基层治理中数字负担的生成与消解

于 水，区小兰

（南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095）

数字技术作为一种治理工具和手段，在一定程度上起到了推进政务公开、优化政务服务、创新治理方式、提升行政效率的作用。但数字技术在提高治理效能的同时也会产生意料之外的后果，表现为或追求“一事一应用”“一事多群”等导致政务APP、微信工作群泛滥，或存在政务平台“僵尸化”、日常工作“微信化”等现象，或出现过度留痕与刻意留迹、跟风点赞与转发、以手机定位代替工作考核等突出问题。这些问题与现象无形中增加了基层的负担，导致数字红利转为数字负担，便利的数字技术成为滋生数字负担的温床。基层的数字负担问题引起了越来越广泛的关注，为基层减负迫在眉睫。2019 年被党中央确定为基层减负年，强调要解决基层形式主义，为基层干部松绑减负。2020 年习总书记作出批示，避免变味走样的政务APP 占用基层干部大量时间。2021 年《人民日报》指出要除“指尖”之苦，减基层之负[1]。2021 年印发的《关于进一步规范移动互联网应用程序整治指尖上的形式主义的通知》要求整治“指尖上的形式主义”，将困于网络系统中的基层干部解救出来。

默顿指出，技术的潜功能与负功能需在应用时关注[2]184。技术嵌入基层治理过程中也存在负功能，并带来数字压力。“数字性”与“乡土性”的有机结合在重构传统基层治理、促使基层治理主体增能、创新治理方式和再造治理共同体的同时，也会产生意料不到的数字负担[3]。数字负担是压力型体制对数字技术形塑的后果，主要体现为基层数字治理中的数字化形式主义、数字化“隐形工作”、数字化关系疏离[4]，受特殊的制度结构、技术的应用方式、技术系统的便利性和个人信息能力影响[5]。同时，以数字化形式反映基层治理成效的治理方式，易使基层政府陷入“指尖上的形式主义”的泥沼[6]，让基层治理负担增加。基层数字治理中过度强调技术决定论，浮现了智能官僚主义、治理智能化目标与维稳目标平衡难、数字技术规训与数字乡村建设目标偏移等反治理问题[7]，影响基层治理数字化转型。相较于数字赋能，作为新现象的数字负担，学界对该研究领域的关注较少，特别是对其现象表征、危害及生成、消解等缺乏系统性分析。因此，本研究将重点聚焦于分析数字负担的现象表征与危害，构建“情境—认知—策略”分析框架，探讨基层数字治理中数字负担的生成，以期为基层数字治理减负提供借鉴。

一、数字负担：一个概念性框架及解释

（一）数字技术嵌入的两面性：“赋能”与“负担”

“数字赋能”与“数字负担”是数字技术运用的两种面向。数字赋能与数字负担是数字技术嵌入治理场域中所表征的双重效应，如果说数字赋能产生的影响是正向效应，那么数字负担产生的影响则是负向效应。囿于数字技术嵌入的两面性，数字负担成为技术嵌入过程中无法回避的客观存在。实际上，早在1964 年尼尔·波斯曼就提出技术对人类生活产生的影响具有两面性的论断[8]84。雅克·埃吕尔提出“技术社会”的概念，揭示了数字技术双刃剑效应的作用机理[9]64-78。数字技术对于数字治理而言仍然是一个过程“黑箱”。数字技术在为数字治理创造无限可能的同时，其嵌入治理场域过程中所隐藏的潜功能和负功能也在把数字治理拉向一个不确定的未来，带来“未预期后果”[10]。

（二）概念预设：何为“数字负担”？

在现有研究中，常常忽略“数字负担”的一些基础性、前提性问题，“数字负担”更多地作为一个“被使用”的词被应用到研究中，而不是作为一个“被分析”的词。因此，有必要对“数字负担”的一些前提性概念和命题进行明确，比如，何为数字负担？数字负担的主要承担者是谁？如何判定数字负担是否过度？

第一，所谓数字负担是指数字技术作为效能提升工具而被引入治理领域，但是技术工具性赋能所引发的价值异化产生技术增负效应，反而增加了行政负担，为数字治理带来数字压力，导致行政负担的数字化或者数字负担。应用汤姆·克里斯滕森的“行政负担”理论进一步解释数字负担。从学习成本角度看，基于新技术的工作方式对于一些基层干部尤其是对于年长且学习能力较弱的基层干部而言无疑是一种挑战，意味着必须花费更多时间重新学习与此相关的各种知识，比如掌握电子政务操作技能，这对于基层干部来说，意味着学习成本的增加。从心理成本角度看，心理成本属于主观维度的压力增加，即基层干部所感受到的精神压力或思想负担[11]25-24，如上级政府与群众运用数字平台对基层治理进行监督所形成的“双重监视”，增加了基层干部的心理负担，带来心理成本。从服从成本角度看，服从成本与基层干部因岗位职责不得不满足或遵从上级的工作要求有关，基层干部需花费大量时间、精力遵从行政安排完成工作任务，带来服从成本。

第二，数字负担的承担者既可是基层政府，也可是基层人员[12]。一般而言，基层政府中可区分为领导者和普通基层干部。鉴于上级政府纵向加码到基层的数字负担会分解到作为整体的基层政府身上，而领导者又以任务摊派的形式将数字负担下沉到普通基层干部身上，因而对基层政府、领导者和普通基层干部三者不加以细分，并侧重于从基层干部的角度来加以考察。

第三，从主客观两个维度衡量数字负担是否过度。其一，客观尺度就是工作时间，它既有“量”的要求，也有“质”的规定。“量”的要求即时间长短，数字负担最直观地体现为基层干部工作时间的长短，比如，基层干部的无效劳动时间越来越长，需随时待命、被全时化捆绑，工作倦怠越发明显。“质”的规定即基层干部工作时间的分配情况，比如，基层干部因遵循上级工作留痕理念将过多精力放在数字留痕上，时间结构不合理，导致实际工作时间超出基层干部合理的工作时间，令基层干部备感厌倦。其二，主观尺度就是主观感知，个体主观感知到工作负荷超出了其所能承受的心理压力时，就会形成心理负担。

二、数字负担在基层数字治理中的现象与危害

（一）数字负担在基层数字治理中的现象表征

1.数字技术异化下的“技术增负”：数字化“隐形工作”

数字时代，基层政府及干部被捆绑在繁杂的数字化“隐形工作”之中，陷入分身乏术的困境。一是忙于数字留痕。短视频、截屏、数字表格等既是日后“回头看”的铁证，亦是政绩考核的材料。因而部分基层政府利用技术的留痕功能，将政绩留痕作为主要工作，要求干部利用QQ 群、微信群等即时报送工作痕迹，把留痕作为展示的“秀场”，陷入“数字化循环”的怪圈。二是疲于应对会议和检查。会议作为一种工作要求，如果过多消耗和挤占基层干部的时间和精力，使他们“白天开会，晚上加班”，则会从情绪和工作行为两方面给基层干部造成负面影响[13]。此外，一些地方将数字任务层层加码，基层疲于应付不同部门的数字台账、数字表格，数据多头上报、重复上报成为常态。三是陷于造档填表。基层干部承受的数字压力也来自反复提交、重复填报各类繁复的表格，不仅浪费精力，更无益于问题的解决。四是困于应付群组消息。基层干部被加入到名目繁多的工作群中，且无论布置的任务紧急与否，相关工作群普遍要求成员24小时响应。“群来群往”使基层干部在应付群组的信息轰炸中耗费大量时间和精力，导致基层干部很难在社会经济发展、群众工作、保障与改善民生等实际工作中投放过多的时间精力，逐渐沦为数字工具控制的对象。五是累于多头重复的应用程序。冗余繁杂的政务APP，涉及的工作领域广泛，缺乏整合，以及“纵向信息系统”“横向信息系统”信息共享不充分，让群众、企业在前台最多跑一次，事多人少的基层干部在系统后台不止跑一次，如反复性操作、重复递交材料、多头报送等。六是被束缚于数字治理平台。数字乡村建设过程中一些地方政府过度追求技术化形态，把关注点放置在信息化设施与数字政务平台的建设上，导致基层数字政务平台、政务应用程序冗余泛滥，进而使基层干部被束缚于数字治理平台上难以自拔。

2.压力型体制下的“数字加码”：数字化形式主义

压力型体制下自上而下的“数字加码”，致使多重压力之下基层干部有限的精力只能应对合理的形式，却疲于保证工作质量，因此数字化形式主义普遍存在。数字化形式主义种种，使基层干部为形式所累。数字化形式主义负担成为基层干部“难以承受之重”。一是“智能官僚主义”的本质是数字化形式主义。披上“技术外衣”的官僚主义（即智能官僚主义）[14]容易滋生和助长新型的形式主义，造成网络办公中假作为、不作为、懒作为、乱作为等“庸政懒政”现象频发，不仅空耗基层干部的时间精力，还降低政府服务效能。此外，智能官僚主义的出现致使数字技术的运用不仅没有提升政府行政效率，反而因为数字政务平台、政务应用程序繁杂和内容繁多增加基层干部负担。二是数字化形式主义的另一种表象是数字留痕主义。“两微一端”已成为数字治理的配置，并形成留痕、打卡的电子政务运行模式。官僚制的理性精神，必然要求以有“迹”可寻来体现行政运作的过程与绩效，“材料多就是重视”“材料的厚度就是效度”成为评价基层工作的惯性思维，甚至形成“痕迹管理锦标赛”，由此塑造了重留痕轻实绩的数字留痕主义[15]。本应为民办事的乡镇干部，深陷“花式留痕”的“指尖负担”中。三是云上形式主义是数字化形式主义的又一表现。精简了线下会议却提高了线上会议频次，会议负担从线下转移到线上。以会议为代表的形式主义具有反复性与顽固性，尤其是“云上会议”过多过滥问题凸显。线下的“文山会海”正悄然向线上转移，在一些地方以线上会议的形式出现，将以往的“面对面”变成“键对键”。上级随时在网络会议平台召开效率不高、缺乏具体内容、与工作关联度不强的线上会议，基层干部忙于“云上会议”反而疏于实际行动，形成新的形式主义。

（二）数字负担在基层数字治理中的危害呈现

1.破坏基层政治生态

其一，政务传达泛化建群。精简了纸质文件却增加了“建群发文”。部分领导者热衷于“建群发文”以实现政务传达，在微信工作群中将政策文件以电子化方式进行“复制+粘贴”式的“一转了之”，使任务在群里安排、通知在群里层层转发成为常态。其二，政绩考核唯数字论。形式上的考核没有减少，反而徒增了名目繁多且更加隐性的数字考核方式。部分地方政府陷入指标陷阱，将数字治理平台的各个指标（注册人数、点赞与转发数、浏览量等）纳入考核范围，通过行政命令强制要求基层干部安装、使用，并摊派推广安装任务，使“减负”技术在实际应用中被异化为“增负”手段。其三，行政过程过度留痕。有关部门将村务微信群作为乡村数字治理的“捷径”，并以“数字留痕”的方式开展工作；痕迹管理理念驱动下，“处处打卡、事事留痕”的过度留痕方式既分散了基层干部的注意力，又增加了负担，使基层减负政令难以真正落地。其四，政务信息化沦为“作秀”工具。事多、责重的基层干部需按时完成政务APP、微信、公众号任务，于是政务APP、微信、公众号成为个别干部标榜自我的“秀场”与在领导面前表演的工具，“晒工作”“微信下乡”“朋友圈调研”等现象层出不穷，工作群异化为“聊天群”“留痕群”“夸夸群”。久之，这会极大破坏基层政治生态。

2.抑制数字行政效率，阻碍基层数字化转型

线上数字负担取代线下实务负担等现象导致基层政府在减负名义下自我内耗、自我维系与自我复制。在此种状态下，基层政府只能陷入有增长无发展、资源投入而行政空耗的内耗泥沼。一方面，上级以政务APP 的注册量、推广量、转发量等情况作为考核标准，易使基层产生“政务APP 只要搞好了，上级考核就不成问题”的错觉，于是将更多时间精力放置于政务APP 的管理上而疏于实际行动，甚至出现“干得好不如晒得好”等新现象，这些情况频发既虚耗基层干部的精力，又导致行政虚耗空转。另一方面，政务系统繁杂，重复多、效率低。随着信息技术的发展，各项业务都已形成对应的信息系统，给工作提供了极大便利。然而有的业务系统内容、功能同质化，界面兼容性、友好性差，数据不能共享，要求基层重复录入，上级不同部门反复向基层索取相似的数据，基层反复填写、重复填报各类相似的表格，引致“数智”变“数滞”。数字负担的日益显现，逐渐成为基层治理数字化转型的绊脚石。在财政资金有限的情况下部分基层的数字乡村建设呈现建设盲目化倾向，并且强制性要求干部关注微信公众号、安装政务APP，这些作为不但消耗干部的工作积极性，还阻碍基层治理数字化转型。微信群、钉钉群、QQ 群等工作群泛滥，“重建设、轻使用”引致“僵尸化”“空壳类”政务APP 层出不穷，有些甚至成为“一次性产品”，在一定程度上不仅空耗行政资源，还影响乡村治理数字化转型。数字技术嵌入后一些基层干部形成数据依赖思维，过度依赖网络数据处理乡村事务，导致日常工作“微信化”、线上工作回复“复制粘贴化”、疫情防控“表格化”等问题，这在一定程度上束缚了数字技术的赋能效用并阻碍基层治理数字化转型。

3.消解政府公信力

数字负担是影响政府绩效及公信力的重要因素。早期各地兴建的政务平台，由于管理不善、作用不大、效果不佳、推广较难等原因，政务平台沦为“僵尸服务网”“僵尸客户端”，出现“门难找”“脸不见”“话不说”“事不成”等情况[16]，不仅浪费行政资源，还会降低政府公信力。政务APP 僵尸化、信息准确性欠佳、系统信息查询较难、系统信息更新慢、页面设计落后、系统稳定性差等问题的出现，不仅消耗线上政务平台的公信力，还降低群众对相关政府部门服务效能的信任度。一些基层干部越来越不接“地气”，数字“线上行”与治理“线下行”分离，以“从微信群里来，到微信群里去”代替“从群众中来，到群众中去”，以工作群数量衡量工作量，以群里“表态”代替实际落实，以线上“收到”代替实际做到，以“群里吼”代替“实地走”，让基层政府感知民情民意、回应民生诉求、精准供给公共服务的能力大打折扣，引致政府公信力降低。痕迹管理理念驱动下，部分驻村干部及挂职领导的进村入户行为早已变味走样，属于拍照取证、录频留档的“到此一游”，这种走马观花式的工作浮于表面、不沉不透，与村民关系渐行渐远，于是村民对数字技术和数字政府越发不信任。

三、数字负担的生成：情境、认知与策略三维逻辑

数字技术发挥着双刃剑的作用，存在着积极和消极的“两副面孔”，其应用实效受到情境、认知、策略等因素的影响，像压力情境、技术认知、行动者策略等都会以一种独特的方式影响或塑造技术，增效或增负都是可能的结果。其中，压力型体制是数字技术形成数字负担的关键性因素，技术认知、行动者及其行为策略是数字负担形成的重要因素。从根本上来说，数字技术的增负效应是压力型体制对技术强有力形塑的结果，技术认知的失调及其导致的以数字手段代替数字目标的目标置换效应同样让基层干部压力倍增，而在技术应用中行动者采取的策略性行为也会引发技术增负效应。因此，基于既有研究，从情境、认知与策略三个维度，深入阐释基层数字治理中数字负担的生成逻辑（见图1）。

图1 数字负担的生成逻辑

（一）压力情境：上级、部门及社会压力共同作用

数字技术作为一种“治理工具”被嵌入到错综复杂的压力型体制逻辑之中，官僚体系运用精细化技术控制实现官僚体制的多级控制和标准化流程，于是产生一种具有体制性压力传递惯性的“电子科层制”的结果[17]（见图2），基层干部便落入更加精准与细致的网格化管理系统中，承受自上而下与自下而上的“管控”压力。具体而言，数字技术可使自下而上的社会压力摆脱层级的束缚实现跨级传递，以及强化自上而下的加压机制，也使部门压力横向聚集并向下挤压，最终使多重压力叠加累积至基层政府。

图2 电子科层制下基层面临的压力情境

1.自下而上的社会压力跨级上传

数字技术构建了跨级信息传递通道，使自下而上的信息流动跨越了传统科层制的束缚。政务微博、信访网站、政府官网、12345 热线等数字平台使村民突破地域与层级限制直接同上层权威发生联系。这些平台能够在短时间内获取自下而上的基层治理问题和村民诉求，并借助自上而下的上层权威，给基层政府造成很大的治理负担。此外，数字技术消解了基层干部与村民间的时空区隔，却减少了政府与村民间的缓冲带，增加了基层干部的回应负担[18]。在数字治理平台上，技术的便捷性提高了诉求回应的即时性要求，村民的诉求回应可达性预期值不断提升，等待的耐心却在下降，“过去可以容忍一天，如今不能等待一分钟”。村民对基层治理的任何不满都可能在互联网上被无限放大。一旦基层干部回应不及时，可能触发村民越级投诉甚至越级上访的冲动或行为。

2.部门压力横向集聚并向下挤压

一方面，应对脱离实际的工作任务而产生的额外时间成本。纵向与横向双重压力下，中间执行层即各职能部门为了将责任“甩锅”及横向部门竞争，往往集中于向下“摊派”任务（即转移压力）并在现有任务的基础上拔高指标，使工作任务脱离实际，基层干部不得不花费额外的时间和精力应对脱离实际的任务。另一方面，不同部门运用数字技术对基层干部“全时化”任务捆绑所产生的心理负担更值得关注。尽管在组织结构上不同部门与基层政府之间的状态是相互“分割”的，但通过数字技术这一无形之手可对基层干部进行全时态绑定。由于数字技术的即时性、跟随性和便利性特征，技术成为任务派遣和指令下达的工具，不同部门可随时随地将任务摊派至基层，实现对基层干部的全时态绑定，基层干部不得不保持随时接受上级指令、24 小时开机待命的工作状态，心理压力与工作倦怠愈加凸显。

3.自上而下的上级压力纵向挤压

在导致基层数字负担的诸多影响因素中，数字负担的主要来源在于上级政府跨级式的数字化监督考核。科层体制中的“条条”“块块”为了保障基层治理任务落实，建立起监督检查、压力传导、考核评价和责任落实等形式的精细化技术控制，基层干部由此被纳入到更加精细化的技术控制网络之中。上级政府可借助精细化技术控制网络实现网络办公的全方位监督与跨级监管。来自上级政府的各种监督和考核直接越过中间的科层环节，直接对基层干部施行更加精准和细致的数字化监督考核，导致基层干部在数字治理实践中陷入被全过程实时监督的纵向加压网络之中。更重要的是，可对基层干部的行政行为施行及时性、实时性的有效掌控，这意味着基层干部的工作轨迹成为上级可轻易读取和监控的“完全信息”。

（二）技术认知：技术认知失调所引发的目标置换

1.技术的有用性与易用性认知

技术接受模型是技术认知和采纳的经典理论模型，该模型认为使用者的行为表现由行为意图决定，而行为意图受技术接受与认可度的影响[19]。使用者技术接受度和认可度形成的两个决定因素是技术的有用性以及技术的易用性[20]。技术的有用性表示技术应用对使用者工作绩效提升的作用，技术的易用性表示技术应用的便捷度。

2.行动者的技术认知失调

认知失调论最早源于社会心理学，后来被应用于公共管理领域。在认知失调论看来，认知元素（如想法、信仰、观点、偏好）之间可能存在不对称或无法协调的关系，当一个主体同时持有两种不一致或无法协调的认知时，就会呈现失调状态[21]。行为主义的创始人约翰·布鲁德斯·华生认为，环境影响或塑造个体的心理和行为。由于压力情境导致行动者的技术认知发生偏差，出现以数字手段取代数字目标的目标置换效应。由美国管理学家约翰·卡那提出的“目标置换效应”，本质上是过度关注目标达成的方法与手段，采取以“怎么做”替代“为什么做”的方式将实现目标的手段或策略当成最终目的。从基层数字治理的价值性目标来说，运用数字技术创新治理方式与关系网络、推动乡村治理共同体的网络化再造，以实现乡村治理数字化转型。当行动者技术认知失调时，数字技术不再是达成基层治理数字化转型目标的工具，而是成为任务和目标本身，其结果往往是目标置换效应下的信息化政务实践中以数字手段为目标的应用方式使得技术应用工具泛滥，数字化水准在此根源之下持续下降，起着反作用，出现技术增负效应。上级压力的纵向挤压，各级部门又将任务集聚并“加码”后继续向下传导，作为“责任不可再分”的兜底者，基层基于“成本—收益—风险”的考量，更关注技术的有用性。技术的有用性（即提升业务绩效的作用）进一步增强了行动者的技术依赖及“数字迷信”，进而为数字化形式主义的发生提供场域的现实土壤。基层干部数字化形式主义的行为取向，必然导致其为形式所累。这便是技术认知失调带来的结果。

（三）行动者策略：行动者策略选择的“理性计算”

1.行动者策略选择的“理性计算”

作为理性的行动者，一旦基层干部对技术理性过分钟情而导致个体理性超越集体理性成为主导理性时，其电子政务行为会演变为一种符合趋利避害需要的理性计算。科层制一定程度上限制了基层干部的行动范围与治理边界，但基层干部作为理性的行动者，其通过对工作环境、生存状态、职位成本投入、物质收益及社会成就、升职空间、政策执行风险、权力寻租收益与自由裁量权等要素的理性识别，完成“成本—收益—风险”的理性计算及策略性互动，进而采取不同的行动策略。此外，行政任务发包中的数字加码与管理资源配置中的“层层截留”，同样使基层干部的工作难度和工作压力增加，可能诱导基层干部采取“上有政策，下有对策”的变通式策略或策略式行为，可能使其从“邀功”向“避责”的行为转变，以及可能导致“电子衙门”“智能官僚主义”、痕迹主义等现象出现，从而使数字赋能脱离其赋能的初衷，加剧技术增负效应。基层干部具有村民诉求回应执行人与国家行政权力代理人的双重角色，其所承担的基层治理压力超越以往，尤其在“电子科层制”中受到更加明显的上下挤压，当他们难以消解上下挤压所带来的数字压力时，便以策略性行为予以调适。

2.行动者策略式地采取不同行动策略

选择性执行下的策略性拼凑应对行为，影响技术应用的效果，导致技术异化为增负手段。一是选择性公开政务信息。有的地方政务APP 所展示的内容多是与领导活动相关的信息，而与群众利益相关的政务栏目往往沦为“僵尸”栏目。二是选择性忽视信息与敷衍塞责。为了躲避任务摊派，有些基层干部看到工作群的任务布置后，采取故意忽略、视而不见的选择性回应方式，当被上级责问时则又寻找借口、编造理由搪塞和应付。三是采取变通式避责行为。“怕做事、怕出错、怕问责”“越做越错，不做不错”情绪在基层干部群体中较为普遍。为规避行政问责风险，基层干部普遍遵循“不出事逻辑”，将行政问责风险与上级压力控制在可承受范围内，采取向村委或村干部施压、事先与村民通气、篡改贫困户资料等避责行为与形式主义行动应对上级的督查。四是以群里“表态”代替实际落实。动动指尖发送消息、列队回复的群里“表态式”工作落实方式既不确定实施方案、具体措施、时间节点等详细内容，也不指定具体负责人落实。五是消极执行或形式化执行任务。有些基层干部形式化执行任务，以上传象征意义的内容代替实际行动，个别地方甚至将合格干部的标准定为“有照片、定位与记录”的“三有”工作留痕。如精准扶贫工作中，有些基层干部以上传到场图片来替代实际的进村入户、扶贫扶心行动。六是“数字生产”行为。压力型体制下的“数字加码”与数字化监督考核，使基层治理任务和治理压力剧增，引致基层干部向乡村“要数字”，即通过编造数据、变造文书等“数字生产”行为，提供上级需要的“考核数字”，呈现以“数字生产”和数字化形式主义应对行政任务的现象[22]，如此恶性循环，不仅造成数据失真、歪曲等问题，还加剧数字化形式主义。以上这些以形式解决形式的行为，致使基层干部为形式所累，注定“减负”难成而“创形”不止[23]。

四、数字负担的消解：制度、技术、行动者层面的策略

（一）制度层面：重构基层治理结构及数字治理体系

第一，着力推进纵向与横向之间的组织优化，释放电子科层制带来的数字压力；解决数字压力层层加码和技术异化导致的数字化形式主义问题，从结构上增强基层的组织地位，从技术层面为数字治理减负，实现组织与技术的协同增效；政府科层组织与现代技术治理工具的融合，既需要推动自下而上与自上而下的制度建设，也需要建立“数字”指标督查循环机制，还需要有部门上下衔接、左右联动的运行机制，从而推动政府的组织形式向平台型转变。第二，推进共建共治共享的数字治理体系的建设，为基层干部从结构层面释放压力和技术层面减负，从体制性压力、技术控制和繁杂的数字化形式主义中解脱出来。唯有如此，方能避免隔靴搔痒。第三，注重协调技术与制度之间的关系，明确技术是推动制度优化的手段，而不是被原有的压力型体制所形塑的工具，同时需改变基层与基层干部独自承担数字压力的体制逻辑，转变为多元共治的现代基层数字治理模式。第四，建立跨部门、跨组织的技术统筹平台，主要负责数字治理的整体设计和统筹规划。在更为宏观的层级统筹推进电子政务和数字政府建设，建立全国的统一性电子政务平台，以有效处理地区与部门间的数据孤岛和信息系统重复建设等问题，促进数据在地区与部门间有序流动；在保证数字治理平台正常运作不受影响的情况下，安排专职人员进行网络运维与保障，提高数字治理的专业化和智能化。

（二）技术层面：审视技术特征及调适技术认知思维

一方面，审视技术的两面性特征。技术的两面性特征决定了其对于基层治理可能形成的积极或消极的双向影响，因此对数字技术的特征进行理性的审视和调适。要深入研究和识别技术在发展、演进、嵌入过程中存在的潜功能或负功能，掌握技术两面性特征所产生的影响，特别是对技术嵌入基层治理情境前所产生的影响进行风险预判，以隔绝异化的技术与基层治理产生联系；此外，以数字技术赋能基层治理数字化转型的同时，应警惕陷入“技术全能主义”的陷阱，规避“电子衙门”、数字化形式主义等技术异化风险。另一方面，调适技术认知思维。技术正向效应的发挥，既需要重视审视技术的特征，还需要强调对技术认知思维的调适，警惕技术场景中科学思维的畸变，避免基层治理场景陷入“唯技术理性”思维的困局。其一，平衡技术理念与公共价值理论，最大限度地发挥技术的正向效应。在基层数字治理中，既要消除本末倒置的“以技术为本”的依赖思维，避免成为秉持“技治主义”的技术依赖者，又要充分意识到数字技术仅是一种赋能工具，走出技术理性的意识形态幻想，将技术理性置于“公共善”的规范之下。其二，摒弃技术至上的效率观与政绩观，最大限度地把数字异化转化成数字红利。不仅要引导基层政府与基层干部树立正确的数字观，对“数字迷信”保有清醒的认识，还要明确技术理性与价值理性的最佳配置方式，构建良性的数字治理生态，继而克服技术负能。

（三）行动者层面：制定数字治理规则与界定治理边界

从理念上理性对待技术，从制度上建立数字治理规范，从行为上正确界定使用技术的行为边界问题。一方面，制定数字治理规则。数字治理行为如果不受约束或者规范，则易使技术释放负外部性。应将制度规范纳入数字治理过程中，制定公正合理的数字化标准，既保有使用者的能动性与灵活性，又能实现数字治理的标准化与公开化。惟其如此，才能有效应对技术的负外部性。当数字技术与基层治理相结合，必须给不同技术与基层治理的组合创新设定“规则跑道”，不仅要在技术层面把“技术”规制在相对可及与可控的范围之内，也要在行动者层面构建公正合理的数字治理规则，将实际治理效能作为监督考核标准，谨防基层数字化形式主义，从而推动数字治理减负。另一方面，界定数字治理边界。技术的合理运用能有效提高治理效能和服务水平，但依赖技术方能治理的思维方式易使基层干部逐渐落入数据迷信中，陷入凡事均向技术寻求“帮助”的技术依赖怪圈[24]。因此，应界定行动者的数字治理边界，以避免其应付式的“数字生产”及拼凑应付式的治理行为；此外，引导人性主导技术，建立技术为人服务的行为边界，将“以人为本”而不是“以技术为本”的数字治理理念贯穿于网络办公的全过程，进而有效推动电子政务建设的人本化、规范化、智能化。

五、结论性思考

本文基于“情境—认知—策略”的分析框架诠释数字技术手段嵌入基层治理情境过程中所产生的数字负担和压力是如何形成的，以及在基层数字治理中数字负担的现象表征与危害。数字技术之所以让基层干部承受数字负担是受到压力情境、技术认知失调及行动者的策略式行为的影响：数字技术被嵌入到压力型体制逻辑之中，其推动压力跨层级传递、跨部门聚集和跨时空跟随的特征，进一步强化了自上而下的精细化考核和精准化监督，使基层干部被“捆绑”，技术认知的失调及其所引致的以数字手段代替数字目标的目标置换效应，使基层干部背负数字化形式主义引致的负担，行动者在技术应用中目的与策略相偏离的策略行为也会引发技术增负效应，使基层干部面临技术带来的新压力，表现为数字技术工具性赋能异化使基层干部的数字治理任务增加，需要不分场合、不分时间地应付各种形式的数字化“隐形工作”；压力型体制影响下“数字压力”上下挤压，引致数字化形式主义层出不穷，使基层与乡镇干部为形式所累。因此，为有效消除数字负担，为基层治理减负，从制度、技术、行动者层面提出针对性策略。

总体而言，中央提出基层减负的目的在于减少基层治理的形式主义作风，使基层干部摆脱形式化治理的束缚，但随着压力型体制下技术嵌入基层治理的异化，中央减负政令很可能在地方实践的过程中出现名实分离的现象，即名义上是为基层治理减负，但实际上却加重基层干部的数字负担。换言之，这非但没有起到为基层数字治理减负的作用，指尖上的怪相反而将基层干部困在网络系统里，无形加重其工作负担与心理压力，不仅致使中央减负政令难以摆脱执行“走样”的困境，还使减负政策难以发挥实质性效果。因此，在肯定数字技术提高治理效能的同时，要认识到基层治理减负也同样必要，否则一些被消解的数字负担很快就以改头换面的方式死灰复燃，使基层干部陷入循环往复的“减负—增负—减负”中。