中国行政法治建设的发展历程与主要经验

姜明安（北京大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长）

党的十一届三中全会开启了中国改革开放和全面推进中国民主法治建设的伟大进程。自20世纪80年代起，国家治理开始从人治逐步走向法治，国家行政管理亦从无法可依，依政策办事、依领导指示办事逐步向依法办事、依法行政转变。通过40多年坚持不懈地推进行政法治建设，党的十一届三中全会提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的要求逐步在行政领域得到落实，法治政府建设取得了重大且显著的成效。

一、中国行政法治建设进程中的四件要事

（一）《国家工作人员法》（《公务员法》）的起草

行政法治建设的第一件要事是行政法立法，解决行政管理有法可依的问题。行政管理包括内部管理和外部管理。内部管理的法主要包括行政组织法、行政编制法和公务员法，外部管理的法主要包括各种综合性的行政行为法（如行政许可法、行政处罚法、行政强制法等）和各种部门行政管理法（如土地管理法、矿产管理法、食品安全法、药品管理法等）。我国制定综合性行政法（单行行政法典）是从制定《国家工作人员法》（《公务员法》）开始的。

1984年10月，中央组织部和原劳动人事部成立了由15人组成的《国家工作人员法》立法小组，时任中央组织部副部长曹志任组长，小组成员包括5名专家学者（杨柏华、皮纯协、张焕光、袁岳云、姜明安）。经过半年时间，立法小组完成了该法草案的起草。该法草案于1993年由国务院以《国家公务员暂行条例》名称发布；2005年第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议以《公务员法》名称正式通过为法律。这是中国改革开放后最早启动的综合性行政法专门立法（从起草法律草案到全国人大常委会正式通过为法律经过20年时间）。

（二）行政立法研究组的建立和运作

1986年4月《中华人民共和国民法通则》通过以后，全国人大常委会法工委召开座谈会讨论该法的实施和下一步的立法工作。会上，全国人大法律委员会顾问陶希晋提出，我国已经制定了《刑法》《刑事诉讼法》和《民事诉讼法（试行）》，现在又有了《民法通则》。基本法律体系就只差行政法和行政诉讼法。他提议制定行政法和行政诉讼法，完善我国基本法律体系。他的提议得到时任全国人大常委会委员长彭真的认可。于是，在全国人大常委会法工委之下设立了由15人组成的行政立法研究组，由江平任组长，罗豪才、应松年任副组长，主要成员包括肖峋、高帆、皮纯协、张焕光、朱维究、姜明安等。小组负责草拟行政法试拟稿（当时称“法律的毛坯”）。

行政立法研究组成立后，运作了近20年，先后草拟和向全国人大常委会法工委提交了《行政诉讼法（试拟稿）》（1989年第七届全国人民代表大会第二次会议通过为法律）、《国家赔偿法（试拟稿）》（1994年第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过为法律）、《行政处罚法（试拟稿）》（1996年第八届全国人民代表大会第四次会议通过为法律）、《立法法（试拟稿）》（2000年第九届全国人民代表大会第三次会议通过为法律）、《行政许可法（试拟稿）》（2003年第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过为法律）、《行政强制法（试拟稿）》（2011年第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过为法律）。

为了把这些法律草拟好，保证立法的质量，行政立法研究组先后在国务院多个部委和地方多个省市进行调研，还考察了20多个国家和地区的行政法立法情况。

（三）推进不适应时代发展进步需要的旧法的废止或废旧立新

中国行政法治建设的第三件要事是推进不适应时代发展进步需要的旧法的废止或废旧立新。

2003年，“孙志刚事件”发生，广大社会公众认为当时的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》不利于保障人权和保护公民的合法权益。于是，国务院启动了对该行政法规的废旧立新程序：废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，制定了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。

2009年，“唐福珍事件”发生，北大五位教授（沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安）向全国人大常委会建议审查和撤销《城市房屋拆迁管理条例》。全国人大常委会法工委将北大教授建议转告原国务院法制办。于是，国务院启动了对该行政法规的废旧立新程序：废止了《城市房屋拆迁管理条例》，制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

2013年，“唐慧劳教案”发生，广大社会公众认为已实施半个多世纪的《劳动教养条例》已不适应新时代人权保障的需要，有违宪之嫌。于是，第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议根据广大人民群众的要求，作出了《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》。

（四）法治政府建设三个纲要的出台

2004年，国务院发布法治政府建设第一个纲要——《全面推进依法行政实施纲要》。该纲要第一次提出了依法行政、建设法治政府的六项基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

2015年，中共中央、国务院印发法治政府建设第二个纲要——《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》。该纲要第一次提出了法治政府建设的六项总体目标和七项衡量标准。六项总体目标：职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。七项衡量标准：政府职能依法全面履行；依法行政制度体系完备；行政决策科学民主合法；宪法法律严格公正实施；行政权力规范透明运行；人民权益切实有效保障；依法行政能力普遍提高。

2021年，中共中央、国务院印发法治政府建设第三个纲要——《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》。该纲要在前两个纲要的基础上，适应现代风险社会和信息化社会的需要，提出了法治政府建设四项新的任务（前两个纲要没有提及或没有重点论述的任务）：健全突发事件应对体系，依法预防处置重大突发事件；健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系，不断促进社会公平正义；健全行政权力制约和监督体系，促进行政权力规范透明运行；健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府。

二、中国行政法治建设对于中国式现代化的影响

中国行政法治建设对于中国式现代化的影响主要表现在以下三个方面。

（一）促进了现代民主法治观念的形成和进步

中国行政法治建设对于中国式现代化的影响首先表现在促进人民群众观念的变化。这种变化是多方面的。

第一，政府的权力需要法律制约和规范。随着行政法治建设的推进，特别是“民告官”行政诉讼制度的建立和运作，广大人民群众开始认识到，由于各种主客观的原因，政府也可能侵犯人民的权益，从而政府的权力也需要法律制约和规范。

第二，公民有序参政、议政。随着行政法治建设的推进，特别是行政法的正当法律程序制度的建立和运作，广大人民群众逐渐形成了这样的现代法治观念：政府的行政管理权力是有限的，政府的决策和执法行为都必须有公民的有序参与。政府“法无授权不可为”，公民“法无禁止皆自由”。

第三，政府必须依法行政。随着行政法治建设的推进，特别是三个法治政府建设纲要的发布和实施，广大人民群众逐步确立了法律至上、法大于权的观念：政府和政府官员必须依法行政，“有权必有责、用权受监督、侵权必赔偿”。

（二）促进了政府行政管理方式的转变

中国行政法治建设对于中国式现代化影响的另一重要表现是促进了政府行政管理方式从传统管理方式向现代治理方式的转变。这种转变主要包括以下四个方面。

第一，行政主体从行政机关单一主体向社会广泛参与的多元主体转变。传统行政管理的主体只限于行政机关，而现代公共治理的主体除行政机关以外，还包括各种社会组织和团体，如行业协会、基层群众性自治组织以及其他非政府和非营利组织（NGO、NPO）。

第二，行政目标从主要追求秩序向主要追求满足人民对美好、幸福生活的向往和需要转变。传统行政管理的目标主要是追求秩序，保障社会稳定，而现代公共治理的目标除追求秩序、保障社会稳定外，更多的是为社会公众提供服务，满足人民群众对美好、幸福生活的向往和需要。

第三，行政管理方式从主要以单方性、强制性为特征向更注重参与性、互动性和运用行政指导、行政协议及其他柔性或软法手段转变。传统行政管理多采用行政审批、行政处罚、行政强制等具有单方性、强制性的方式，而现代公共治理则更多地采用协商、说服、指导和签订行政协议等具有参与性和互动性的方式。

第四，行政机关及其工作人员从单纯依上级指示、命令、红头文件办事逐步向依法定权限、法定行为规则和正当法律程序办事转变。传统行政管理只注重和要求下级服从上级，而现代公共治理则要求行政机关及其工作人员在执行上级指示、命令和红头文件时，应考虑相应指示、命令和红头文件是否合法，要求其办理的事项是否属于其法定权限和是否符合法律规定；对于合法的指示、命令和红头文件要求其办理的事项，行政机关及其工作人员还应依正当法律程序办理。

（三）促进了执政党执政方式的转变

中国行政法治建设对于中国式现代化的影响还表现在促进执政党执政方式的转变：从依领导人指示和“红头文件”治国、依政策治国向依法治国转变。行政法虽然不直接规范执政党的行为，但它通过规范各级政府和政府部门的行为而间接影响执政党各级党委的行为。因为各级政府和政府部门要接受执政党各级党委的领导。如果政府或政府部门在行政诉讼中因行政行为违法败诉，而这一行政行为是经过同级党委讨论、审议或者批准的，不仅政府或政府部门要反思行政行为违法的原因和在以后的行政管理中予以改进，同时处于领导地位的党委也要反思其是否在依法执政方面存在问题，如果存在问题，同样要加以改进，以保障和推进依法执政和依法治国。

三、中国行政法治建设的主要经验

回顾中国行政法治建设的历程，其主要经验有以下五点。

（一）坚持走“中国特色”与“他山之石”结合的道路，既注重适应中国的国情，也注重学习和借鉴国外成熟的经验

在中国推进行政法治建设，必须坚持中国共产党的领导，坚持人民至上和便民利民，坚持与经济、政治、社会、文化、生态发展协调、兼顾和平衡。这些均是中国特色。我国行政法治建设正是因为坚持这些特色，才在短短40多年的时间里取得了如此大的成效。同时，中国行政法治建设各项工程的实施和有效运作，也在于注重学习和借鉴法治发达国家成熟的经验，特别是在具体制度的设计和立法、执法的各个环节，注重参考和借鉴国外相应的有用有益做法。

（二）坚持行政法学理论和行政法治实践紧密结合，既大胆探索，“摸着石头过河”，又加强理论指导，保障探索的正确方向和目标

中国行政法治建设的另一重要经验就是理论和实践的紧密结合。例如，在行政法立法方面，大多数重要行政法都是法学专家和法律实务部门工作人员组成立法起草班子，共同草拟法律草案或者法律试拟稿。如1984年成立的《国家工作人员法》（《公务员法》）立法小组成员，既包括中央组织部、原劳动人事部的工作人员，也包括北京大学、中国人民大学、中国社会科学院法学研究所的法学学者；1986年成立的行政立法研究组更是既包括全国人大常委会法工委、原国务院法制办、最高人民法院的法律实务工作人员，也包括北京大学、中国人民大学、中国政法大学的法学教授和中国社会科学院法学研究所的研究员。此外，在立法过程中，为了保证立法符合中国实际，立法组曾多次组织成员到中央政府各部门和全国各地进行专题调研。

（三）以行政诉讼制度的运作逐步推进行政行为法、行政程序法和行政组织法的完善

国外行政法体系的构建一般是先制定行政组织法，然后制定行政行为法、行政程序法，最后制定行政诉讼法和国家赔偿法。我国行政法治建设由于起步较晚，首先制定的是行政诉讼法和国家赔偿法，然后通过“民告官”制度的运作，促使立法机关（包括行政立法机关）制定行政行为法、行政程序法（如行政处罚法、行政许可法、行政强制法等）。因为行政机关实施行政行为无法定依据在行政诉讼中只能败诉，立法机关不得不立法以保证行政行为有法可依。

（四）注重通过特定个案突破特定领域法治建设的障碍和藩篱，一步一步地将行政法治向前推进

中国行政法治建设的另一个重要经验是通过特定个案突破特定领域法治建设的障碍和藩篱，不断将行政法治向前推进。行政管理领域的特定典型案例，往往会暴露行政法立法和执法中有代表性的问题，而且往往是行政管理中积累多年难以处理的老大难问题。抓住这些典型案例，集中各方面力量，分析产生这些问题的根源，找出解决这些问题的最优或较优方案，就可以乘势将法治向前推进一步。

（五）坚持先试验、后推广，通过先行先试保证行政法治建设的稳步发展

中国行政法治建设在推进发展和创新方面，一个重要经验是坚持先试验、后推广，通过先行先试保证发展和创新的稳妥，保障社会的稳定。对于重要的制度建设和重要的创新性立法，坚持先地方立法后中央立法，以地方改革为中央立法探索和积累经验；先行政立法后人大立法，以行政立法为人大立法探索和积累经验。