疾控体系改革中进一步优化档案工作管理机制的方法研究

文/海南省疾病预防控制中心 陈丽

新冠疫情暴发后，中央陆续就改革疾病预防控制体系改革（下文简称“疾控体系改革”）做出调整部署。2021 年5 月13 日，国家疾病预防控制局成立，标志着从国家到地方疾控机构新一轮改革正式启动。疾控中心档案管理人员面对的已不仅是纸质和实体档案整理归档，信息资源挖掘与利用工作成为日常工作的一部分。疾控中心势必要适应改革带来的诸多挑战，优化档案队伍岗位配置，在机构变化中保持档案管理工作的稳定和规范，维护好疾病预防事业的历史记录，更好地保障人民健康事业的良性发展。

一、档案管理是完成机构改革及提升机构运行效能的有力支撑

根据《海南自由贸易港建设总体方案》规划布局，海南省疾病预防控制中心（以下简称“疾控中心”）要逐步强化其在应急响应和决策指挥平台的核心支撑作用。我国上一轮疾病预防控制体系改革自2002 年开始，原卫生部出台《各级疾病预防控制机构基本职责》，明确了疾控中心应承担的公共职能。距离上一轮疾病预防控制体系改革已逾20 年，在新型冠状病毒感染疫情处置过程中，我国疾病预防控制体系功能定位不清等短板日渐凸显。改革过程中，一方面有单位机构的撤并、组建、转隶，工作职能、组织机构和人员队伍发生重大变化，另一方面是档案部门和岗位随着改革发生变化，维护档案完整真实，整体移交和安全保管任务艰巨。海南省疾病预防控制体系改革与自贸港建设同频推进，更有利于通过招才引智壮大专业档案人员队伍。

二、海南省疾控机构档案管理及岗位细分现状

本研究设计专题问卷，设置了现有档案管理组织、岗位设置、业务管理、安全管理、信息化、统计利用等内容数据、改革过程中遇到的问题及工作设想相关23 个选项，通过发放调研问卷、现场访谈等方式对海南省省、市、县三级疾病预防控制中心及部分独立疾控机构档案管理现状及未来发展规划进行了调研了解。研究共发放调查问卷37份，回收有效问卷31份。

（一）建立档案管理工作机构及实行岗位管理。被调查单位基本按照《机关档案工作条例》规定成立了档案工作机构，配备专、兼职档案人员。有15 个单位成立综合档案室，由办公室统筹管理各门类档案工作；7个单位由办公室和组织人事处分别管理文书档案和人事档案；5个单位由第三方整理和托管服务；4个单位由办公室管理文书档案，人事档案由上级行政部门统一管理。改革后进行重组、搬迁等改革事项中，各单位都制定了档案工作方案或确定分管领导分管档案工作，指定办公室或其他档案管理部门人员开展收集信息，整理、清点、搬迁或移交档案工作，并对档案搬迁、移交内容和具体流程进行了规范。被调查单位均设置了专职档案员岗位，但该岗位同时兼公章管理、保密管理等其他工作职责的单位有25个，占比高达80%。

（二）纸质及实体档案管理逐步规范。上轮改革搬迁移交档案门类主要为文书和人事档案，照片、音像等其他门类档案移交不全，大部门单位还接收了本级国库支付局会计站移交的大量会计档案。因原单位建立时间不一样、时间跨度较长及归档范围不一，当时部分移交档案未及时进行重新整理和排架。各级疾控中心近年来逐步丰富档案管理门类，主要种类为文书、科技、会计、人事、照片及专业档案，统筹建设了档案信息管理系统，达到集零为整、统一标准、提升服务效能的工作目标。

（三）档案安全管理保障稳步提升。为做好公共卫生风险防范及技术服务能力，海南省疾控机构已实现质量管理体系全覆盖，档案人防、物防及技防水平得到长足的进步，部分单位在原“三铁一器”的基础上增加了信息系统防护、视频干扰系统防护等科技手段。被调查单位中有15 家在近三年修订了档案管理制度，并对本单位文件归档范围和保管期限表进行了修订完善。其中省、市级疾控机构对档案保密、人员管理等制度进行了补充。各级疾控中心在改扩建中均对档案室进行了扩增，其中海南省疾控中心等3 家在档案库区功能划分、消防安全及智能化管理等方面进行了前瞻性规划。

（四）档案工作信息化建设启动推进。 截至2022 年底，各单位基本形成完整的电子目录数据，但数字化程度不高，调查单位中仅5 家启动部分数字化工作，单机存储部分数字化副本。在机构改革中，最为重视的是人事档案，移交完整和规范，目前已有8 家单位于2022 年下半年完成数字化工作，建立了本单位人事档案信息化管理系统，其余单位均有计划启动开展该项工作。海南省疾控中心于2022 年下半年引入“文档一体化系统”“疾控专业技术人员管理能力提升工作站项目”建设，推进存量文书档案和人事档案数字化工作。

三、疾控机构改革中优化档案工作岗位管理机制面临的难点及原因分析

（一）机构改革涉及面较广，档案工作容易被忽视。机构改革事务繁杂，档案工作重要性往往被摆在资产处置、人员调整等工作后面，甚至被忽视。在2002 年海南省疾病预防控制体系改革中，部分被撤并单位文书档案没清点、没造册，甚至直接成捆打包移交后未清点。本轮疾病预防控制体系改革不仅包括机构重组撤并，还涵盖了创新机制、能力建设、资源整合等内容，在“十四五”规划建设周期中，海南省各级疾控中心均有标准化建设任务，2022 年底开始陆续有改扩建完成后清点搬迁的重要任务，如果不提前科学谋划档案搬迁移交事宜，丢失及破损风险极大。

（二）档案岗位配置有待优化，缺少科学的激励机制。大部分疾控中心档案管理员身兼数职，在改革过程中仍承担大量的日常整理工作任务。在“三定”方案中，疾控机构人事部门首要考虑传染病、公共卫生等专业部门的职能和人员优化，档案工作往往被视为行政工作，定岗定编常常沿用老办法，准入门槛不高、变化不大。虽然各单位都设置了档案管理机构或档案搬迁临时工作机构，但机构职责划分不清，有的临时工作机构缺少档案专业人员指导，在搬迁过程中，有的档案混杂在普通设备和家具中进行运输，不仅造成安全隐患，也对落地后重新排架增加了工作量。各单位档案岗位人员缺乏档案专业背景，档案数字化、信息资源开发等工作基本依赖第三方外包。逐步推行绩效管理后，仍然缺乏操作性强的档案管理岗位动态考核机制，出现了岗位晋升空间有限、薪酬水平不高导致的动力不足或不思进取、本领恐慌等问题。

（三）档案搬迁移交统筹规划不到位，档案移交范围和流向不统一。疾病预防控制体系改革由国家统一部署，各省结合实际情况制定实施办法。海南省行政机制属于省直管县，因此在省级对改革工作进行全面部署后，各市、县结合当地实际制定方案落实推进。上一轮次改革，海南省各市、县疾控机构在机构撤并重组后出现了不同的结构模式，如省级和大部门市、县级疾控中心是由原海南省卫生防疫站、结核病防治所和热带病防治研究所、健康教育所合并而成，但仍有六个市、县的结核病防治所依然独立设置。这一轮次改革则不仅涉及疾控中心、卫生监督所等事业单位，还涉及了卫生健康委等行政部门，甚至于改革前部分卫生监督单位已解散至其他部门，组织机构将发生更加深层次的变化，易导致来源不可靠、去向不清晰、管理不到位，后续流失及难以查找。部分基层单位日常档案管理粗放欠规范，缺少征集和编研的能力和主动性。［1］［2］

四、优化档案岗位配置，稳妥推进机构改革中档案工作的方法探寻

（一）融入和配合疾控机构改革。档案部门应深度参与本单位硬件提升项目、人才发展规划、岗位设置、制度建设等工作中，科学设计技术指标、编制岗位说明和细化绩效机制。［3］积极向领导班子献言献策，与人事部门及时沟通，针对档案工作出现的新内容、新目标、新方法及时修改档案事业规划，在上层设计上不能偏离本单位实际。在招聘时适度考虑档案工作需要，增加信息素养、专业能力和思想素质兼备的复合型人才。做好机构改革前后人员调整交接，确保过渡阶段稳定有序，如无必要，档案管理人员无过失的情况下，尽量避免在改革期间调整档案管理人员，确保档案管理延续性，严防后续工作交叉混乱、情况不明。

（二）保障档案管理制度先行。海南省疾控机构改进档案工作及强化队伍能力举措应立足于做好重大疫情防控及完成“健康海南”等重要任务目标，聚焦破除硬件落后、人员结构不合理、管理粗放等短板，对档案工作场所、经费保障、管理队伍和信息化建设等方面的要求及问题进行前瞻性思考。根据最新档案规范性法规文件、标准等对现有管理制度进行修订更新；结合改革后专业部门调整及重点工作变化，重新调整和扩充专业档案管理机制；及时梳理机构改革后职能变化，新增档案材料，编写本单位档案管理及其应急演练等环节的作业指导书，对归档整理方法、范围和时限统一要求，实现流程标准化和规范化。

（三）建立档案队伍培养激励机制。第一，建立档案管理岗位的准入机制，严格按照专业技术职务评聘标准实施，推进管理及技术“一肩挑”，将部门档案管理工作纳入考核指标，让工作负责、能力突出的兼职档案管理员脱颖而出，纳入评优、提拔范围。第二，培育档案队伍成长的土壤，着力加强档案岗位各类理论学习及实践提升继续教育工作，同时加强其他岗位管理和技术人员的档案业务培训，全方位激活学习机制，形成动态管档、积极管档的工作氛围。第三，借鉴探索档案职业细分与岗位设计，根据王广宇在《管理资源维度的档案职业与专业人才需求分析：岗位细分初探》一文基于全资源维度分析档案专业人才能力，提出了“档案规划师、档案监理师、档案评估师和档案构建师等新的职业细分与岗位设计”［4］，但根据2022 年对海南省各级疾控中心的调研数据，各单位档案岗位设置均为1～2 人，相关岗位设计也不符合机关单位档案工作政策许可及管理实际，可探索在档案管理员基础上增加信息管理师或分析师相关岗位，承担档案信息资源管理职能，缓解档案信息化技术人员稀缺的难题。

（四）拓展档案信息化管理平台。利用疾控机构改革契机，加大档案信息化办公设备投入，优化在用档案信息化管理系统，围筑档案信息安全环境，加快纸质档案数字化“去库存”进度，海南省疾控中心2025 年前按要求完成库存的20世纪60年代以来纸质档案数字化及数字化成果系统挂接，提高归档效率及查询利用效能。建设智能化管理平台，各单位统筹办公自动化、财务管理及其他专业管理系统与档案管理系统集成对接，统一数据接口及元数据标准，实现电子文件及数据收集、 鉴定、整理、保管、检索、统计等多环节一条龙无纸化办理。此外，多手段打通疾控机构间文件信息流转交换通路，实现可公开档案资源共享利用。

（五）开展疾控工作专题宣传和编研工作。继续推进全省疾控中心年鉴编撰工作，内容反应传染病防控、公共卫生监测、热带病防控及检验检测工作重要工作进展和活动动态等。开展新冠疫情防控、疾控体系改革20 年等重点专题编研工作，向本单位专业部门及其他疾控中心征集素材资料，整合机构沿革、大事记和重要照片相关资料信息，进行文本挖掘和组稿编辑，留下珍贵的历史记录。创新宣传和编研工作模式，在书籍图册基础上，主动为大众媒体及网站、公众号等提供视听材料，向公众进行精神文明宣传。条件许可的条件下，设立本单位成就展示厅等，建立教育科普基地，以实物及声、光、电等方式进行全方位展示，这些都是疾控中心开展单位文化宣传、科普工作的生动载体，为后续专业工作提供了参考借鉴，让架子上的、柜子里的、机子中的材料数据变成了活跃在书本上的、手机上的、电视上的信息资源。

五、结语

综上所述，疾控机构改革后档案管理机制也要进行优化重塑，只有不断总结以往改革中出现的问题和难点，加强档案工作制度化建设，在档案专业队伍素质提升上予以坚实保障，在保持档案工作稳定性和延续性的基础上，抓好管理规范化，做好手段信息化，提升编研主动性，不断优化档案专业队伍配置和工作模式，安全完成改革过程中档案整合移交，助力疾控事业发展，服务好人民群众，满足其实际需要。