法典化背景下环境公益诉讼立法进路探究

曹 辰,吴 勇

(1.武汉大学 环境法研究所,湖北 武汉 430064; 2.湘潭大学 法学院,湖南 湘潭 411105)

近年来我国环境司法继续沿着专门化的方向发展,环境司法专门化改革不断取得突破。2022年6月5日,最高人民法院在《中国环境司法发展报告(2021)》中指出我国环境司法专门化体系建设正在向纵深掘进,在组织机构建设、司法机制创新等方面有了新的突破。同时报告也指出我国将继续坚持推进环境司法专门化建设。[1]环境公益诉讼是环境司法重要组成部分,针对环境公益诉讼进行统筹性立法是环境司法专门化的必然要求,其直接影响环境审判机制与环境审判程序专门化效果,对我国继续坚持推进环境司法专门化建设具有重要意义。

在环境司法专门化发展的同时环境法法典化进程也在不断前进。2021年4月21日,全国人大常委会宣布将研究启动环境法典编纂工作。在环境法典编纂工作紧锣密鼓开展的同时,相关研究成果关注的焦点也正从编纂环境法典的必要性和可行性转向法典编纂的体例框架与方法保障,并进一步向着法典具体制度的设计方向延伸。[2]环境公益诉讼制度是环境法律体系重要组成部分,其属于环境法典编纂研究中必须解决的重要理论问题,如何通过环境法典确立环境公益诉讼基本制度规范,并借由环境法典的指引梳理重构现行环境公益诉讼法律体系,以期形成逻辑清晰、融贯统一的环境公益诉讼法律规范体系,在当下具有重大研究价值与意义。故本文从环境法法典化视角出发,分析不同环境公益诉讼立法模式,探讨环境法法典化背景下环境公益诉讼立法的实现进路,以期对形成统一的环境公益诉讼程序作出积极回应。

一、环境公益诉讼立法动因与核心问题

“法学最重要的任务之一在于发现迄今为止现行法尚未解决的法律问题并藉此促成司法裁判或立法的改变。”[3](P114)我国作为成文法渊源国家,在处理法律问题时也更加青睐立法推动主义,即通过推动立法解决相关问题。同时目前我国环境公益诉讼司法实践中也反映出部分问题亟需通过环境公益诉讼统筹立法对其予以回应。有鉴于此,早期由司法机关探索实践的环境公益诉讼在具备一定理论储备与实践经验后将其上升至国家立法层面,对其进行统筹立法是契合我国国情和社会发展规律的。

(一)立法动因

环境公益诉讼统筹立法的动因,即为什么需要借由特殊性规则安排对当下环境公益诉讼规则体系予以回应。其具体表现为传统诉讼规则难以契合环境公益诉讼特殊性、难以适应不同性质环境公益诉讼规则间的牵连性以及难以满足日益增长的环境公益诉讼司法实践需求三个方面。

1.难以完美契合环境公益诉讼特殊性

环境公益诉讼的特殊性主要体现在其诉讼本身具有特殊性与诉讼程序规则具有特殊性,决定了需要统一协调的环境公益诉讼立法对其予以回应。环境公益诉讼本身的特殊性主要体现为环境公益诉讼的起诉主体、诉讼功能与诉讼结果的特殊性。其中起诉主体的特殊性主要体现为环境公益诉讼打破了三大诉讼法传统的诉讼主体理论,不要求起诉主体与案件结果有直接利害关系;诉讼功能的特殊性主要体现为环境公益诉讼具备预防功能,即环境公益诉讼除可针对损害结果提起外还可针对可能造成损害的重大风险行为提起;诉讼结果的特殊性主要体现为诉讼结果的非排他性,即每一个受害主体都可援用公益诉讼判决向侵权人主张权益,新增加的受害主体主张其权益并不影响原有受益主体的利益。环境公益诉讼程序规则的特殊性主要体现为自身诉讼规则的特殊性与诉讼程序类别的特殊性,其中自身诉讼规则的特殊性主要体现为环境公益诉讼在举证责任分配、证明标准、生态环境损害评估与鉴定等诉讼规则方面与传统诉讼存在较大差异;诉讼程序类别的特殊性主要体现为环境公益诉讼具有诸如支持起诉程序、督促起诉程序、检察建议前置程序等传统诉讼所不具备的特殊程序类别。环境公益诉讼的特殊性决定了单纯依靠传统诉讼法规则难以充分发挥环境公益诉讼效能,需要借由统一立法对其进行专门回应,以构建独立环境公益诉讼法律体系,充分实现其生态环境保护功能。

2.难以适应不同性质环境公益诉讼规则间的牵连性

不同性质的环境公益的诉讼主体、客体与对象之间具备较强牵连性。如环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼主体均包括检察机关,二者的客体也均为国家或社会公共利益,而环境民事公益诉讼的对象,即行为人污染环境、破坏生态的行为是环境行政公益诉讼对象即负有环境监管职能行政机关违法行使职权或不履行职责行为的前置。不同性质环境公益诉讼规则间的牵连性决定了环境公益诉讼体系中需要借由立法进行统一规定以确定各规范调整范围与位阶,进而制定明确统一的环境公益诉讼规则。而目前环境公益诉讼主要法律规范则散见于法律与司法解释以及其他规范性文件中,实践中难免存在不同性质公益诉讼规则间互不统属自相矛盾现象,造成规则适用与选择障碍,难以适应不同性质环境公益诉讼规则间的牵连性。

3.难以满足日益增长的环境公益诉讼司法实践需求

我国的环境法治实践正处于不断丰富的过程中,具体体现为专门环境审判机构的数目不断增长、环境公益诉讼案件的数量也与日俱增,截至2021年12月,全国共有环境资源专门审判机构2149个,与上一年度相比增速为7.83%、2021年全年共受理环境公益诉讼类案件5267件,与2020年相比同比增长25.97%,同时一些地方在专门机构建设方面进行了有益探索,如建立法院环境资源审判组织体系、探索流域集中管辖等。[1]这些实践经验无不为环境公益诉讼立法打下了厚实的实践根基。但与此同时,在实践探索的过程中暴露出环境公益诉讼立法层次整体较低导致公益诉讼地位较低;缺乏高位阶原则性规定导致环境公益诉讼法律体系协调性存在缺失、现有立法松散零乱等诸多亟待解决的问题,对我国环境公益诉讼制度进一步完善发展造成了阻碍,也是我国环境公益诉讼立法所需要解决的重点和难点。

(二)核心问题

环境公益诉讼立法的核心问题,即环境公益诉讼实践运行中出现的,需要借由统筹立法进行规制化解的问题。其具体表现为环境公益诉讼现有立法层次整体较低导致公益诉讼地位较低;缺乏高位阶原则性规定导致环境公益诉讼法律体系协调性缺失、立法松散零乱;环境民事与行政公益诉讼规则体系不完备统一与环境公益诉讼特殊规则与传统诉讼法间关系不清晰等。

1.立法层次整体较低

除从整体上确立公益诉讼制度的两大诉讼法外,现行环境公益诉讼规范体系中仅有《环境保护法》处于法律位阶,且其仅规定了环境公益诉讼的适格起诉主体,环境公益诉讼制度运行则较为依赖司法解释等规范性文件,其立法层次整体较低,直接导致环境公益诉讼在我国生态环境法律体系中居于较低地位,难以充分发挥环境公益诉讼功能,满足生态环境保护需求。

2.缺乏高位阶原则性规定

环境公益诉讼规则体系缺乏高位阶原则性规定会导致环境公益诉讼法律体系协调性缺失、立法松散零乱。高位阶原则性规定的缺失致使环境公益诉讼法律体系在产生、形成与不断发展的过程中缺乏明确统一的原则指引,不同规范制定主体在制定具体规范的过程中各自为政,导致环境公益诉讼规范体系中部分规则存在重复冗杂现象,彼此间又难以完美契合,进而使得环境公益诉讼规范体系较为凌乱松散,协调性存在不足。

3.环境民事与行政公益诉讼规则体系不完备统一

目前我国环境公益诉讼体系中环境民事公益诉讼规则体系与环境行政公益诉讼规则体系主要规则散见于各司法解释与工作规范中,环境民事公益诉讼规则体系与行政公益诉讼规则体系相对混杂不完备统一,致使二者共同适用规范部分与独立适用规范部分及其关系存在模糊,导致环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼间牵连性较弱,尚未完全形成生态环境环境保护合力。

4.环境公益诉讼特殊规则与传统诉讼法间关系不清晰

目前环境公益诉讼规则体系对传统诉讼法仍存在较强依赖,其独立诉讼之地位尚未得到完全确立,环境公益诉讼特殊规则与传统诉讼法间关系也尚不清晰。致使现行环境公益诉讼法律体系难以体现环境公益诉讼与传统诉讼在诉讼观念上的区别,亦难以保障环境公益诉讼本身的特殊性与其诉讼程序规则的特殊性,对环境公益诉讼功效的充分发挥造成阻碍。

二、环境公益诉讼立法模式与选择

对环境公益诉讼规范进行立法是生态治理法治化探索的重要组成部分。没有科学完备的环境公益诉讼立法就没有公正高效的环境公益诉讼司法实践。而纵观世界各国现行环境公益诉讼立法模式,具有代表性的主要包括内置于传统诉讼法立法模式、附属于环境实体法立法模式、制定专门环境诉讼法立法模式以及载明于环境法典立法模式。基于我国法治建设道路与环境司法实践现状,我国宜采取载明于环境法典模式作为环境公益诉讼立法模式。

(一)环境公益诉讼立法模式类型

1.内置于传统诉讼法模式

内置于诉讼法立法模式是指将环境公益诉讼相关规定内置于传统的诉讼法中,由诉讼法对该门类环境公益诉讼进行调整规制的立法模式。我国目前采取的便是该种立法模式,即将环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼基础性规定分别内置于民事诉讼法与行政诉讼法,由《环境保护法》对环境公益诉讼的提起主体进行规定,再辅以《环境民事公益诉讼司法解释》《检察公益诉讼司法解释》等部分司法解释进一步确立环境公益诉讼的具体性程序规则,令两大诉讼法原则性内容具有可操作性,进而形成以两大诉讼法与环境保护法为核心,相关司法解释和地方性文件为补充的立法模式。此种立法模式主要针对环境公益诉讼立法体系初步确立到发展完善阶段,一方面该立法模式通过传承传统的法律模式保持法律的稳定性,另一方面该立法模式也可以保证环境公益诉讼程序具有一定开放性和弹性,便于进一步发展完善,在环境公益诉讼制度探索初期不失为一种较好的立法模式。[4]

2.附属于环境实体法模式

附属于环境实体法立法模式即将环境公益诉讼的主要规定附属于环境实体法中,再辅以部分程序法规范加以补充。美国采取的便是此种立法模式。自20世纪70年代起,美国在《清洁空气法》中首次提出“公民诉讼”概念并允许公民作为“私人检察总长”对违反环境法规的行为提起诉讼以来,随后在《清洁水法》《国家环境政策法》《有毒物质控制法》等法律法规中进一步对“公民诉讼”提起条件、诉讼程序等内容作出详细规定,同时在《美国联邦民事诉讼规则》中载入环境公益诉讼的相关内容加以补充,进而形成以环境实体法律为主,程序法为辅的立法模式。[5](P31～32)

3.制定专门环境诉讼法模式

制定专门环境诉讼法立法模式是指将环境公益诉讼作为特别诉讼或特别程序,在传统三大诉讼法外制定独立环境诉讼法以规制环境公益诉讼的立法模式。德国是这种立法模式的典型代表,其在2010年分别制定实施《环境诉讼法》与《环境上诉法》以规制环境公益诉讼。其中《环境诉讼法》载明了提起环境公益诉讼的适格主体,《环境上诉法》则列举了环境公益诉讼的起诉范围与“非直接利益原则”的起诉限制。[6]制定专门环境诉讼法立法模式在相当程度上保障了环境公益诉讼本身的特殊性与其诉讼程序规则的特殊性,突出了不同种环境公益诉讼规则间牵连性的同时又较好地避免了立法碎片化现象与各环境实体法互不统属、各自为战的现象出现。

4.载明于环境法典模式

载明于环境法典立法模式顾名思义,就是将环境公益诉讼基础性规则载于环境法典中,由环境法典作为环境公益诉讼领域内最高准则统领其余环境公益诉讼法律规范并协调与传统诉讼法间关系,对环境公益诉讼制度进行规制。法国是采用该种立法模式的典型国家,瑞典与意大利的环境法典中也存在部分类环境公益诉讼规则。法典化的立法模式是环境法律规范发展到一定阶段的必然产物,其可以帮助环境法律体系朝着严谨清晰的方向迈进。

(二)我国法治建设视野下环境公益诉讼立法模式选择

1.内置于传统诉讼法模式不利于环境公益诉讼制度长远发展

将环境公益诉讼规则内置于传统诉讼法模式立法模式存在着诸多阻碍环境公益诉讼制度的进一步发展的问题。 其一,会导致环境公益诉讼立法散见于不同法律,进而导致立法碎片化的问题出现。虽有利于保障环境公益诉讼程序的开放性和弹性,便于环境公益诉讼相关规则的修改,但其忽视了环境公益诉讼制度整体性与一致性,既难以统筹兼顾全局又可能导致重复立法现象出现。 其二,会导致不同类型公益诉讼立法间缺乏牵连性,进而出现不同诉讼法中公益诉讼内容各自为战的现象出现。一方面削弱了不同种公益诉讼间协调性,另一方面也不利于环境公益诉讼的整体统筹规划。 其三,未充分考量环境公益诉讼本身的特殊性与其诉讼程序规则的特殊性。环境公益诉讼本身的特殊性决定其与传统诉讼在诉讼主体等方面存在本质性区别,构成对传统诉讼观念的突破;其诉讼程序规则的特殊性则致使其具备传统诉讼所不具备的专属特殊诉讼规则。因此将环境公益诉讼程序简单地作为特别程序内置于传统诉讼法中有点欠妥。 其四,难以穷尽复杂多样的生态环境问题,而以司法解释甚至地方规范性文件的形式进行补充又存在效力位阶较低问题以及可能存在司法解释超越其所解释法律范围进而形成对立法机关立法权权限僭越问题。 其五,难以回应环境司法专门化的要求。环境司法专门化要求环境审判机制与审判程序专门化,而内置于传统诉讼法立法模式决定环境公益诉讼立法不具备独立性,难以通过该模式实现环境审判机制与审判程序专门化,进而难以实现环境司法专门化要求。 因此,将环境公益诉讼相关规定内置于传统的诉讼法中的立法模式更适合作为完善环境公益诉讼立法过程中的过渡性举措,不宜作为环境公益诉讼立法发展完善后的长远立法模式。

2.附属于环境实体法模式与我国制定法立法模式相矛盾

将环境公益诉讼规则附属于环境实体法的立法模式可以较好地兼顾环境公益诉讼程序的弹性,较为契合以判例法作为主要立法形式的美国,但在制定法模式的我国则存在以下问题。

其一,会导致环境公益诉讼程序设置过于零乱。如美国在《清洁水法》中明确了公民诉讼起诉期限延长期限等内容;在《清洁空气法》则对公民诉讼的管辖、投诉与救济途径作出了规定;在《资源保护法》中则规定公民诉讼人在向法院提起公民诉讼前需要将起诉书的副本送达美国总检察长与管理员。[6]但由于制定法国家各环境实体法在立法目的、调整范围和调整对象上存在较大差异,将环境公益诉讼规则散见于各环境实体法中的做法在制定法国家将直接导致诉讼程序设置的混乱进而引发司法实践中环境公益诉讼程序性规则适用困难。其二,会导致立法冗杂重复。散见于各环境实体法的环境公益诉讼规则中的一部分具有共性,而不同生态环境保护领域的专门实体法又因其调整对象的各不相同而具有其特殊性,反映在环境公益诉讼规则中便是针对不同生态环境保护领域的部分公益诉讼规则又具有一定特殊性。因此简单地将环境公益诉讼程序附属于各实体法中便可能导致重复立法和立法冗杂的现象出现,一方面徒耗立法成本却事倍功半;另一方面在司法实践中也容易出现规则选择障碍。其三,会导致法律适用领域产生争议。如美国公民诉讼制度首先由《清洁空气法》确立,而《清洁空气法》为特定领域环境保护立法,将其作为环境公益诉讼普适性规则适用于各生态环境领域在判例法国家自然无伤大雅。但在制定法国家,特定领域环境保护实体立法适用于本领域自然无可争议,但由其确立的规范是否当然适用于整体环境保护领域仍然存在疑问。 其四,难以解决环境公益诉讼法律规范冲突。将环境公益诉讼相关规则附属于环境实体法的立法模式具有一定的松散性,将会直接导致各环境实体法之间缺少统领性规范,进而在司法实践中一旦出现法律规定不一致时缺乏统属难以确定可供参考的上位法律,直接影响环境公益诉讼制度运行。 因此,将环境公益诉讼相关规则附属于环境实体法的立法模式与我国制定法模式存在冲突,不宜作为我国环境公益诉讼立法模式。

3.制定专门环境诉讼法模式与现阶段我国国情不符

立足于我国环境司法实践现状而言,制定专门环境诉讼法立法模式存在以下问题。 其一,立法缺乏弹性,难以适应复杂多变的现实。当下我国仍处于发展中阶段,环境问题因其自身具有较强的技术背景跟随时代的变迁日新月异。故而在当下直接制定专门环境诉讼法规制环境公益诉讼则难免会面临较高的决策风险,甚至产生立法稳定性与环境问题多变性之间的矛盾,对专门环境诉讼法的公定力存在影响。 其二,环境诉讼程序缺乏独立性。环境诉讼在其部分规则具有特殊性的同时,其诉讼总则(管辖、回避、证据、送达)、审判程序、执行程序等内容均依赖于传统诉讼法,在整体规则上无法独立于传统民事、行政诉讼法之外。因此将环境诉讼完全独立于传统诉讼法进行单独立法则在程序设置时将会出现如按照传统诉讼法模式详细载明总则、审判程序、执行程序等内容则难免存在立法冗杂重复且成本较高问题;如规定在总则、审判程序等方面依传统诉讼法规定,特殊规则依环境诉讼法规定则存在环境诉讼规则独立内容较少,难以支撑起独立环境公益诉讼法律体系问题。 其三,在当下存在一定立法技术障碍。当下我国环境公益诉讼立法尚不成熟,诉讼程序主体部分仍散见于各司法解释甚至地方性文件中,直接将法律位阶以下的上述文件统筹形成专门环境诉讼法在立法技术上存在较大障碍,勉强为之也难以达到预期效果。 因此,制定专门环境诉讼法规制环境公益诉讼立法模式不符合我国现阶段国情,不宜作为当下我国环境公益诉讼立法模式。

4.载明于环境法典模式与我国环境立法最具契合性

其一,可以提升环境法律体系与环境公益诉讼地位,防止环境公益诉讼在实践中弱化。目前环境法律规范体系内针对环境公益诉讼的规定仅有《环境保护法》处于法律位阶,但《环境保护法》仅是由全国人大常委会制定的普通法,其效力位阶较刑法民法等基本法相去甚远。而将环境公益诉讼基础性规则载明于环境法典则可以在较大程度上提升环境公益诉讼的效力位阶,防止其在实践中弱化以保障其更好地发挥功效。[7]

其二,可以在环境公益诉讼规则体系中确立原则性规定,增强环境公益诉讼法律规范体系间的协调性。将环境公益诉讼基础性规则载明于环境法典可以在环境公益诉讼领域确立可供参考的最高位阶原则性规定并令其较好地统领各环境法律规范,更好地协调各环境公益诉讼法律规范体系间关系。[8]同时该做法也有利于环境法律体系整体统筹兼顾规划,进而以环境法典所载明的环境公益诉讼基础性原则为指引构建环境公益诉讼法律体系,明确环境公益诉讼规则体系中不同法律规范位阶,达到将现行环境法律体系由分散变为内部协调统一,以保障和提升环境公益诉讼规则体系的整体性与协调性。

其三,可以更好地化解环境公益诉讼立法松散问题、避免立法零乱与冗杂重复现象出现。将环境公益诉讼基础性规则载明于环境法典后可以通过环境法典中原则性规定为其他环境公益诉讼法律规范的制定提供指引,将当下散见于不同法律中的环境公益诉讼规则整合一致,进而令环境公益诉讼规则体系从分离分散走向协调一致,帮助其相互协调相互促进,更好地发挥其助力生态文明建设的作用。[8]

其四,可以更好地统合环境民事与行政公益诉讼规则体系,厘清环境公益诉讼特殊规则与传统诉讼法间关系。将环境公益诉讼规则载于环境法典,可以通过环境法典中环境公益诉讼基础性规则部分统合散见于其余法律规范中的环境公益诉讼规则,促进以环境法典为基础,以传统诉讼法与其他法律规范为补充的环境公益诉讼规则框架体系的形成。既可以强化环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼间协调关系加强其牵连性,又可以较好地厘清环境公益诉讼特殊规则与传统诉讼法间的关系,进而令载于法典的环境公益诉讼基础性规则部分与传统诉讼法规则各尽其责又遥相呼应,共同对环境公益诉讼进行规制。

其五,环境公益诉讼本身的特殊性与其诉讼程序规则的特殊性要求将环境公益诉讼基础性规则载明于环境法典。将环境公益诉讼基础性规则载明于环境法典的做法可以更好地突出环境公益诉讼与传统诉讼在诉讼观念上的区别,进而确立有别于传统诉讼的环境公益诉讼专属特殊诉讼规则,帮助环境公益诉讼改变其附庸于传统诉讼法的现状,确立其独立诉讼之地位,进而保障其本身的特殊性与其诉讼程序规则的特殊性。

其六,可以较好地契合环境司法专门化的要求。将环境公益诉讼基础性规则载明于环境法典正是对环境审判机制与审判程序专门化的最好回应,而环境司法专门化又可以较好地呼应和推动环境公益诉讼基础性规则立法,两者互为表里相互促进,共同推进我国生态文明建设。

因此,将环境公益诉讼基础性规则载明于环境法典的立法模式具有较多优势,可以纳入当下我国环境公益诉讼立法模式考量范围。而关于法典化立法模式成本较高、立法缺乏弹性与立法技术障碍问题,则需要借由法典化视角下合理的环境公益诉讼程序设置路径与立法规划来进行规制。

三、法典化背景下“一体两翼”的环境公益诉讼立法路线

在法典化背景下对环境公益诉讼立法路线进行规划时,应运用“提取公因式”的法典化立法技术对现行环境公益诉讼规则体系进行梳理,宜采取“一体两翼”的立法模式。

(一)“一体两翼”立法路线的设计理念与分工

当下我国环境法典的编纂基本条件正借由国家治理体系的需求和环境法治实践的体系化动力不断发展并趋近于成熟,学界对环境法法典化理论研究已逐步深入并趋于完善,为中国环境法法典化指明了前进的道路。[9]而作为现代社会与法治所必需的环境公益诉讼,其建制也不仅仅是一个简单的诉讼法或诉讼制度的扩张或完善问题。[10]针对我国环境公益诉讼立法问题,一方面需要认识到目前我国环境公益诉讼制度仍处于动态发展的过程,环境公益诉讼制度体系仍没有完全形成,还有许多制度细节需要司法机关在审判实践中进一步探索;另一方面也需要认识到环境公益诉讼本身的复杂性、专业性与特殊性以及目前我国环境公益诉讼立法发展相对较晚的事实。因此从立法技术的角度看,一步到位直接制定完善的环境公益诉讼立法在现实中难免会增大错误出现的概率,不仅无益于环境公益诉讼立法的进程,反而可能累及司法公正。[11]因此要实现环境公益诉讼立法可以在借鉴部分域外立法经验并将其内化为契合中国特色社会主义法治化道路的立法积累的基础上采取循序渐进的方式,在环境法“适度法典化”的基本构想下采取“法典+单行法”的双法源布局,[12]具体体现为以环境法典为体,以传统诉讼法与环境实体法为翼,以相关司法解释为补充的“一体两翼”立法路线,进而统筹规划环境公益诉讼立法路线,逐步推进立法进程以期实现最佳立法效果。

“一体两翼”立法路线要求在环境法典中提取现行环境公益诉讼法律体系中最为重要且具有共性的法律规则,提纲挈领地将其以一般化形式对其进行概括性规定,将大量的基础性概念归结到少数的最高概念上以构建环境公益诉讼法律体系中的共同性规范,[13]以期形成逻辑严密适用严谨的环境公益诉讼基础性、原则性规则作为环境公益诉讼制度体系的最高位阶规范。进而借由环境法典中环境公益诉讼原则性规定厘清各环境公益诉讼具体性规则之间的关系,通过其指导实体环境法律与传统诉讼法中的环境公益诉讼具体性规则制定与适用。而传统诉讼法与环境实体法则在环境法典中环境公益诉讼原则性规定的引领下载明环境公益诉讼各项具体规则以填补环境公益诉讼制度框架体系,并由各司法解释对环境法典中公益诉讼原则性规定与传统诉讼法与环境实体法中的各项具体规则进行解释与说明。

(二)“一体两翼”立法路线的构建思路

1.环境法典为体

以环境法典为体即在环境法典中对环境公益诉讼的基础性规则进行规定。在环境法典中载明环境公益诉讼的基础性规定在大陆法系国家是较为通行的做法,如德国在2009年公布的《环境法典立法草案》第一册(总则)中规定了“被公认的自然保护组织共同参与情形下的法律救济规定与协会认可程序”,载明了环境公益诉讼主体适格条件与其参与环境公益诉讼相关规定;[14]《法国环境法典》第一卷(共同规定)第四编“环境保护协会与地方政府”部分,同样明确了环境保护协会提起公益诉讼的认可条件与可以环境公益诉讼适用范围等基础性规定。[15]

在环境法典中对环境公益诉讼的基础性规则进行规定首先需要在法典中明确环境公益诉讼的立法目的,即保护生态环境公共利益与实现可持续发展;[16]其次在法典中需要明确环境公益诉讼的适格主体资格,即社会组织与检察机关提起环境民事公益诉讼的适格条件与检察机关提起环境行政公益诉讼的相应要求;再次在法典中需要明确环境公益诉讼的提起范围,即社会组织与检察机关可以针对何种污染环境破坏生态行为提起环境民事公益诉讼,检察机关可以针对何种环境行政机关违法行使职权或者不作为行为提起环境行政公益诉讼;最后在法典中可以将“风险预防原则”明确为环境公益诉讼基本原则,以进一步奠定预防性环境公益诉讼之基础。

在环境法典中对环境公益诉讼的基础性规则进行规定具有如下好处:首先该做法提升了环境公益诉讼在我国法律体系中的地位,契合“用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”之要求;其次该做法保障了环境公益诉讼自身的特殊性,契合了环境司法专门化之要求;再次该做法可以将提炼出的环境公益诉讼基础性规则提升至环境法律体系中的最高位阶,使其可以作为原则性规定总领环境公益诉讼法律体系以化解下位环境公益诉讼法律规范冲突,最后该做法契合了具有中国特色的“适度法典化”环境法典编纂路径要求,符合我国环境司法实践要求。

2.传统诉讼法与环境实体法为翼

以传统诉讼法与环境实体法为翼即以传统诉讼法与环境实体法为环境公益诉讼提供必要支撑。以传统诉讼法为翼具体体现为除由传统诉讼法继续为环境公益诉讼在管辖、回避、证据、送达、审判、执行等程序上提供必要支撑外,同时由传统诉讼法以专章的形式对环境公益诉讼的管辖原则、证明责任分配、鉴定机制、赔偿金管理、与环境实体法衔接等具体性程序性问题进行规定。在传统诉讼法中设专编或专章对特别诉讼程序进行规定是大陆法系国家较为通行的做法,如法国在其《民事诉讼法典》第二卷与第三卷中对不同类型案件的诉讼程序分别进行了相应规定;[17]德国《德意志联邦共和国民事诉讼法》中也专门设有“婚姻家事程序编”;[18]我国现行民事诉讼法同样设有督促程序、公示催告程序与涉外民事诉讼程序专编。

由传统诉讼法而不是环境法典对环境公益诉讼特殊程序进行规定,一方面是考虑到当下环境公益诉讼管辖原则、证明责任分配等具体性程序规则主要由司法解释所规定,直接将其附属于环境法典中既不利于维持环境法典稳定性,又可能制约环境公益诉讼具体性程序规则进一步发展;另一方面基于当下立法技术的考量和司法实践的要求,直接将散见于各司法解释甚至地方性文件中环境公益诉讼具体性程序规则附属于环境法典中也存在较大的立法技术障碍。而将管辖原则、证明责任分配等环境公益诉讼具体性程序规则载明于传统诉讼法中则既兼顾了法律的传承与稳定性,又保持环境公益诉讼具体性程序规则的弹性与开放性以探寻当下程序规则中存在的缺陷,进而为环境公益诉讼具体性程序规则进一步发展打下坚实的基础。

以环境实体法为翼具体体现为由环境实体法对特殊生态环境保护领域中环境公益诉讼的特殊规则进行补充性规定,该规定仅适用于该特殊生态环境保护领域。在环境实体法或环境法典分则专编中对本领域环境公益诉讼的特殊规则进行补充性规定的做法在国际上亦不鲜见。如法国环境法典第四卷第三编“淡水渔业与渔业资源管理”中便对渔业领域公益诉讼主体准入资格进行了补充性规定,在第六卷第一编“适用于新喀里多尼亚的规定”中载明了新喀里多尼亚“环境保护协会认可与诉讼”的特殊规定。[19]

由环境实体法对特殊生态环境保护领域中环境公益诉讼的特殊规则进行补充性规定,可以很好地解决因不同生态环境保护领域实体环境立法具有特殊性,需要符合该领域的特殊性环境公益诉讼规则出现问题,令专门环境公益诉讼规范适用于专门生态环境保护领域,既提升了环境公益诉讼特殊性规则的针对性又避免了立法冗杂与规则适用不明的现象出现,更契合我国“法典+实体法”的适度法典化路径。

3.相关司法解释为补充

以相关司法解释为补充及在“以环境法典为体”和“传统诉讼法与环境实体法为翼”的一体两翼布局基础上进一步统合现阶段散见于《民事诉讼法司法解释》《环境民事公益诉讼司法解释》与《检察公益诉讼司法解释》等各类司法解释的环境公益诉讼规则,进而形成统一的“环境法典司法解释”与“环境公益诉讼司法解释”,其中由“环境法典司法解释”负责整合现阶段各司法解释中环境公益诉讼适格主体资格、环境公益诉讼的范围及预防性环境公益诉讼部分相关规定,解释由环境法典所载明的环境公益诉讼原则性规定;由“环境公益诉讼司法解释”整合现阶段各司法解释中环境公益诉讼的管辖原则、证明责任分配、鉴定机制、赔偿金管理、与环境实体法衔接等具体性程序问题相关规定,负责解释由传统诉讼法与环境实体法所载明的环境公益诉讼具体规则。

以“环境法典司法解释”与“环境公益诉讼司法解释”两大司法解释为补充可以构建逻辑严密、体系完整又各司其职的环境公益诉讼司法解释体系以弥补立法缺漏,进而帮助环境公益诉讼制度在司法实践中更好发挥效用。两大司法解释相辅相成共同辅助环境法典、传统诉讼法与环境实体法,筑牢“一体两翼”的环境公益诉讼立法路线。

结 语

环境公益诉讼是生态环境保护的重要助力与依托,其作为一种特殊的诉讼形态本身所具有的特殊性与诉讼程序具有的规则的特殊性,客观上决定了其与传统诉讼在程序机能与构造上存在重大差异,并要求立法与司法予以特别回应。然而自我国确立环境公益诉讼制度以来,一直所采用的内置式立法模式无法充分与环境公益诉讼制度特殊性相呼应,进而阻碍环境公益诉讼发挥其应有效能。故在环境公益诉讼立法问题上应遵循环境问题自身特质,在“适度法典化”的理论指引下采取体现我国环境司法专门化要求,契合我国环境司法实践的循序渐进立法方式。该立法模式体现为以环境法典为体,传统诉讼法与环境实体法为翼,以司法解释为补充的“一体两翼”之立法模式。