略性”素质,不是在短时间内就能一蹴而就的,需要持续投入,长期发展。应急能力体现在战时、决定于平时,它不仅仅是突发事件的应对能力,还包括更重要的监测预警、预防、缓解、评估、学习、反思等能力。我国高校在长期的应急管理实践中,受突发事件传统处置思维的影响,普遍存在“重临场应对、轻事前防备”的思想观念,资源过度聚焦于应对环节,日常对日益不确定的应急环境研判不够,学习、诊断、改进能力欠缺。一旦突发事件发生,往往陷入惯性回应和路径依赖。

三是应急能力“过于刚性”。传统的科层制是我国高校现有应急组织体系的最大特征,侧重从指挥链和命令链来开展应急管理与处置,自下而上的应急自组织架构欠缺。这种较为刚性的组织和能力与高校所面临的越来越复杂、瞬息万变的应急管理情境极不适应,无法在第一时间开展应急响应行动,应急响应的速度、事件抑制和恢复力缺乏动态适应性的保证。

二、高校应急能力:基于整体性动态治理理论视角的分析

(一)高校应急能力重构的理论工具

“治理”定义最早由詹姆斯·N·罗西瑙(James N R)提出。他认为,治理是管理机制的集合,构建于一系列活动领域,并能在这一系列活动领域中有效发挥作用[2]。为了回应在治理中存在的严重“碎片化”问题,英国管理学家佩里·希克斯于1997年第一次提出整体性治理(Holistic Governance)理念,强调整合、协同和结果导向,并以动态应对新环境、新变化,具有包容性和整合性特征[3]。该理念提出后,国内外理论界和实务界对其研究和实践的深度和广度与日俱增,已成为后新公共管理时代治理模式改革创新的理论基础和重要指导框架。

治理分为静态和动态两种类型[4]。与传统社会不同的是,现代社会是一个高风险社会,其最大的特征就是与日俱增的复杂性、风险性和大量超载的不稳定、不确定性因素,治理难度进一步加大。因此,“动态治理”理论形成,并在许多国家进行了实践。与静态治理不同的是,为了使组织体系能够快速实时适应环境变化,动态治理要求治理主体建立常态化的组织学习机制,动态地进行前瞻性、反复性思考,持续性地关注内外部环境变量、不间断反思决策行为,重构政策设计、制度规则和治理结构[5]。

综上所述,作为一种新的治理模式,整体性动态治理是对整体性治理和动态治理二者的融合和创新,更具长远性、适应性,与高校应急环境、能力需求高度契合。因此,本文借鉴整体性动态治理和动态治理的理论研究和实践范式,结合对高校应急能力困境的分析,建构高校应急治理动态能力的新概念。

(二)高校应急治理动态能力的概念生成

我国正式导入“治理”的概念始于2013年党的十八届三中全会,在这次全会上明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化。这既是与国际公共管理研究及实践层面的接轨,也是中国治理理论之源。而2019年党的十九届四中全会则站在国家安全的战略高度提出了安全治理的问题。这为我国高校从“应急管理”到“应急治理”及“安全治理”的理论范式转变提供了及时有力的指引。结合詹姆斯·N·罗西瑙(James N R)[2]对治理的定义及应急管理实践,我们认为,应急治理是由利益相关主体所构成的公共管理组织,为防范和应对可能发生或正在发生的各类突发公共事件,避免或降低危害,基于特定的标准和规制下所进行一系列共同参与、持续互动的公共管理活动。

动态能力 (dynamic capabilities) 被界定为组织整合、构建、重新配置内外部能力以应对快速变化环境的能力[6]。这一概念一经蒂斯(Teece D T) 等[6]学者提出,便成为管理学术界和实践领域的关注焦点。与传统核心能力理论关注组织特有惯例不同的是,动态能力理论聚焦于克服能力惯性的创新和开拓性能力,并由此派生出组织学习力及能力开放性、复杂性、难以复制性能的特征[7]。与企业一样,高校同样面临着组织“核心刚性”的问题。面对不断增强的应急环境的复杂性与不确定性,高校也需破解 “组织刚性”与“环境多变”的矛盾,以期有效避免或减弱突发事件对于高校乃至社会的负面影响。

当前,“合作治理”“整体性治理”“跨部门合作”等治理理论已成为我国公共管理的新热点,但学术界和高校中有关治理理论与高校应急管理相结合的研究依然是凤毛麟角,难以满足我国大学治理能力现代化进程中复杂性、综合性突发事件应急治理的客观现实需要。为此,基于整体动态治理和动态能力理论,结合高校与企业的区别及应急治理的实践,将高校应急治理动态能力界定为:大学在动态、复杂、不确定环境下对学校内外部应急资源、知识和技能有目的地进行动态的获取、整合和重构,以防范和应对可能发生或正在发生的各类突发公共事件,使损失降到最低的战略性惯例或流程。这种能力,聚焦大学动态、复杂、不确定的应急环境,通过大学对各类资源的吸收与整合以及通过自身的开拓性学习、知识管理等方式,逐步整合和改进现有的应急能力,提升自身的创新能力而获得新知识和能力,以期适应突变或渐变的环境,实现从“被动惯性回应”到“主动动态治理”的应急治理能力现代化。

三、高校应急治理动态能力的分析框架:基于“内涵-流程-来源”的关系分析

在经典的动态能力分析框架中,动态能力被视为与环境变化保持一致的一系列获取、整合资源、再配置资源的可以确认的明确的常规惯例或者战略性流程[8],主要包括获取资源能力、整合资源能力和再配置资源能力。为更好地诠释高校应急治理动态能力的构成,本文基于整体动态治理和动态能力理论,以高校应急实践为逻辑起点,以经典的动态能力概念为框架,对高校应急治理动态能力进行三个层面的分层和扩展,以期将高校应急治理动态能力“具体化”“显性化”。

(一)内涵层面:外部环境—动态能力—应急治理

高校应急治理动态能力本质上是组织的应急治理体系机制与其外部环境之间建立常态或非常态的动态联动关系。其中,“动态” 强调的是不断更新能力使组织跟上环境的变化,是一种及时、快速、灵活的适应性状态。特定的组织内部环境和外部环境,无论是资源的获取、协调、配置,还是能力的开发、运用还是结构,都是在组织特定的内部环境和外部环境下发生的[9]。突发事件最大的特性就是突发性和不确定性,其发生、发展和演变是不可预见的。随着后疫情时代的到来,零星病例或局部疫情仍时起彼伏,高校不可避免地面临潜在性、复杂性与不确定性的风险危机。高校必须具有与外部环境动态联动的应急治理能力,才能在突发的应急环境中第一时间优化内部资源配置,第一时间采取应对措施。为此,构成了高校应急治理动态能力分析框架的第一个层面“外部环境—动态能力—应急治理”,即“应急治理动态能力与应急内外环境的动态联动”与“应急治理与动态能力的契合”。

(二)流程层面:动态研判—动态联动—动态重构

高校应急治理动态能力分析框架的第二个层面与动态能力理论中“流程”相对应,是“流程”内涵的具体化和形式化。能力对外部环境的响应效率对形成和提升动态能力的作用是决定性的,而事实上这样的应急治理常常表现为对环境的动态研判、动态联动和动态重构三个流程。

动态研判。即在不确定、动荡的内外应急环境下,高校对可能存在的风险进行预先辨识、衡量和监测,适时把握应急环境的变化趋势,及时识别需要获取或增强的关键能力和评级应急资源,以便最大限度消除风险或将剩余风险控制在可接收的风险标准范围之内。

动态联动。高校应急系统事实上是一个复杂的自组织系统,以高校为核心,由上级主管机关、属地政府与主管部门、社区、师生、居民等子系统构成,互相联结、互相促进、互相制约[10]。因此,高校最重要的应急管理工作就是发挥联防联控机制,保证高校在突发事件发生时全过程都能及时协同外部环境的应急资源和技术优势,最大程度消除或减少事件发生的风险以及可能带来的损失。

动态重构。应急环境最大的特征就是非线性、难以预测性和动态性[9],高校突发事件同样具有偶发性、突变性和复杂性,其缘起、演化、蔓延等自始至终都在不断变化。高校长期历史形成的应急能力将会随着应急环境的变化、动荡而消失,或者产生刚性缺陷。因此,高校需要重构乃至开拓应急资源、应急组织等应急要素,才能快速的适应环境的变化。

(三)来源层面:应急治理动态研判能力—应急治理动态联动能力—应急治理动态重构能力

高校对应急环境的动态研判,对内部资源的动态联动和整合、重构等流程,都是在各应急主体之间信息、知识交流和积累的基础上进行的,本质上反映的是一种能力禀赋,即应急治理动态研判能力、动态联动能力与动态重构能力的提升。其中,应急治理动态研判能力体现为高校应急治理主体对内外部应急环境变量的快速识别能力,这是参与治理主体能根据环境的变化而快速做出应对措施和行为反应的前置性能力。应急治理动态联动能力体现为通过高校包括建立跨越政府、社区、居民、师生等多主体联防联控机制及其参与学校应急治理的广度深度,其本质上是高校获取、整合和释放应急资源的流程整合能力,是应急治理动态能力建构的基础性能力。应急治理动态重构能力是高校破除传统应急管理路径依赖和能力刚性,建立起与不确定的应急环境匹配的持续学习机制,增加组织应急知识的存量,构建新的应急知识体系的能力,这是应急治理动态能力建构的核心能力。高校应急治理动态能力正是这三大能力的综合体现。

四、高校应急治理动态能力的建构:基于“环境—能力”良性互动的功能述求

基于“三层面”分析框架,从来源上看,高校应急治理动态能力由动态研判、动态联动、动态重构能力构成,三者互为作用、相互影响并在一定程度上呈现逻辑递进的联系。治理能力的形成不是一朝一夕、一蹴而就,无法通过简单模仿、机械复制或是直接传授来获取。高校应急治理动态能力更是要通过长时间循环迭代而逐渐形成的。当今时代,信息技术的应用给组织学习、决策等方式带来颠覆性的变革,也为高校应急能力从“被动惯性回应”向“主动动态治理”的循环、迭代和应急治理动态能力的形成注入新的理念和能量。

(一)从“惯性回应”到“主动治理”,建构动态研判能力

突发事件起源、发生、演化的环境是多元、动态和复杂的,其环境信息的传播路径多为由内到外、自下而上、多点散发。在大数据时代,这种特征尤为明显。传统的以“金字塔式”的决策权力应对机制无法适应新的要求。因此应急治理动态研判能力,体现为高校应急治理主体对内外部应急环境变量的快速识别能力,这也是参与治理主体能根据环境的变化而快速做出应对措施和行为反应、以积极适应高度不确定的复杂环境改变的自组织应急治理动态能力。信息技术缩短了应急治理结构中的权利距离,为组织对应急环境的动态实时研判提供了可能。高校必须加强对应急治理内外部环境的监察评估,强化对各类应急资源的评审,建构应急治理动态研判能力,降低信息不对称和风险不确定性,增强对未来突发事件处置的把握。

(二)从“碎片管理”到“整体治理”,建构动态联动能力

治理主体与资源的“碎片化”困境,是整体性治理的指向问题。作为公共管理理论的重要分支,各国应急治理的共同运作趋势是多元化、协同化和整体化。以高校为核心,由上级主管机关、属地政府与主管部门、社区、师生、居民等子系统构成的高校应急治理系统,跨越了教育与政府、教育与社会的界线,成为一种典型的共同体组织。动态能力的构建建立于组织流程之上,尤其是其获取、整合和释放资源的流程。而流程的效率取决于各流程实施和参与主体的同频共振[11]。当信息社会和大数据时代,信息技术的应用为高校整合内外部应急资源、优化应急管理流程,实现各治理主体间的高效联动提供了技术支撑。高校应充分发挥大数据等信息技术数据共享、资源配置、智能监管等方面的重要作用,通过搭建多方协同、全面覆盖、跨部门、跨层级、跨区域多主体联防联控机制,拓宽主管部门、社区、师生、居民参与学校应急治理的广度深度,建构动态联动机制,以此克服机构重叠、职能交叉、信息共享欠佳等应急治理“碎片化”问题弊端。

(三)从“能力刚性”到“动态学习”,建构动态重构能力

在高校传统的应急管理实践中,由于组织惰性和能力刚性的存在,高校容易陷入“路径依赖”的怪圈,习惯于经验、惯例,行动往往滞后甚至不合时宜。能力具有能力重构的核心是组织变化,而这依赖于组织学习。组织学习被视为组织动态能力的关键驱动要素。与传统的应急管理相比较,应急治理的重心由发生后的“应对”转变为发生前的“预测”。因此,高校应建立起与不确定的应急环境匹配的持续学习机制,增加组织应急知识的存量,构建新的应急知识体系,以便能在多变复杂的内外部环境中,把握趋势,及时识别危险,获取新知识、新技术等资源,做出正确判断,达到防患于未然的目的。

综上所述,尽管我国高校已初步建立了应急管理体系,但是仍然没有脱离分散管理与被动刚性、惯性回应等窠臼。整体性治理和动态能力观为我国高校建构新型的应急治理模式提供了新的研究和实践范式。在后疫情时代,我国高校应直面应急内外部环境的新形势、新变化、新趋势,克服传统刚性机制和路径依赖的影响,适应联动响应、知识衍生等大数据时代的需要,通过建构应急治理动态研判能力、动态联动能力和动态重构能力,推动构建快速而有效的应急治理动态能力,以有效应对日益复杂和多样的突发事件及其负面影响。