全球碳中和背景下的中国能源安全方略

许勤华，李文琪

（中国人民大学 国际关系学院，北京 100872）

在全球性新冠肺炎疫情和俄乌冲突的影响下，世界经济受到冲击，对全球能源转型的速度和方向产生深刻影响，全球性、区域性、地方性问题催生了推动经济供应链发生变革的新社会经济趋势和政策，能源系统也随着技术能力水平的飞跃以及世界新趋势与政策不断发展。当今能源需求的增长比以往任何历史阶段都更为迅速，能源安全是国家安全的组成部分，更是国际关系中的重要因素以及国家间相互依存的根源。能源安全并非独立存在的概念，能源安全风险是全球性的，并对国家和世界经济的发展产生重大影响。目前，国际组织和国家政策所定义的传统能源安全风险往往侧重于化石燃料，而忽视了能源公平和环境可持续性[1]。随着各国财政部门以及国际组织对于化石能源投资的限制措施出台，为了理解和解决能源公平转型问题，能源治理和能源安全的观念需要得到新的整合，在疫情影响下的能源转型过程需要国际社会行为体秉持新的能源安全观念，制定能够灵活应对全球、国家和地方环境的新变化的能源政策，为可持续和环境友好型能源发展提供支撑。

一、碳中和背景下传统能源安全研究的不足与挑战

（一）传统能源安全研究的不足

能源安全的内涵因使用这一概念的学科而异，政治学、国际关系学、经济学以及自然科学学科均对能源安全概念进行了不同角度的理论分析。社会科学理论通常将能源安全研究的重点放在国际关系理论分析，如能源地缘政治分析和能源政策分析或能源政治的话语和背景维度。从国际关系学科的视角来看，现实主义、自由主义和建构主义以及国际政治经济学视角下的能源安全概念分析占据相对主导地位。

总的来看，国际关系理论视角下的能源安全理论研究中主要关注以下四个方面的内容。第一，现实主义理论能源安全视角下的能源可获得性与供需平衡。第二，自由主义理论视角下的全球能源治理与能源市场的稳定。第三，建构主义理论视角下的国际行为体在能源安全领域的互动以及对能源安全的认知与评估。第四，国际政治经济学理论视角下国家能源政策与能源行业发展以及能源市场稳定的关系。

大多数关于能源安全理论研究的相关文献都涉及对特定国家、国家间关系、区域和全球能源安全困境的分析，能源安全领域的研究则集中在国家安全、能源价格、资源诅咒、资源安全、能源产业政策、与能源相关的常规武器进攻等，但试图将能源安全概念化，通过相对全面的能源安全理论来分析这一现象的研究较少，也很少有研究能够试图根据能源系统的新发展对国际关系理论视角下的能源安全概念进行新的全面审视。

1.现实主义视角下的能源安全

现实主义是一种具有悠久历史传统和众多流派的国际政治理论。现实主义者着眼于世界的实际状况，认为关键行为体是自利国家。现实主义理论继承了霍布斯等政治思想家对于国际社会“自然状态”的理论思想，国家在无政府的国际环境中相互作用，在这种环境中不存在维持秩序的中央权力机构，出于生存意志，各国将追求和维护自身利益作为对外决策的核心影响因素。因此，国家寻求权力、权力平衡成为国际秩序的基础。现实主义理论的这种观点存在问题和局限性，但很少有人在不关注权力分配的情况下来分析国际政治。

大多数学者从现实主义视角来看待能源安全，关注国家利益，分析军事对抗与地区冲突背景下的国家能源政策，确保能源安全的军事和其他有力行动是现实主义学者的主要研究课题之一。现实主义理论采取体系结构层次的分析方法研究全球能源权力分配格局，将能源安全与国家安全联系起来，保障能源自主性是国家核心利益中的关键因素。学者对全球能源安全相关的政治风险进行分析，并着眼于平衡世界主要能源参与者的利益得失。现实主义学者认为，从国家安全的角度来看能源安全，国家所面临的能源挑战应该更好地反映在其外交政策战略中，国家利益主导能源政策，双边协议比多边协议更为关键。国际社会行为体，尤其是资源丰富的国家应加强对自然资源的控制，由于能源供应竞争激烈，各国确保足够的能源进口至关重要。

能源利益的结构性安全变化聚焦于能源相关的冲突风险，获取能源资源的斗争仍然是暴力升级的最可能原因。世界经济对于石油与天然气的高度依赖增大了地区以及区域对抗的风险，而这种对抗范围可能会从地区发展至全球。鉴于世界各国对能源资源以及技术的激烈竞争，冲突难以避免，因此，各国军事能力在这一因素的影响下不断提高，从而加深了国际合作的复杂程度。在化石能源资源丰富的国家，能源安全相关的军事冲突产生的影响在能源出口的国内竞争中也很显著，并可能导致恐怖袭击。

2.自由主义视角下的能源安全

现实主义视角下的能源安全强调地缘政治问题，尤其注重供应安全[2]。然而，国家间能源安全并非零和博弈，其遗漏的能源政策的两个关键决定因素包括全球能源市场对需求和供应模式的影响，以及管理能源市场的国家和国际规则的影响[3]。

与现实主义相对，自由主义强调国际合作和非国家行为体。由于各国无法完全控制能源价格，能源政策受到跨国公司、金融机构、智库、大众媒体、恐怖组织等国际社会行为体的影响。这些行为体可能对全球能源系统产生重大影响，甚至干扰一些国家的正常经济活动。全球能源市场的出现以及冲突数量和强度的降低使得“资源战争”的可能性减小，武力不再是国家对外政策的唯一有效手段。市场力量决定了当今的能源供需，决定了投资的数额，最终决定了世界能源的未来，制度在全球能源体系中至关重要。新自由主义者特别关注国际机构在塑造全球能源产业方面的作用，使用体系过程层次的分析方法，研究体系角色能源进口国、能源出口国与能源过境国之间相互作用的权力模式。首先，国际机构可以在市场失灵和特殊情况，即经济问题或自然灾害的情况下进行干预，如石油输出国组织和国际能源机构在石油危机期间采取了干预措施。其次，国际能源论坛等机构提高了信息透明度，增进了全球能源行为体之间的信任，减少了能源行为体由于信息不对称导致的机会主义行为，促进了行为体建立高效的合作关系。再次，市场通过竞争确保安全的能源供应，相互依存有助于保证国际能源合作。在国际机构与制度中，如世界贸易组织与《能源宪章条约》等旨在建立基于罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈提出的相互依存理论的国际能源合作规则和标准，对全球能源市场中的国际社会行为体进行约束，形成相对稳定的国际能源合作框架。

国际合作的反面是主要针对能源基础设施的能源恐怖主义等行为，国际社会行为体认识到确保能源供应、安全的能源开采、运输和消费以及为环境、经济和社会目的提高能源效率面临的严峻挑战，并将能源问题置于安全化背景下进行研究。与现实主义者不同，新自由主义者认为，能源市场参与者与能源安全收益之间的关系不应被视为零和博弈，全球能源市场行为体关注绝对收益而非相对收益。能源安全合作的结果是提高了全球能源市场的能源安全水平，能源安全的一个关键挑战是确保自由经济的进一步发展。

3.建构主义视角下的能源安全

建构主义者旨在使人成为安全的对象，并扩大参与确保所有个人安全的行为体的范围。建构主义理论认为全球能源系统不仅包括物质权力分配结构，还包括国际社会行为体占支配地位的认知、观念与信仰所形成的社会结构，行为体的不断互动与建构塑造了国际能源关系与能源安全。建构主义理论的一系列研究表明，国际关系的基本特征，包括与能源有关的相关特征是不稳定的。国际关系中国家的经济福祉等因素是由有关行为体创造和再现的，同样的现象，如能源安全威胁，国际社会中的不同行为体可以有不同的解释。由于互动和信息传播，能源安全评估规则可能会发生变化。能源安全的定义基于一定的背景形成，能源安全的评估指标建立在综合考虑需求方和治理的基础上。因此，鉴于每个国家在不同时期有不同的发展模式、不同的战略重点和不同的政策目标，能源安全指数受到不同行为体自我建构的影响，应针对不同时期的特定国家或地区进行调整，充分考虑国家发展目标和规划指标。

由于每个国家或国际社会行为体对于能源安全问题都有自己的主观看法，现有的对于能源安全的多重理解是相当模糊和相互矛盾的，关于能源安全问题的认知可能随着社会以及其他条件的演变而变化，因此不能为解决能源安全问题制定单一的普遍战略，国家会选择能源安全概念来证明其政策和行动的合理性，导致其对能源安全概念的操纵，能源问题具有许多不确定性，行为体之间存在分歧，既得利益集团也会产生阻力。建构主义的能源安全概念强调，行为体之间应该寻求共同利益和共同价值观，在克服与能源相关的冲突时保持沟通、相互接触、建立信任。建构主义者认为，在不同的沟通因素之间建立共同观念塑造并促进了对于世界的具体理解，其中包括能源政策的制定。

4.国际政治经济学视角下的能源安全

国际政治经济学学者苏珊·斯特兰奇认为能源是结构性权力中次级权力结构之一，在支撑四种基本结构性权力：安全、金融、生产和知识方面起着关键作用。如今，四大基本结构性权力之间存在竞争。斯特兰奇认为，能源研究需要一种新的理论，重新考虑政策因素对能源市场的影响，反之亦然，能源市场同样会对政策产生影响，关键问题是如何通过对特定社会中的权力结构分析找到国家和市场之间的最佳平衡。国际政治经济学学者从权力、政治竞争和不同类型的国家治理等方面讨论国际能源关系，充分考虑政策因素对能源市场的影响以及能源市场对政策的影响，国家与市场的关系影响着能源发展的路径。

强调地缘政治因素的国际政治经济学者将重点放在国际能源市场中能源资源的获取途径等方面，各国对某些矿物燃料储备或能源运输路线实行直接或间接控制，促进能源进出口的地理多样性，以确保国家安全。能源地缘政治学者Pascual 等[4]9-37指出，依赖石油和天然气进口的国家寻求供应商多元化，国家能源战略受到地缘政治因素的影响，而世界能源的政治化具有经济根源，由于一些国家高度依赖出口，而另一些国家则依赖进口，全球石油市场缺乏弹性。

现实主义、自由主义、建构主义等国际关系理论视角下经典能源安全概念的基础是以可承担的价格提供充足和可靠的化石燃料，传统化石燃料被认为是最可靠和最必需的能源。在国际关系学科视角下的能源安全理论研究中，国际社会行为体主要关注能源供应多样化与能源战略储备、全球能源市场的稳定、国际能源治理中关键信息的交流与政策协调。大多数国际关系学科的能源安全研究都是基于上述概念的结合（见表1）。现代国际关系理论研究的特点体现为理论折中主义，弥合现实主义理论、自由主义理论、建构主义理论以及国际政治经济学理论研究之间的分歧。许多学者既承认政府行为体的影响，也承认现实主义典型的获取能源的竞争所蕴含的潜在冲突，以及符合新自由主义理论的国际机构和全球市场的重要作用。同时，对于能源安全问题的观念成为相关政策决策的依据，而这也导致建构主义理论视角下的能源安全概念缺乏稳定性和可预测性。

表1 国际关系理论视角下的能源安全

（二）碳中和背景下传统能源安全研究的挑战

经典国际关系理论视角下的能源安全概念考虑了能源系统稳定运行所必需的许多内部和外部因素，注重化石燃料主导下的世界能源平衡。然而，未来能源技术的转移和突破，如新能源的发现和商业化、现有可再生能源和储能技术的成本大幅降低、非传统安全危机对于能源安全产生的冲击以及其他不确定因素都未被考虑在内。

能源安全理论研究已经不再限于单一的能源供应安全，而是逐渐演进为实现综合能源安全，考虑能源的利用与经济发展（Economic Growth）、能源利用和环境保护（Environment Protection）以及社会安全性（Safety）各方面的平衡安全，传统能源安全理论与个人安全、能源正义和可持续发展等较新的概念融为一体。其中，环境与社会对于能源安全理论构建产生重要影响，旨在减少二氧化碳排放的国内规划和国际公约将从根本上改变能源系统，因此，能源安全理论具有整体性。当前，化石资源逐渐枯竭，环境承载力已达到顶峰，地缘政治风险上升，在应对气候变化和全球低碳经济发展的背景下，能源的可持续性是实现碳中和目标过程中的关键因素，对于能源安全与环境可持续性评估的系统科学研究依然有待完善，能源安全概念受到多重因素的重塑，需要得到新的审视。

1.可再生能源的发展使得能源体系呈现新的特性

可再生能源的发展在实现碳中和减排目标方面发挥重要作用。当前，能源安全概念不仅包括能源系统的安全，还包括气候、生态、社会、经济发展等方面的安全，能源安全研究与经济、环境和社会有着密不可分的关系。在此背景下，可持续能源安全（Sustainable Energy Security）强调以经济、公平、高效和环境友好的方式提供不间断能源服务，不仅包括能源、经济、社会与环境发展的协调和可持续性，还包括能源系统的多样性和高效率，可再生能源已成为能源系统中的关键要素。将可再生能源因素纳入能源安全考虑范围，能源体系将会呈现出一系列新的特性。由于其生产、运输和使用方式与化石燃料截然不同，国家将更加注重电力运输，以此提高速度和效率。可再生能源的发展挑战了传统的国际安全观念，与当前以资源稀缺和地理集中为特征的化石燃料状况相比，可再生能源的丰富性和在国内生产能源的可能性从根本上改变了生产国和消费国之间的权力关系，并在国内层面、国际层面重新定义了能源安全。

在国家层面，可再生能源和电网的整合使得网络攻击的脆弱性上升，增大国家安全风险，并且可能朝着国际化的方向发展。对电力基础设施的恶意软件攻击曾导致乌克兰地区断电数小时，针对发电厂使用的控制系统恶意软件等使得黑客活动组织对能源安全形成重大威胁。网络安全已成为电力公司当前亟须解决的重要问题，智能电网和物联网技术为公用事业资产创造新的相互依赖性的同时暴露出新的安全漏洞。可再生能源的日益普及使得能源系统更为数字化，智能电网与更高水平的互联互通将促进更为安全的设备升级，但相互依赖程度的上升也会增加网络攻击的风险。除对公用事业造成影响外，分布式发电机的部署以及数据泄露风险的增加使市场参与者同样面临能源安全挑战。

在国际层面，可再生能源通过两种机制影响国际关系。第一，电力能源的瞬时转移。电力贸易以及可再生能源的生产与其他形式的能源贸易有着根本不同，由于存储技术有限，电力交易是即时的，能源市场受到电网规模的制约。由于电力传输必须从起点持续到终点，任何中间国家都可以轻易中断连接，从而使得发端国和终端消费国之间各国获得重要的地缘政治影响力，具有显著的安全和经济影响。如果没有有效的争端解决机制，这些冲突可能升级为确保能源流动与经济收入的军事敌对。因此，中间国家的存在实质上对确保可再生能源的持续跨境传输构成了能源安全风险。电力运输的性质意味着紧密结合的能源基础设施将生产国和消费国实际连接起来，假如电池存储技术未能实现巨大飞跃，短期内不可能消除可再生能源对国际贸易以及国家能源安全的冲击。第二，可再生能源所需的技术和原材料转移。这两种进程都改变了国家间现有的权力关系，全球能源市场越来越多与政治交织在一起，国家政策和消费者偏好的变化时刻影响全球能源互联，国际能源竞争可能会从对物质资源及其位置和运输路线的控制转向技术和知识产权。寻求可再生能源技术、电力供应和相关原材料的转让提升了国际舞台新参与者的影响力，使得当前的国际能源制度和全球治理方案亟待革新。因此，碳中和目标下的能源转型对国际关系研究的主要支柱国际安全、国际政治经济和全球治理具有显著影响。

从国际贸易来看，可再生能源有可能实现分布式发电，并由此带来不同于集中运行系统的新商业模式。同时，与化石燃料相比，可再生能源发电的可变性可能导致电价更不稳定，并且需要成熟的储存技术以创造稳定的能源市场。可再生能源贸易表现出的差异迫使参与者从现货市场互动转向长期合约，相关承诺成为各种冲突的滋生契机，各国需要在双边协议和区域电力市场中的短期灵活合约中寻求新的平衡。在国际法的支持下，规模更大的合同可能会在国家之间产生更为棘手的冲突，如基本负荷、可变负荷和峰值负荷供电定价的问题可能会使得缔约方之间难以达成共识。在缺乏强有力的治理机制的情况下，这些冲突可能升级为地缘政治紧张局势。由于相关资本密集型投资的长期能源合同增强了资本家影响力，可再生能源投资需要更为复杂的融资计划，并通常需要在境外建立合作伙伴关系，电力贸易需要国家间的高度协调，建立国际监管和贸易制度，从而使得国际能源关系显得尤为重要。此外，由于拥有大量低成本可再生能源的国家可能成为绿氢生产国，一方面，随着可再生能源绿氢制造成本的降低，市场竞争者将会更为多样，各国之间的技术竞争将愈发激烈，占据优势的国家或地区在市场规则方面拥有更大的决定权，使得能源地缘政治的重要性进一步上升[5]。另一方面，氢能等能源的运输成本高昂将会进一步使得世界能源贸易格局发生变化，促进能源关系向地区化方向发展，塑造不同的能源相互依赖模式，在地缘政治局势的变化下使世界各国将可再生能源外交纳入国际经济外交。

全球碳排放交易机制与碳排放上限带来新的挑战。如果碳排放上限和定价在世界经济中得到切实遵守，许多国家将依赖低碳或零碳电力进口，出口商对这种低碳电力供应的意外限制可能导致相当程度的地缘政治紧张局势。出口国可能由于能源消费增长或地理形势缩减可再生能源生产，并由于不可预见的情况选择不履行其合同义务并减少客户国可用电量，甚至将其作为一种经济制裁武器。低碳电力供应意外中断引发的贸易冲突会对进口国工业，如制造业额外碳成本等产生影响，并升级为地缘政治冲突。

矿物安全成为能源安全中一个新的关键要素。可再生能源贸易产生的国家关系被视为经济相互依存的特例，深刻影响国家间的冲突或合作。随着气候变化的争论在全球议程上占据越来越重要的位置，向清洁、碳中和的能源转变已成为大多数国家的关注焦点，这种过渡需要安全稳定地供应关键可再生能源技术所需的稀土元素，锂、钴、石墨、钒等材料对于制造和维护可再生能源产品与装置至关重要，各国可能竞相建立对全球“资源共享”的霸权。对稀土元素的日益依赖已经在全球生产链中造成了紧张局势，并有可能进一步在开采这些资源的国家产生新的自然资源诅咒。

未来地缘政治将不仅与油气供应息息相关，还成为清洁能源关键矿物生产与贸易中的重要影响因素。2050 年，在净零排放情景下，矿物需求将增加6倍[6]。关键矿物的开采和加工在地理上具有高度集中性，进口材料的太阳能电池板、风力涡轮机和电池供应链将受到少数矿物集中国家政治不稳定性以及贸易限制与监管的影响。国际社会行为体未来可通过加大投资，促进技术创新，注重原料的回收利用以及提高供应链的弹性与可持续性以保障矿物安全。

尽管可再生能源从新的维度使能源安全面临以上诸多挑战，但也将在一定程度上规避传统能源安全风险。可再生能源将使经济体更能抵御全球化石燃料市场的不确定性和价格波动，对可再生能源生产过程的直接控制将有助于确保能源供应的安全。可再生能源与化石能源相比在全球的较为平等的分配将改变“资源丰富”和“资源贫乏”国家的概念，太阳能、风能、生物质能和地热能等可再生能源与化石燃料不同，这些能源蕴藏丰富、取之不尽、用之不竭，而且通常可以在广阔的区域内获得，不受地理限制。尽管面对火灾、干旱、日照不足或无风期等情形时可能会造成可再生能源中断，但通过在不同地区安装可再生能源网络，可以补偿任何地区可再生能源生产的中断，这将防止国家经济受到未来化石燃料短缺以及依赖于化石资源丰富国家产生的地缘政治和军事冲突影响。用可再生能源替代化石燃料将缓解当前油气生产者和消费者之间的地缘政治紧张关系，并在一定程度上防止能源武器的使用。因此，可再生能源将在一定程度上提升能源生产过程的连续性，并有助于创造更具弹性的能源供应安全，同时减小环境污染。在短期内，可再生能源缓和了与传统能源相关的地缘政治紧张局势。从中期来看，能源版图将从根本上重新绘制。而从长远来看，可再生能源将满足大部分能源需求，“电网政治”成为影响国际能源安全的重要因素。

2.突破性低碳能源技术创新的出现

大多数能源安全概念高度重视能源供应的中断，但未考虑到能够在几十年内改变能源前景的突破性创新的出现。推进能源技术变革已成为目前各国面临的能源安全挑战中的重点问题之一以及塑造能源安全概念新含义的关键因素。对于先进的能源技术，尤其是低碳能源技术的前瞻性研究不仅有助于解决气候变化和经济发展问题，而且有助于保障能源安全。2019 年以来，新能源平均发电成本已经低于燃气发电成本，预计2030 年以后，新能源成本基本低于化石能源，几乎所有亚太市场可实现光伏、风能发电成本低于煤电[7]。到2050 年，世界一次能源消费总量将基本与2030 年持平，其中新能源占60%，世界能源消费结构发生根本性变化，新能源将超越煤炭、石油、天然气，成为主体能源，发电可满足全球电力需求的80%，其中光伏发电和风力发电量累计占总发电量的一半以上[8]。各国能够通过利用可再生能源增加其能源多样性，避免能源供应风险和能源进口造成的收入损失，减少对进口能源的依赖。当今，从基础研究到能源应用的时间大大缩短。因此，从中短期来看，研发可能会对能源市场产生影响，市场上出现的能源技术能够将新能源引入社会能源消费中。此外，这些技术有助于推广经济合理的储能系统以及全新的能源基础设施。一些国家通过增大可再生能源在能源结构中的比重，促进可再生能源研究以及创新，建立可再生能源技术出口产业实现自给自足。

这些新的挑战反映了当今能源与安全之间的关系，应该在能源安全概念中更好地加以分析。从能源产业的未来发展方向来看，具有战略意义的关键能源技术以及相应的实施路线图等关于未来情景的前瞻性分析对于能源安全具有重要意义。然而，传统能源安全概念没有考虑到能源研究与开发的前瞻性变化和突破，限制了其现实适用性。一次能源的竞争将被能源转换和储存技术、高速能源传输系统和智能电网解决方案的竞争所取代，这将要求各国正确评估全球能源市场潜力与国内能力，将有限的财政资源集中于优先研发领域。

3.非传统安全危机的冲击

由于新冠肺炎疫情的大流行，许多国家正面临不同程度的能源危机，非传统安全危机期间的经济活动和社会福祉使得保障能源普遍可获得性的紧迫性进一步凸显，各国亟须提升能源供应系统弹性，即充足的备用生产能力、供应链沿线的充足储存能力、电力生产与配电的关键部件的储备，以及完善的应急计划，以应对大区域能源短缺。新冠肺炎疫情正在改变能源消费模式。耶金指出，新冠疫情对于全球能源系统的冲击甚于短期油气市场动荡[9]，随着经济不确定性与全球产业链断裂风险上升，全球能源战略管理成为保障能源安全的重要途径，要统筹利用资源、电价差异，对能源安全情况进行识别与优化计算，促进全球能源的高效配置。根据全球不同地区的经济、社会、能源和气候环境等方面的数据信息，充分研究各国政府部门相关能源发展战略规划与政策，推动全球能源转型和清洁低碳发展，加快能源绿色转型。

4.权衡短期内能源安全中的传统化石能源与新能源因素

一方面，向可再生能源时代的逐渐过渡，对能源安全和环境可持续性产生积极影响；另一方面，可再生能源技术的不完善、资本成本与随之而来的对国家支持的需求以及能源市场价格扭曲对能源安全造成了新的威胁。

在短期内，化石燃料的供应依然是当今能源安全评估中不可忽视的关键指标。2021 年，全球能源消费中煤炭占比27%，石油占比31%[10]。在能源安全对策方面，从能源消费角度来看，化石燃料的供应安全是中国能源安全最为重要的因素[11]。IEA 预测，2050年各种化石燃料仍然为保障全球能源供应安全发挥重要作用[12]。与注重传统能源的观点相对，有学者认为应将发展低碳能源放在优先位置以改善能源安全[13]。当前，平衡在能源安全中传统能源与新能源的权重成为实现新能源转型平稳过渡的关键。在某些情况下，稳定对能源安全的重要性大于绩效指标以及经济和环境成本，假如未能妥善处理，将可能对国家安全以及全球低碳转型和减排产生负面影响。

图1 2021 年全球能源消费结构

5.本文研究创新性与研究价值

国际能源关系自20 世纪70 年代以来已经发生了根本变化，已有研究所描述的经典能源安全概念未能完全涵盖当前国际能源关系的多样性。经典国际关系理论视角下的能源安全注重化石燃料主导下的世界能源平衡，而可再生能源相对被忽视，也未被视为能源安全的重要因素。如今，可再生能源已经成为全球能源领域增长最快的部分，而这一趋势有望持续。越来越多的化石能源出口国家从长远着手，计划转向电力出口。本文在国际关系理论视角下的传统能源安全研究基础上，综合考察当今时代能源安全概念的新的含义，分析能源系统中新的要素可再生能源的发展、突破性低碳能源技术创新以及非传统安全危机的冲击对能源安全研究的影响，提出在能源转型过程中权衡短期内传统化石能源因素与新能源因素，将矿物安全、智能电网安全、能源技术安全纳入能源安全研究，丰富了传统能源安全理论内涵，借鉴全球碳中和进程中能源消费结构转变背景下国家保障能源安全的相关经验，总结教训，提出对当前中国构建综合能源安全观，调整能源安全方略的相关建议，有助于我国判别和评估当前能源安全风险，提升我国应对能源安全风险的能力，塑造更为可持续的能源系统。

二、碳中和背景下中国能源安全事实与国际实践

（一）中国能源安全实践进展与问题

我国能源安全战略重点包括合理使用能源、节约能源、能源供应多样化以及更积极地使用可再生能源，保护环境成为中国全面能源战略中的重要举措，能源安全水平由于能源消费与环境方面的持续改善处于上升趋势，水电、风电、光伏发电累计装机容量均居世界首位[14]。此外，我国根据保障能源安全、实现国内生产的标准确定优先发展的关键能源技术，将研究成果纳入国家科技发展规划中，新能源以及减排技术的发展使我国能源可持续性大幅提高。

根据世界能源理事会关于能源安全可持续性的数据，中国的领导力最为显著，可持续性得分提高了42%。可再生能源技术投资强劲，在可再生能源发展方面已经取得巨大成效，占全球可再生能源年增长的比重从34%增至53%。自2010 年以来，中国的能源强度和碳排放强度分别得到了改善[15]。2021 年，中国能源安全指数中环境可持续排名虽仍然较低（见表2），但存在着较大的进步空间。

表2 能源安全指数与排名①指数排名代表相对于其他国家的绩效。综合指数代表国家在各个方面的表现。最高等级为AAA，最低等级为DDD。第一个字母代表能源安全，第二个字母代表能源公平，第三个字母代表能源系统的环境可持续性。分数代表国家结果，即每个维度内指标的加权平均数。最高分数为100，最低分数为0。分数计算到小数点后1 位。

能源安全水平的波动始终受到能源供应趋势的主导，尤其是在下降阶段。根据“ESI=EI×20-ED×20+GDPPC×10-CI×10+SRN×20”计算得到2016—2021年中国能源安全指数①其中EI=能源强度（Energy Intensity），FEC=最终能源消费（Final Energy Consumption），ED=能源对外依存度（Energy Dependency），GDP/pc=人均国内生产总值（Gross Domestic Product per capita），CI=碳排放强度（Carbon Intensity），SRN=可再生能源与核能占比（Share of Renewable and Nuclear Energy），以2016 年为基期，权重值见Radovanovic’M，Filipovic’S，Pavlovic’D.Energy Security Measurement—A Sustainable Approach[J].Renewable and Sustainable Energy Reviews，2017（2）.（见图2）。此外，可再生能源与核能比重从2016 年的19.1%上升至2021 年的25.5%，实现稳步发展。然而，天然气对外依存度从2016 年的34.7%上升至2021 年的45%，石油对外依存度从2016 年的65.4%上升至2021 年的72%，对我国能源安全水平的提升形成阻碍。

图2 2016—2021 年中国能源安全指数

21 世纪以来，中国已经发生多次能源安全紧急事件（见表3），除自然灾害等不可抗力因素外，主要是能源价格波动，由此可见煤炭、石油、天然气的稳定供给在保障中国能源安全方面发挥着重要作用。2021 年，中国东北限电期间，风电出力远不足装机容量的10%，新能源比例增高提升了能源系统面临的风险与不稳定性，煤电依旧发挥关键作用。

表3 中国能源安全紧急事件

在2021 年中国能源消费结构中，煤炭占比达到55%（见图3），因此，煤炭依然在当前中国能源结构中发挥支柱作用。由于风能、光能等可再生能源仍存在严重的间歇性问题，可靠性较低，在未能确保能源安全的技术细节时，不可盲目转向可再生能源，充足多渠道以及可短时间灵活替换的多品种能源供应是保证能源安全最为可靠与主要的手段。因此，中国的能源转型应建立在传统能源以煤为主结构的基础上，在保障能源安全水平的同时促进低碳发展。

图3 2021 年中国能源消费结构

（二）碳中和背景下的国际能源消费结构转变与安全困境

全球碳中和背景下，在能源消费结构的不断转变过程中有效保障能源安全成为各国需要关注的重点问题。

欧洲能源消费结构转向可再生能源凸显了能源转型中造成的安全困境。欧盟主要能源对外依赖性以及能源资源消费情况显示，其短期能源安全水平并不理想。在石油、煤炭和天然气方面，欧洲对俄罗斯的依赖性增加，俄罗斯提供的能源占欧盟进口能源总量的30%以上，而欧盟总体进口能源依赖度达到50%以上[16]17。目前，俄乌危机、全球自然事件、天气情况以及当前新冠肺炎疫情的流行危及欧洲外部能源供应安全，导致运输成本高涨，进一步对能源安全稳定造成威胁。总的来看，欧盟能源安全的主要不稳定因素为少数大型能源供应商高度依赖能源进口，能源价格高度不稳定以及来自生产国和能源过境国的能源安全风险增加。

2021 年8 月，欧洲天然气价格相对2020 年5 月上涨1000%。2021 年以来，欧盟主要经济体电价较去年普遍上涨一倍以上。作为能源转型与气候治理的先行者，欧洲经历了一场冬季能源危机，而这场能源危机是在没有发生重大突发事件的情况下，仅由于风力发电未能达到预期以及天然气供应不足造成的[17]。

在环境政策的作用下，欧洲国家不断关停煤电站，大量弃核，减少了在能源短缺时期备用的电厂数量，其能源高度依赖天然气，供应多元性不足，高度依赖俄罗斯，而俄罗斯正面临自身的能源危机，在短期内无法实现大幅改善，导致欧洲越来越依赖风能和太阳能等间歇性能源。随着可再生能源的疲软，天然气高价推高了发电成本，低风速迫使欧洲燃烧昂贵的煤炭，耗尽了化石燃料储备。当可再生能源低于预期时，能源安全将面临巨大挑战[18]。

能源消费结构转变带来的能源安全困境不仅发生在欧洲，与之相似，2021 年得克萨斯等地风力发电下线后造成严重的电力危机。2021 年11 月，全球能源危机推高天然气价格，为防止冬季电力短缺，美国燃煤发电厂重新启用[19]。可见，在碳中和目标实现过程中平衡传统化石能源与可再生能源至关重要，为实现碳减排目标进行激进的能源转型将可能对社会经济运行造成巨大影响。2021 年9 月，国际能源署公开要求俄罗斯增加对欧洲的天然气供应[20]。俄乌危机爆发导致严重的能源危机则使得欧洲开始重新从现实主义视角看待能源安全，降低对俄罗斯的能源依赖。在长期视角下，欧洲将会持续推动能源转型进程，提升可再生能源的稳定性。因此，能源转型不可一蹴而就，其过程是复杂且漫长的。

三、碳中和背景下中国能源安全战略体系

能源体系在技术创新等因素影响下发生重大变化，能源安全概念已被重塑，国际关系理论视角下的能源安全研究应将当前能源安全的新内涵纳入考察范围。以资源民族主义为中心的现实主义能源安全概念注重独立生产能源技术和设备以及提供能源服务的能力。自由主义能源安全将能源研究与创新的国际合作作为重要影响因素，积极借鉴国际经验，支持在世界市场上具有良好前景的新能源技术。在建构主义能源安全方面，则强调对于未来技术的不同认知与解释，对于使用不同技术以及促进技术研究的选择由各个行为体基于其战略考量独立决定，行为体根据自身的要求和条件来确定优先关注领域。在国际政治经济学观点下的能源安全概念中，国家应为市场参与者制定能源设施和技术的相关标准。政策制定应基于国家对于能源技术趋势以及信号的监测。

随着国际能源关系的发展，现代能源安全理论结构在一系列研究下逐步完善，中国能源安全概念也发生了新的变化，从而推动我国形成新的能源安全战略体系。当前，中国能源安全面临着新的机遇与挑战，可从以下几个方面入手提升我国能源安全水平。

（一）构建中国综合能源安全观

在碳中和背景下，我们应构建现实主义、自由主义、建构主义与国际政治经济学理论视角下的中国综合能源安全观。根据现实主义能源安全的观念，能源自主作为确保能源、经济和国家安全以及经济和政治独立的主要因素之一，对于一个国家独立制定、执行不受外部与内部干涉和压力的政策的能力显得尤为重要。能源供应在中国能源安全评估中具有较大权重，降低对外依存度，提升能源自给能力是能源安全概念的核心。

在新冠肺炎疫情冲击下，油气价格波动对中国能源安全产生重要影响。能源供应安全与价格安全面临较高风险[21]。中国在构建能源安全战略时，还要考虑到国际能源市场可能发生的变化，提升战略能源储备能力。在国际层面，着力外部资源开发，与新兴油气生产商建立合作关系，通过市场和外交手段规避能源进口风险，增加进口来源，减少政治动荡地区的能源进口，积极建设跨国石油管道，降低原油海上运输风险。在国内层面，我国应致力于在提高能效技术研发与降低能源强度方面取得突破，鼓励可再生能源开发，提升国家能源生产能力与能源技术的独立性。

依据自由主义能源安全的观点，国际组织与政府需要进行能源战略规划，在能源需求和能源供应之间建立最佳互动关系，使能源资源得到高效利用。首先，世界各国在能源结构、资源环境约束、能源安全风险、能源利用效率方面存在差异。我国可结合周边国家的资源禀赋与发展实际，建立跨境电力互联合作机制，并将其纳入双边、多边国际合作框架[22]。其次，当前实现碳中和面临着严峻的技术难关，中国的相关技术储备较为不足，对能源转型国际合作造成影响。2021 年二十国集团能源与气候联合部长会议的主要争议之一是中国和印度不同意2025 年淘汰煤电[23]。2021 年11 月13 日，COP26 落下帷幕，由于包括印度在内的部分发展中国家反对“逐步淘汰”煤炭，各方展开激烈谈判，最终达成妥协，首次将削减煤炭写入气候公约[24]。在碳中和背景下，逐步削减煤炭，促进煤炭清洁利用与新能源技术发展已经成为当务之急，中国应积极开展世界能源技术合作项目，在世界市场上建立经济与技术上可行的新能源和碳减排方案。再次，未来国际能源格局的变化将取决于能源治理制度与能源合作规则的制定。由于发达国家与发展中国家关于实现碳中和的资金和技术支持、跨境碳排放问题等还未能达成共识，国际绿色治理需要构建可计量、核算、定价、评估与激励的国际绿色治理制度和体系[25]。

根据建构主义能源安全的观点，能源发展受到参与者对技术潜力不同解释的影响。对各种能源技术的前瞻性研究应成为当前我国能源安全政策和规划的重要组成部分。假如行为体在能源转型过程中误判能源未来发展趋势，将存在市场紧缩或过度投资导致的资产利用不足和搁浅的风险。到目前为止，我国传统能源消费结构主要依赖于传统能源的现实尚未发生根本性变化，能源安全仍有很大的改善空间，对于未来能源技术的合理判断与预估至关重要，直接影响着能源研发项目的选择布局，从而决定了未来能源转型取径与国家能源安全水平。我国应把握当前能源技术发展的最新动态，构建关键能源技术发展形势评估机制，重点支持太阳能等可再生能源技术发展。

根据国际政治经济学视角下的能源安全观念，国家应对能源设施和技术制定标准，促进国家经济发展。新能源市场与传统化石能源市场的发展离不开政府的合理管控，国家龙头企业能够为能源转型过程保驾护航，我国应在充分发挥政府扶持作用的同时，利用全球市场竞争推动中国能源转型，实现长期产业结构调整，为中国经济的持续健康增长提供安全的能源支撑体系，兼顾能源安全指标中的经济社会与生态环境可持续性。中国近90%的温室气体排放来自能源体系，能源体系的转型将使空气质量迅速改善。到2045 年左右，太阳能将成为最主要的一次能源来源。在承诺目标情景中，到2060 年，未采用减排技术的煤炭使用量将降低90%。可再生能源智能电气化是能源转型的关键，能效提高在短期内推动了工业减排[26]，而碳捕集与封存，将在2030 年后取而代之[27]。

图4 在已宣布承诺情景（APS）中不同措施对中国减排的贡献（累计至2060 年）

中国实现碳中和的现实路径关键在于如何平衡经济发展与减碳，判断与把握减排节奏，避免过度减碳。仅从气候角度出发考察当前中国碳中和目标，往往会脱离当前中国经济实际。为保障社会经济稳定性，在能源转型期间，石油和天然气消费对中国而言依旧十分关键。中国应立足能源现状，循序渐进地转变能源结构，大力发展新能源关键技术，促进可再生能源智能电气化，通过以下措施提升能源综合安全水平。第一，继续推进我国碳排放交易市场建设，通过排放量最大的发电厂，尤其是燃煤发电厂逐步减少碳排放，提升煤炭清洁高效利用水平，进一步减少煤炭消费。第二，我国应在评估利用当今能源基础设施扩大低碳能源部署的机遇与风险后，对整个价值链上的现有基础设施进行回收或拆除，将多余的石油、天然气和煤炭基础设施重新用于生产、运输或储存低碳能源。对现有能源基础设施采取这种前瞻性和以人为本的做法，可以大大节约成本，提高能源系统的复原力。第三，积极开展国际合作和对话，借鉴国际社会减煤经验，降低能源转型过程中发生能源危机的风险，使我国能够在尽可能减少对经济不利影响的情况下制定合理有效的煤炭依赖地区经济转型战略。碳中和目标的成本将传递给企业，对中国制造业的国际竞争力造成影响，这是中国企业在短期内所要经受的阵痛，我国应在技术等各方面尽早进行综合考虑，减少经济损失。而从长期来看，碳中和目标的实现和中国经济发展的可持续性密不可分，并为产业绿色转型与技术升级提供推动力。

（二）保障关键矿物的稳定供应

矿物安全已经成为中国能源安全中一个新的关键要素。实现向清洁能源的有效过渡取决于创新清洁能源技术的部署速度，最大限度地提高国内可再生能源生产比重可以大大改善能源安全和能源独立性，而可再生能源的生产取决于关键矿物的持续可用性。锂、镍、钴、锰和石墨影响电池的性能、寿命、能量密度，稀土元素对于风力涡轮机和电动汽车电机至关重要，电力网络需要大量的铜和铝，铜也是所有电力相关技术的基石。因此，我国必须确保关键矿物供应的安全性和多样性。

以清洁能源为动力的能源系统与传统能源系统存在根本区别，使得矿物供应的风险上升。能源系统转型所必需的许多关键矿物的生产比石油或天然气的生产更集中，锂、钴和稀土元素世界前三大生产国控制着全球四分之三的产量。关键矿物的开采和加工在地理上的高度集中性使得进口材料的太阳能电池板、风力涡轮机和电池供应链将受到少数矿物资源富集国家贸易限制与监管以及政治考量的影响。例如，锂元素在新能源汽车动力电池中发挥核心作用，而上游锂矿资源供应链主要被澳洲和南美掌控，会让澳大利亚等国在锂资源定价方面拥有更多的主动权，随着市场对锂的需求上升推高资源价格，对我国新能源发展形成制约。因此，我国应采取多样化和更为分散的生产，加强回收和再利用，改善供应链弹性和可持续性，提升矿物战略储备，创造有利于对新能源项目进行大规模投资的环境，以增加全球价值链上关键矿物的供应。东南亚地区国家是矿物的关键供应者，其中，印度尼西亚和菲律宾是世界上最大的两个镍生产国，印度尼西亚和缅甸是第二和第三大锡生产国，缅甸稀土元素产量占全球稀土元素产量的13%，东南亚提供了全球铝土矿产量的6%。我国可加强与东南亚地区国家在相关矿物产业链上的合作，提升市场透明度和应对供应网络威胁的能力，搭建稳定的矿物供应链。

中国稀土资源丰富，且拥有完整的相关产业链，美国、加拿大、澳大利亚、英国、印度等国正着力于摆脱对于中国稀土资源供应的依赖，打造自身的稀土供应链，对中国在全球稀土产业中的优势地位形成挑战。因此，中国应充分利用自身在稀土产业中的资源优势，提升产业科技水平与附加值，把握全球稀土市场扩张的机遇，并发挥稀土元素在高科技产业链中的支撑作用，促进产业链进一步升级，提升我国矿物产业链水平。特别是保障关键矿物的稳定供应方面，需要我国在加强对于锂元素等价格管理的同时，应充分开发国内矿物资源，为我国能源转型奠定坚实基础，规避少数矿物资源富集国家贸易限制与监管以及政治考量对新能源发展带来的风险。

此外，还需发挥政府在维护矿物供应安全方面的关键作用。在国际层面，尽管许多国家已经试图制定关键的矿物战略，但能源部门的相互依赖性和全球矿产市场的规模使得政府需要协调一致的政策行动来有效实施相关战略。我国可积极通过矿物供应国际协调平台，为保障关键矿物市场的稳定性提供切实可行的解决方案。在国内层面，政府可以提供有利于市场利益相关者进行充分投资的条件，减轻新生产项目相关的行政负担，缩短许可程序，进行税收减免，出台相关贷款政策，在企业早期与中期发展阶段提供资金支持，传递促进可再生能源发展的明确信号，消除矿物需求的不确定性，降低市场风险。

（三）提升能源效率

能源效率对于实现可负担得起的清洁能源转型，确保公平社会发展以及经济增长至关重要。我国需要在能源效率方面采取变革性行动，提升能源系统的安全性和可靠性。通过降低总体能源需求和能源效率的提升显著减少我国对化石燃料进口的总体依赖，改善国际收支，降低能源供应中断的可能性。电力需求的降低也可以减少对新的发电能力以及所需的输配电基础设施和储存设施进行投资的需求，提高能源效率对于我国确保能源供应服务的可靠性与质量以及促进经济发展尤为重要。数字创新具有的潜力能够实现智能控制、改善能源管理，我国可以将战略重点放在最大化能源资源效率以及最小化经济活动的能源资源强度上，利用数字创新提高能源系统效率，促进服务业增长，构建循环经济体系。制定电力系统发展长期规划，提升电网现代化水平，加快数字电网技术的部署，扩大智能电气化基础设施如输配电网、分布式能源系统、电动汽车智能充电网络的建设，推动能源技术创新。政府可加大对公共部门能源效率投资，为制造商提供税收优惠与资金刺激，通过对公共建筑、基础设施的投资、优惠融资、符合能效要求的公共采购和基于市场的金融机制来激励能源效率的提高。我国应实施绿色采购规则和规范，为政府采购制定最低能源效率和环境标准，规范市场能源性能标准相关法规，提高能效标准，将不符合标准的电器、设备、车辆和建筑设施排除在市场之外，改善平均能源效率水平，加强能源效率监管。能源效率的提升与社会各个层面息息相关，企业与消费者在能源系统中处于关键位置，提升数字技术在社会各个层面发挥的作用能够有效促进我国能源系统优化。在当前新兴经济体实现的能源节约中，一半以上可归因于工业部门的效率措施，约三分之一归因于建筑和电器的效率，十分之一归因于运输效率。我国可在能源系统数字化方面建立公私伙伴关系，鼓励社会公众积极参与其中，发挥提升用户部门电气化程度与能源服务供应效率之间的协同作用，促进各种终端用户部门的整合，加强大规模储能能力。同时利用“一带一路”、RCEP 等平台积极开展与其他国家在能源效率与碳中和技术等方面的合作，成为全球能源和气候治理的领导者。积极搭建能源效率技术研究与交流平台，通过技术互补效应实现合作共赢，推动地区绿色可持续发展，提升能源安全水平。