法治思想引领下数字法治政府建设探索

邓贤丽

摘 要：2019年党的十九届四中全会首次提出“推进数字政府建设”的工作部署，随着信息技术的飞速发展与经济社会数字化转型的不断升入，为全面贯彻习近平法治思想，迫切要求加快推进数字法治政府建设。数字法治政府呈现出的是一种“科技”+“法治”的新结构，更注重的是从以往的权力管控到权利保障的变化，当前数字法治政府在建设中面临数字化立法欠缺及数字弱势群体权利保障不足的问题。在习近平法治思想的引领下，数字法治政府的建设首先需要树立数字化和法治化共同发展的理念，注重数字化立法和对数字弱势群体的权利保障。

关键词：数字政府；法治政府；法治保障

中圖分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.04.073

1 从数字政府到数字法治政府的转化

数字政府的概念是最早是美国的前副总统戈尔于1998年在提出了“数字地球”概念的基础上发展而来的，在“泛数字化”的今天，数字政府已成为政府未来发展模式的一种趋势和共识。我国是在党的十九届四中全会中做出了对“推进数字政府建设”的新部署，在随后的发展进程中，数字政府在公共服务领域、社会治理方面以及经济调节上都发挥了积极的作用。部分学者认为，数字政府指的是政府通过数字化的思维和理念，采取数字化的战略，利用数字化资源和工具治理信息社会空间来提供优质的政府服务，从而加强公众对政府的满意程度。在发展进程中，我国的数字政府经历了从处于探索起步阶段到逐步应用阶段，但多停留在单纯的技术应用层面。它是从最先的信息化和电子政务发展而来的，但实际上它又不是电子政务在概念上的简单替换。就目前而言，数字政府指的是在现代新型技术支撑下，政府部门开展数字化办公、智能化管理与信息收集等事务的一种新型智能行政管理方式。数字政府是人类经历了农业革命、工业革命后在信息革命中的必然产物，并依托大数据来提升国家的现代化治理水平。党中央、国务院第一次提出要建设“数字法治政府”是在2021年8月11日的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》中。从字面上看，由数字政府建设变成了数字法治政府建设，多了法治二字，意在凸显法治在数字政府建设中的重要意义。其实这里面更多体现的是国家的一种价值导向，即政府在治理过程中的信息化和法治化的一种有机融合。数字法治政府就是运用互联网、大数据、人工智能等技术手段，在行政管理的过程中做到依法行政，将政府治理的信息化和法治化进行融合，从而达到优化政府治理的流程和方式，进而提升法治政府建设过程中的数字化水平。数字法治政府并不是从数字政府到数字法治政府概念上的单纯转化，它是在我国实现第一个百年奋斗目标之后，开启全面建设社会主义现代化国家，并向第二个百年奋斗目标努力的过程中，在面对百年未有之大变局的时候，深入学习贯彻习近平法治思想的过程中，为了推进国家的治理能力和治理体系朝着现代化发展的过程中产生的。数字法治政府既是数字政府，也是法治政府，数字政府旨在利用数字技术实现社会的管控，更多的体现出来的是一种权力，而数字法治政府则是在利用数字技术实现社会管控的同时注重对权利的保障。

2 数字法治政府建设面临的问题

数字政府在信息革命背景下已有一定的发展，但是数字法治政府在发展中却遇到了一些挑战。自2020年新冠肺炎疫情（简称新冠肺炎）爆发以来，因为其本身所具有的突发性、蔓延快和风险高的特点，加大了应对防控的难度。面对突如其来的疫情和我国要进行“流动治理”的局面，以互联网和大数据等为中心的数字技术在应对这一过程中发挥了重要的作用。但是，在此过程中却也暴露出了一些当前数字法治政府建设中面临的问题。

我国第一时间就对疫情防控做出应对，习近平总书记在部署疫情防控工作中，首先强调的就是要关注人民群众的安全，把人民群众的安全和身体健康放在第一位，并以极大的制度优势，迅速开展了对新冠肺炎疫情的防控。我国通过数字技术创新开发了健康码，通过健康码的二维码展示内容来判断个人的健康状况。健康码主要是以真实的数据为基础，个人通过小程序或者扫码后自愿申报，信息填写完成后，经过后台对数据进行审核，并生成一个二维码，于线上对个人基于真实信息填报的内容进行授卡，个人在线下的各个场所进行扫码核验信息即可。健康码在全国各地推行使用，为我国的新冠疫情防控和全国的复工复产起到了重要的作用。但是，其背后隐藏的数据安全风险却问题却日益凸显。

2.1 数字化立法欠缺

健康码中记载的是关乎每位公民的隐私与个人信息，涵盖了个人的出行、通行、健康、居住等信息，与公民的个人切身利益有关。因此，在对公民个人信息进行收集与使用的时候，按照一般原则首先是需要经过授权同意的，未经授权的不得以任何手段收集公民个人信息。这样做是以便建立一个对个人信息的安全影响评估机制，通过分析所得到的评估结果，进而采取一些有效的措施来保护个人信息的主体。但是，在一些特殊的应急情况下，基于防疫等正当理由，依据法律法规的授权，符合比例原则的前提下，行政机关可以强制性地对某些个人信息予以采集和使用。政府在收集公民个人信息时具有普遍的强制性，能通过数字管理中的优势地位获得大量的数据，从而形成对数据支配的权力。而个人相对于政府而言，由于缺少数据技术的优势，对数据所有的权利容易受到侵害。例如，2022年河南部分村镇银行储户被赋红码事件。此外，2022年，郑州谢女士6月13日准备参加司法强拆案件听证会时，在当地法院门口扫码登记后，健康码随即转成黄码，导致听证会延期，后经多方投诉，6月15日健康码转绿。当事人认为，健康码在听证会前转为黄码及后来恢复绿码的乱象，不排除是人为基于“非防疫目的”操作所致。因此提起行政诉讼，要求法院确认河南卫健委对其健康码赋黄码的行为违法。在常态化疫情防控之下，健康码已经成为人们生活当中必不可少的部分，利用数字化手段进行疫情管控使得健康码中关联到公民的许多基本信息，这本身就会让处于数据弱势地位的公民心生担忧，公民个人可能置于被数据监控和操控的危险之中。而河南的事件将健康码用于防疫之外的其他用途，直接引发公众恐慌，干扰防疫大局，赋码权力的滥用也潜藏着巨大隐患。

2.2 数字弱势群体权利保障不足

健康码在社会治理的实际的应用过程之中，发挥了很大的作用，但是，由于存在人工智能和大数据等信息技术自身的稀缺性的原因，以及公众之中存在的一些客观差异，比如在获取掌握信息的阶段以及在实际的过程中运用这些信息的时候，某些个体因为不能有效的获取和运用这些数据，而使得自身处于相对弱势的地位上。在社会不断的发展过程之中，促进了技术的发展，但是，同时也要看到，社会的发展也会被技术所塑造。随着各类技术日新月异的发展，在现代政治、经济、文化等领域之中，也随处可见科学技术发挥出的重要作用。但是，由于多方面原因的限制，并不是所有的人都能享受这些技术所带来的红利。比如老年人、贫困地区和教育程度较低的公民，就属于处于数字鸿沟中的弱势群体。

根据CNNIC发布的《第49次中国互联网络发展状况统计报告》的内容显示，截至2021年12月，我国整个互联网的普及率达73.0%，网民规模总人数已经达到10.32亿人。根据统计调查结果，在城镇和农村的网民比例中，我国的农村网民规模是2.84亿，在网民整体中占比为27.6%。

根据统计调查结果中网民年龄结构划分来看，我国60岁及以上的网民所占的比例仅仅为11.5%。而根据国家统计局发布的数据显示，我国60周岁及以上人口的占比在2022年约为19%。按照以上显示的数据来进行推算，在我国60周岁以上的人口中，将近有上亿的老年人并没有及时跟上时代的发展，没能搭上信息化的快车。在健康码使用初期，有一大部分老年人因为没有或不会使用智能手机而寸步难行。

2021年1月6日，在辽宁抚顺，一位老人在出行乘坐公交车的时候，由于没有智能手机而不能出示防疫健康码，因此被公交司机拒载的事件印发了网友的关注。网络视频显示，该老人表示“可以登记”，当事司机和部分乘客则表现出了不耐烦的态度。那些逐步被时代抛弃的老年人，在疫情防控的特殊时期里，不会使用健康码也无形之中限制了他們的出行空间。像这样因为没有智能手机或者不会使用智能手机展示健康码的老年人，他们只是社会数字化发展进程中的冰山一角，他们跟不上时代的节奏，也难以掌握和应用数字化手段。严格的疫情防控不能缺乏温度，对老年人在运用智能技术方面的困难需要正视，这是一座城市文明高度的体现。随着社会的发展，人们的衣食住行各个方面无一不是被数字化所包围，在餐馆吃饭因为没有纸质菜单而要在手机上点餐、出门错过了班车时间需要在手机上打车、医院看病需要扫码挂号等一系列事情，对于数字弱势群体来说，这些无疑是一道难以跨越的鸿沟。其背后主体信息权益的实质“不平等”，也需要借助有效的法治化机制予以保障。

3 加快推进数字法治政府建设的意见

3.1 树立数字化治理和法治化治理共同发展理念

在数字法治政府的建设过程中，首先要厘清的是数字化和法治化之间的关系，数字化和法治化二者应当达到一个平衡状态。法治是解决数字政府价值冲突的重要路径，能够对价值冲突进行权衡，促使多种价值和谐共存，保障数字政府的建设稳步推进。当然，数字政府建设也反过来促进法治政府的建设，通过数字化来促进依法行政、科学行政，从而达到提高行政水平，使得其公平化、高效化。

在建设数字法治政府过程中，既需要数字化建设也需要法治化建设，二者不可偏废，缺少了其中任意一个都算不得现代意义上的数字法治政府。

3.2 推进习近平法治思想引领下的数字化立法

建设法治中国是习近平法治思想的主题主线。但是，在现实的发展过程当中，有时候往往是片面地强调了数字化发展而忽视了法治化的发展，导致数字化和法治化并没有达到一个共同发展的状态。数字化作为一种手段在政府治理中不仅增强了政府的治理能力，而且带来了行政权力扩张的风险，因此，应该防范行政权力被数字化所扭曲和异化，保障公民基本权利不被非法限制和剥夺。数字时代下数据的安全流通与共享已经成为数据权利保护面临的困境，海量的数据在数据的所有者、数据收集者、数据加工者、数据使用者之间不停地流转和变动，这使得数据权益的归属主体及权益大小难以清晰地界定，我国《民法典》第111条规定了公民的基本民事权利“个人信息受法律保护”的原则，其中，合法原则、必要原则以及正当原则是我们在利用个人信息的时候必须遵循的三项原则。我国《中华人民共和国个人信息保护法》中，对于个人信息的处理方法做出了一般性规则。虽然高度关注个人信息的数据权益保护，但是对于个人信息涉及的数据权属、数字技术的规范化运用以及个人信息权利的救济上都缺乏明显的立法。如前所述，基于防疫等理由，政府对公民个人信息的收集和使用是非常态的，应当建立应急状态结束的宣告机制和非常态下政府对个人信息的收集和使用的退出机制，并且应当对数字化中政府收集的公民的个人数据信息的存储、使用等方式做出相关的规定。并且应当明确的是在收集公民个人信息的时候是不得过度收集的，所收集到的个人信息应当是在为了实现处理目的最小范围之内进行使用。数字法治政府的建设不应片面强调数字化建设，使得政府和公民之间的需求上出现断层，秩序上出现强制性，从而影响政府公信力。事物的发展都必须遵循一定的规律，数字法治政府的发展也不例外，它必须在既定的框架下发展和运行，秉持法治优先和人民为中心的价值观，避免数据统治和数据霸权。因此，必须着力推进习近平法治思想引领下的数字化立法，凸显新时代中国法治的科学内涵。

3.3 注重数字弱势群体的权利保障

作为当下社会活动中的特殊主体，数字弱势群体集中表现为其隐私权、知情权和个人信息权与数据权权益受到侵害。随着我国经济社会的持续发展，在人们生活水平不断提高的同时，人民群众各方面的思想意识也在不断地加强，对于民主法治、公平正义的呼吁也越来越高。数字弱势群体的生存和发展需求也应受到平等的对待。在《中华人民共和国个人信息保护法》中，仅有第31条规定了未满14岁的未成年人的信息权益保护，除此之外并未涉及其他的数字弱势群体的规定，鉴于实践基础，应在今后扩大保护主体，将数字弱势群体纳入保护范围，建立健全数字弱势群体的法治保障。

中国特色社会主义进入新时代，站在新的百年奋斗的历史起点上，在推动建设数字法治政府的过程中，应当全面贯彻习近平法治思想，将法治思想的精神融入其中。把法治的精神内涵和价值通过数字化形式呈现给人民群众，保障公民的合法权益，坚持以人民为中心，努力打造人民满意的数字法治政府。

参考文献

[1]周雅颂.数字政府建设：现状、困境及对策——以“云上贵州”政务数据平台为例[J].云南行政学院学报，2019，（02）：120126.

[2]戴长征，鲍静.数字政府治理——基于社会形态演变进程的考查[J].中国行政管理，2017，（9）：2127.

[3]钟伟军.公民即用户：政府数字化转型的逻辑、路径与反思 [J].中国行政管理，2019，（10）：5155.

[4]中国中央，国务院.法治政府建设实施纲要（2021-2025年）[M].北京：中国法制出版社，2021：67.

[5]中国长安网.河南通报“红码事件”：多人被严肃处理[EB/OL].http：//chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2022-06/22/content_12639190.shtml.2022-06.