行政复议繁简分流的理论基础及实践路径

陈绍鹏（安徽省六安市司法局）

2023年9月1日，十四届全国人大常委会第五次会议审议通过新修订的《中华人民共和国行政复议法》，其中的重要内容就是改革行政复议审理机制，将现行行政复议程序转化为普通程序，新设行政复议简易程序，要求各级行政复议机构根据案件难易程度进行繁简分流。这是行政复议制度发展史上的关键制度创新，行政复议多元化、多层次的程序体系由此搭建起来。新法2024年1月1日起实施后，将会对行政复议实践产生深远影响。制度的创新有赖于理论的研究和实践的路径选择。对于绝大多数行政复议机构和行政复议人员来说，繁简分流是一套崭新的、要求更加严格的审理机制，其价值目标、理念基础和实践路径亟需梳理，否则将会导致部分行政复议机构和人员不愿、不会适用简易程序，不能有效提升行政复议工作质效，难以实现制度设计的初衷。因此，有必要加强对这一新型案件审查方式的研究，以回应现实需求。

一、源起：行政复议繁简分流的理论基础

面对“诉讼爆炸”，民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼不约而同地选择繁简分流，在案件立案之后，根据案件的难易程度，将案件分为一般程序和简易程序，简单案件引入简易程序审理，加快案件的审理速度，在法定期限内快速化解行政争议，实现定分止争。这一模式具有丰富的内涵和理论基础。

（一）“二八定律”和“长尾理论”的延伸

19世纪末20世纪初，意大利经济学家维尔弗雷多·帕累托发现，在任何特定群体中，重要的因子通常只占少数，不重要的因子则占多数 。该原则后来在经济学、社会学领域形成“二八定律”（又称“帕累托定律”），即最重要的20%因子占据着绝对优势地位或发挥着主导作用，而其余80%因子在数量上占据多数，却处于相对劣势地位或发挥次要作用。但这是否意味着处于劣势的“80%因子”不重要呢？美国学者克里斯·安德森研究后发现，在经济领域，当商品储存、流通展示的场地和渠道足够宽广，商品生产成本急剧下降以至于个人都可以进行生产，商品的销售成本急剧降低时，几乎任何以前看似需求极低的产品，只要有出售，就会有人购买①白福春：《长尾理论与图书馆的文献保障体系》，《现代情报》，2008 年第5期。。这就是长尾理论，这一原则更加注重被忽视的处于劣势的80%因子的价值。前述两种理论迅速在社会学、法学等领域扩展开来。有研究者发现，在民事审判和刑事审判领域，大约80%的案件属于简单案件，剩余部分属于疑难复杂案件。因此，人民法院按照繁简分流模式分配审判资源，将案件分别纳入不同的程序进行处理。2016 年9 月，最高人民法院发布《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（法发〔2016〕21 号），要求在案件办理中全面适用繁简分流，引导当事人选择多元化纠纷解决机制或者简易程序、协商方式解决纠纷，破解案多人少难题。这一制度在司法审判中取得积极成效，甚至有学者认为，“繁简分流的历史实践证明，司法实践破解‘案多人少’的过程，也恰是二八定律和长尾理论充分运用的过程。”②王韶华、李军波：《繁简分流改革背景下的民事诉讼程序设置研究》，《中国应用法学》，2021年第4期。

（二）追求行政复议办案效率

在制度发展过程中，诉讼制度面对奔涌而来的案件，在程序上设置多层体系，实现精细化分流，提高办案效率。行政复议相较于诉讼制度起步较晚，程序活力不显，且与行政诉讼同质化较为严重。作为一种在设计时兼具行政监督、行政救济和行政司法行为三重属性的制度，行政复议制度更像是一座“富矿”，制度功效尚未得到完全发挥。通过立法确定繁简分流的重要意义在于，一方面可以使当事人受侵害的合法权益及时获得救济，避免引发新的矛盾，减少机会成本损失；另一方面，使行政争议得以及时化解，行政秩序尽早恢复安定有序状态。通过繁简分流重组行政复议案件办理模式，对行政复议案件进行分类处理，是提高行政复议效率的理性选择。在这一过程中，行政复议制度优势——高效性——得到充分彰显。

（三）权利诉求多元化需求的回应

随着我国法治建设进程的加快，尤其是在互联网、融媒体新时代背景下，人们的价值诉求更加多元，行政争议呈现多发易发态势，人们往往倾向于向更高级别行政机关表达诉求。行政机关希冀以有限数量的人员和较少的资源处理更多的行政争议。对当事人而言，则希望通过被分配到更充裕的行政资源、公正顺畅的法律程序，并以最小的的诉累实现自身诉求。正如一份调查显示，“中国老百姓对行政救济机制最迫切的期待是成本低、效率高、纠错或者救济及时，即他们所期待的公正性得到及时的满足。”③杨海坤、朱恒顺：《行政复议的理念调整与制度完善——事关我国〈行政复议法〉及相关法律的重要修改》，《法律评论》，2014年第4期。

繁简分流可以在保证公平公正的前提下，将简单案件处理理念由“程序保障”让渡给“效率第一”，解决当事人多元化诉求和行政复议资源有限之间的矛盾，以此达致法律效果与社会效果的统一：一是差异化的处理程序使分流到不同程序的案件，以不同流程得到妥善解决，达到案结事了；二是通过设立多元化审理程序和纠纷解决路径，保障不同观点得到充分表达，充分体现行政复议制度的包容性、公正性、效率性和实效性；三是繁简分流机制是结合现有制度规定的改良，在发挥制度功效的同时，将对行政复议体制的冲击和影响降到最小。

（四）完善行政复议审理机制的重要内容

行政复议作为一种内部监督制度，天然带有欠缺“公正性”的担忧。“书面审理”这种“看不见”的审理机制则加剧了这种隐忧。制度不被信赖，公正性就会打折扣。行政复议法实施二十多年来，行政复议机关已具备丰富的审理实践经验，并基本形成相对固定的审理思路。但是，随着案件数量不断上升，行政复议法及其实施条例中单一、内部化的审理机制弱点已经显现。对于行政复议人员而言，即便具有高度责任心且业务纯熟，当超过一定数量的案件涌来时，要求其在极其有限的时间内毫无瑕疵地完成审理几乎是不可能的，更何况还有同样重要的矛盾化解、业务指导等其他工作。通过繁简分流，部分简单案件通过简易程序快速解决，可以有效缓解行政复议机关的审理压力，部分复杂案件也能够得到深入细致的审理和公正妥善的处理，最大限度地发挥行政复议在诉源治理中的参与、规范和保障作用，将行政复议公正高效、便民为民的制度优势转化为创新社会治理的效能。

二、检视：先行先试的行政复议案件繁简分流考察

（一）我国行政复议繁简分流的制度探索

在行政复议案件审理方式上，立法多次进行修改完善。1990年国务院《行政复议条例》确定书面审查制度后，1999年《中华人民共和国行政复议法》规定行政复议机构在书面审查基础上，可以采取调查、听取意见的方式进行审理。2007年，《中华人民共和国行政复议法实施条例》丰富了行政复议审理方式，规定对于重大疑难复杂案件可以采取听证的方式审理。此次，新行政复议法将“大繁简、大分流”理念渗透到立法中，专章从三个方面作出规制。在内容上，吸收了行政复议法实施条例中有关审理程序规定的内容，明确了适用简易程序的案件类型（4+1类）；在办案程序上，明确简易程序的办案程序，某一属于简易程序法定范围的具体案件是否适用简易程序，由行政复议机构根据情况判断。要求被申请人缩短答辩期限，复议机关在30日内审结。对于普通案件，原则上应听取当事人意见，必要时组织听证，同时对听取行政复议委员会咨询意见、行政复议听证程序适用范围、程序以及听证笔录等进行完善；在程序保障上，设立了繁简转换机制，在适用简易程序审理过程中，如果发现案情复杂，经批准可以转化为一般程序。

（二）地方行政复议繁简分流探索

据司法部网站显示，自1999年《行政复议法》施行至2022年年底，全国各级复议机关累计办理行政复议案件约313.7万件，纠正违法或不当行政行为35.1万件。自2010年起，年均案件量超过10万件，行政复议在解决化解社会矛盾、促进依法行政、建设法治政府等方面起到了十分重要的作用。同时应当看到的是，行政复议案件年度办结率保持在85%左右，还有一部分案件未能及时得到解决，案件积压现象仍时有发生。

行政复议困局在基层。数据显示，地方行政复议机关约有30449个，其中部门有27168个，政府有3281个。行政复议权集中后，原来由上级主管部门“条条管辖”案件统一由同级人民政府管辖，市县级人民政府受理的行政复议案件总量明显增加。以中部某市为例，新管辖体制实施半年后，县级政府平均受理案件增长2 倍，市级政府平均受理案件增长约3 倍。从近七年的行政复议案件情况来看，市县人民政府及其部门作为行政复议机关审理的案件占总数的81.35%。市县政府及其部门和乡镇政府作为被申请人占比保持在80%左右。

地方上，“职业打假类”案件和公安交通行政处罚类案件占比最大，部分地方甚至占比超过70%。在现行行政编制总体资源不足的情况下，为化解“案多人少”矛盾，一些行政复议机关一方面尽可能争取更多办案力量，另一方面在内部挖潜上“做文章”。有的地方运用“简案快办、繁案精办”审理机制，大大提升了行政复议的公开透明度和公信力。如辽宁省司法厅印发《辽宁省司法厅办理省政府行政复议案件繁简分流办法（试行）》，山西省太原市政府行政复议局印发《太原市行政复议案件繁简分流工作办法》等，进行了有益探索。广东省佛山市南海区自2014年以来每年适用简易程序审理占比60%以上，近六年采用简易程序办结2441件行政复议案件，平均办案时间在20日以内，每名专职行政复议人员年均办结约400件。适用繁简分流制度后，该区“简易程序办案机制就像一条奔涌向前的大河，充分释放了改革活力”。浙江省宁波市探索对简易案件“速立、速审、速裁”，办案平均用时15.26天，行政复议的高效优势得到充分发挥。

（三）行政复议繁简分流的制度困境

1.程序分流入口较为狭窄。总体上看，新行政复议法对繁简分流制度在设计上总体保持“普通程序+简易程序”二元体系。相对民事诉讼繁简分流采取的简易程序、小额诉讼程序、特别程序、督促程序四种制度，刑事诉讼采取的普通程序、简易程序和速裁程序并行，新行政复议法在制度供给上采取的繁简分流方式仍是较为简单、传统的。同时，对于适用简易程序规定的是“可以”而非“应当”，行政复议机关对于是否适用简易程序具有较大的裁量权，这势必会影响实践中适用简易程序的比例。

2.程序设计不够完备多元。对于普通案件，新行政复议法规定的审查程序较为完备，但是对于简易程序，新行政复议法仅对办案程序时限、审查方式作出统一规定。但各地行政复议情况不同，有的地方基层行政复议案多人少情况较为普遍，有限时间内难以完成大批量的案件处理，这样会导致部分行政复议机构宁愿将案件转为普通程序审查，进而导致案件审查期限被延长，造成程序负担。此外，简易程序案件的送达、报批、听取意见等程序还没有细化规定，程序性负担仍然存在。

3.案件办理保障有待明确。新行政复议法规定了繁简分流转换机制，但是这种转换机制的程序要求仍待明确，如行政复议审查期限如何计算，简易程序中的当事人和行政机关行为效力是否继续保留、简易程序是否可以延期审理等。行政复议案多人少问题一直是一个困扰各级行政复议机关的难题，新行政复议法修改后，可以预见的是行政复议案件数量将会大幅增长。但有的地方行政复议体制改革并未完全落实到位，案件办理压力持续加大，人员力量配置却始终受限，这对于行政复议繁简分流机制将是一个巨大考验。

三、实现：繁简分流在行政复议中的实践路径

各级行政复议机关能否准确、完整理解繁简分流制度的内涵和实践要求，对繁简分流机制的有效运用具有决定性意义。这既需要各级行政复议机关掌握行政复议繁简分流的价值目标和区分标准，综合衡量利益大小、复杂性、社会影响等因素，灵活运用，也需要立法层面出台更多配套规则，明确操作流程，加强监督指导，更好发挥繁简分流的制度功效。

（一）理顺繁简分流的价值目标

行政复议繁简分流不能简单以“公正与效率的衡平”来判断，要在法治视域下合理划定行政复议繁简分流的价值目标，笔者认为，至少需要关注以下三个原则：

一是效率原则。效率是推进繁简分流的首要目标。在保障权益的基础上，行政复议机关要实现繁案精办、简案快办，最大限度节约当事人的时间和行政复议机关的办案时间，发挥行政复议高效的优势。

二是法律规范原则。行政复议案件的繁简分流，是行政复议机关严格依照行政复议法及其实施条例等法律法规的规定，在遵循法定程序的基础上，简化简易案件的办理程序，缩短办案时间。在一般案件的处理中，充分保障各方当事人的程序权益，但不得增加法律规定之外的其他程序。

三是程序公正原则。由于繁简分流实质上是行政复议机关依职权而进行的程序选择，意味着当事人要放弃其他程序权益。因而，行政复议申请人往往处于弱势一方，相应的程序权利往往事后才可以通过监督或诉讼主张。行政复议作为一种“行政司法行为”，在定位上兼具纠正违法或不当行政行为价值，应更多侧重保障当事人的程序权益，确保程序公开透明，特别是选择简易程序审理时，至少应保障当事人陈述意见、被告知以及获得公正裁决结果等权益，只有这样才可以使当事人信服，进而促进行政争议实质性化解。

（二）正确认定繁简分流的标准

在世界范围内，各国在行政复议制度发展过程中，都面临如何设计出一整套繁简不一的审查方式，供当事人和行政复议机关来选择的难题。在各国的制度探索中，大致在确定繁简分流机制时分为两类，“一类是以形式要件为限制，譬如以一定之金额，或一定诉讼上请求为限制”，另一类是以实质要件为限制，譬如“请求在事实上或法律上并无特别困难，或事实之内容已臻明确”。④翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第1470～1471页。通过形式或者实质要件的区分，确定相应的审理程序。

从民事、刑事案件以及行政审判繁简分流的经验来看，凡明确属于法定简易程序适用范围的简单案件，应统一适用简易程序审理。对于不属于法定简易程序适用范围的简单案件，可以采取一般程序简化审理快办快结。新行政复议法大体上借鉴了行政诉讼繁简分流制度模式，采取“实质要件”和“形式要件”结合模式，但也预留了制度空间，规定当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。笔者认为，正如前文所述，为避免简而不易，易而不简，需要统一制定繁简案件识别标准，可以参考民事诉讼“分值类”评价和“描述类”评价方法，制定归纳案件难易要素，赋予相应权重或者授权行政复议机构自行判断。同时，限制行政复议机构的自由裁量权，扩大行政复议简易程序的适用范围，优化行政复议的适用规则，可以考虑在立案阶段区分是否属于简单案件。

（三）推动行政复议裁判文书规范化

目前，行政复议文书格式是统一模板，没有根据不同案件类型和审查程序设计相应的文书格式。这一情况不适应繁简分流背景下的案件处理规则。因此，需要对现行的行政复议裁判文书格式、种类等进行相应改革。

对于简单案件，不需要突出行政复议决定书中对事实争议和法律适用问题的论证，而应体现对快捷、高效的要求，采取模板化裁判文书形式。对于复杂案件，则需要对裁判文书的论证说理、法律适用等问题进行深度挖掘。目前各级行政复议机关对案件审理已经逐渐积累了一定经验，司法部和原国务院法制办发布的典型案例和答复汇编，对基层行政复议工作起到很好的示范指导作用。但这一制度作用尚未得到完全发挥，需要在更高层面定期抽取裁判规则，发布指导性规范，总结各类行政复议案件的审理规律和审查方式，为行政复议人员提供参考和指引。

（四）规范繁简分流的具体适用

1.关于简案判定。在内部审批流程上，在立案阶段判定是否适用简易程序，报请行政复议机构负责人审批。对适用简易程序审理的行政复议案件，可授权行政复议机构负责人对程序性事项以及繁简转换机制签批，以明确办案责任。对于适用一般程序案件，进一步优化办理程序，确定两名行政复议人员具体承办，减少审批流程，运用全国行政复议应诉工作平台审批案件，更快捷地作出处理。

2.关于审理程序。简易程序，应求速结。简易程序仍需听取当事人意见，但不再举行听证会、集体讨论，也不需要提请行政复议委员会提出咨询意见。在听取当事人意见过程中，当事人可以通过口头、电子等方式向行政复议机构表达诉求，行政复议机构记录在案。对于无法通知当事人的情形，行政复议机构在穷尽有效手段的情况下，可以采取听取一方意见的方式作出决定，相应情形记录在案。简案快办的对应概念就是“繁案精办”。对于一般程序案件，应严格按照行政复议法律法规规定的程序处理；对于复杂案件，则应通过听取意见、听证、行政复议委员会提出咨询意见等方式，对行政争议的事实、程序、法律适用、法律关系等方面进行全面细致的审查，更快更好地审理行政复议案件。

3.关于繁简转化机制。行政复议人员在案件办理过程中，发现行政复议案件不宜适用简易程序的，可以按程序报请审批，将简易程序转为一般程序处理。这一情况更有利于当事人权益，特别是程序性权益的保障，但也应将程序变动情况及时告知当事人。此外，行政复议机构应细化繁简转换的具体情形，减少繁简转换的随意性。如出现新的事实证据、当事人对案件出现新的争议，简易程序适用基础已经不复存在，应转化为一般程序进行处理。

四、结语

行政复议案件繁简分流机制，能够凸显行政复议制度作为法定行政争议化解机制具有更多元、规范、稳定、可预期的特点。行政复议繁简分流作为行政复议领域的一项新制度，要在更大程度上实现制度目的，必须从系统与结合上做文章，整合配套机制，建立完备的办案流程管理制度、审理标准、人员分类管理以及考核等多项工作机制，促进彼此呈现相辅相成的格局，用有限审理资源配以最有效的审理程序，达到案件办理效率与公正的完美衡平。