2022年土地科学研究重点进展评述及2023年展望

林坚 刘芳圣 安芃霏 王培安

摘要：研究目的：综述2022年国内外土地资源利用与空间规划方面的研究进展，展望2023年国内研究趋势。研究方法：文献调查法。研究结果：2022年国内研究主要集中在土地资源错配、节约集约用地政策与方法、土地绿色利用与低碳发展、土地利用生态环境效应、国土空间格局优化、土地发展权配置等方面；国外研究侧重基于水—能源—食物系统的土地优化配置、土地利用模拟与评价、土地利用低碳化转型、可持续发展下空间规划内容和方法等方面。研究结论：2022年土地资源利用与空间规划在土地资源配置、土地绿色低碳利用转型、土地利用生态环境效应、双碳目标下国土空间格局优化、土地发展权的配置和转移、空间规划理论和方法等研究方面取得了一定进展。2023年将重点关注土地资源配置的障碍因素与解决路径、节约集约用地技术模式创新、土地绿色利用实现机制、土地利用低碳化转型、土地多功能价值与生态评价、土地发展权的配置和转移、空间规划理论和方法创新、空间规划标准体系和立法体系完善等研究方向。

关键词：土地资源利用；空间规划；土地科学；综述

中图分类号：F301.24 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）04-0131-10

基金项目：国家自然科学基金面上项目（42171247）；中国国土勘测规划院项目“土地学科进展和土地科学前沿问题研究”（2022年）。

2022年，国内外学者针对土地资源利用与空间规划主题开展大量研究，并取得一定进展。本文采用文献调研法，基于中国知网（CNKI）、万方、Elsevier、Springer、ProQuest等电子期刊数据库，梳理分析了2022年国内外土地资源利用与空间规划研究进展和重点问题，并结合中国经济社会发展的科技需求，展望2023年中国土地资源利用与空间规划研究趋势。通过检索“土地资源”（land resources）、“土地评价”（land evaluation/land assessment）、“土地利用”（land use/LUCC）、“土地利用规划”（land use planning）、“空间规划”（spatial planning）等关键词，筛选出学术文献84 篇，其中，中文文献52 篇，英文文献32篇。主要分布在《中国土地科学》、《自然资源学报》、《地理学报》、《自然资源学报》、《城市规划学刊》、《城市規划》、Land Use Policy、Journal of Cleaner Production、Ecological Indicators等期刊，内容涵盖土地资源保护、土地低碳利用、土地利用生态环境效应、土地资源优化配置、空间优化与可持续性发展等方面。研究主题的细分情况见表1。

1 2022 年土地资源利用与空间规划重点问题研究进展

1.1 国内土地资源利用与空间规划重点问题研究进展

1.1.1 土地资源错配影响和机制

2022年1月6日，国务院办公厅发布《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，对提高土地要素配置效率提出了要求，引发了学界对土地资源错配问题的关注。土地资源错配不仅影响土地利用效率[1]，而且对农业全要素生产率、环境污染、产业集聚[2-4]产生影响。有学者研究指出，土地资源错配分为组合型和内涵型两种类型，主要影响因素涉及财政压力、官员晋升压力、用地结构和格局等，并根据土地资源错配的区域差异，提出我国东部和中部地区化解土地资源错配要优先于西部、东北地区[5]。从用地类型看，农用地错配优化途径是扩大农业经营规模、升级农业种植结构、提高农业贸易开放程度等[6]，而建设用地错配的优化方式则是完善建设用地出让价格协调机制、适度提高工业用地价格、压低商服用地价格、增加住宅用地供给、把握人口流动方向的“人地挂钩”用地分配政策等[7-9]。

1.1.2 节约集约用地政策与方法

节约集约用地政策、技术与模式将为优化国土空间格局、促进国土空间高质量发展提供基本保障。从研究对象看，最初关注城市建设用地、开发区土地，逐渐延伸至工业用地、教育用地、农村建设用地，形成了区域与城市相统一的节约集约用地评价体系[10]。从政策、技术与模式看，我国经历了萌芽、发展、成熟等阶段[11]，但节地技术与模式仍处于探索总结中，且地方政府等用地主体采用节地技术与模式的积极性和主动性不强[12]。从实施机制看，节约集约用地是一个由中央、地方和市场组成的组织结构，参与者之间相互制约，形成闭环，但该结构缺乏自下而上的市场关系链，无法促使地方政府自行实施集约用地[13]。从研究实践看，学者们尝试探索利用政策量化模型评估城乡建设用地节约集约利用实施效果[14]、运用遥感技术结合多领域调查数据客观评估城市土地节约集约水平[15]、制定工业用地定额指标框架[16]等。

1.1.3 土地绿色利用与低碳发展

土地要素作为驱动经济社会发展的基础性资源，其绿色利用在低碳化转型中发挥着积极作用。学者们测算了新型城镇化政策下中国地级市的城市土地绿色利用效率，揭示了驱动因素的空间异质性[17-18]，验证了区域一体化发展和协同技术创新对提升城市土地绿色利用效率具有积极作用[19-20]。在我国快速工业化城镇化进程中，存在“高成本、低效率”的土地资源配置模式，不但扩大了资源消耗、加剧了环境污染，还降低了城市绿色全要素生产率[21]。因而，学者们普遍认同新型城镇化战略、低碳城市计划、区域一体化、绿色创新及合作将有助于推动土地绿色利用和低碳转型[17-18，22-23]。此外，学者还关注了土地利用隐性转型与土地利用碳排放的空间关联格局[24]，有研究还建议根据县域单元生态系统碳汇年均增长率的差异，确定植被碳汇提质增效优先区[25]。

1.1.4 土地利用的生态环境效应

在推进现代化建设的进程中，我国人地矛盾依然严峻，如何协调土地利用和生态环境的关系倍受关注，土地利用的生态环境效应研究成为热点。有研究表明，我国在过去20年以仅占全球6.6%的植被面积，贡献了全球20%左右的叶面积增加量，引领了全球“变绿”过程[26]。围绕生态效益、生态环境质量及治理等议题，主要形成重大生态工程的生态效益评估框架、生态环境质量提升机制、生态环境治理成效评估等成果[27-29]。部分学者针对长江经济带、干旱绿洲农业区开展了景观生态环境效应、土地利用转型生态环境效应的研究[30-31] 。还有研究指出，城市土地利用生态效率与城市产业结构升级存在正向交互效应[32]，村庄建设用地与生态环境效应需要加强协调[33]。

1.1.5 双碳目标下的国土空间格局优化

“双碳”战略实施背景下的国土空间格局优化研究成为热点。有研究介绍了广东省围绕“双碳”目标所形成的指标、结构、分区、边界、名录、规则6类国土空间规划传导路径[34]；也有研究结合城市群、都市圈、城市、城镇、村庄等不同地域单元，分析了“三生”空间格局等与碳排、碳汇的关系，提出有针对性的发展目标和空间布局方案[35]。从总体思路设计看，有学者针对“双碳”目标下的空间规划与用途管控，提出要建构基于主体功能区的“双碳”责任区域分工体系、探索从“空中”到“落地”的减排增汇规划理论框架、研究助力碳中和精细化管理的关键规划技术途径[36]；或者强调从人地关系入手，结合碳收支核算体系、“双评价”方法和产业结构空间调整等，提出面向碳中和的国土空间格局优化路径[37]；或者分析了碳排放效率与城镇空间布局、区域产业结构等的相关性[38]，提出碳排放总量加减综合施策、存量更新与增量新建分类施策等路径[39]。聚焦到不同空间尺度，提出了面向全域全要素的“三区—地类—地块—单元”规划模型，以实现对碳源汇“总量—结构—格局—强度”的多维度调控[40]；具体到社区，设计了社区低碳更新技术库，分级评估了技术重要性、难易度、减排效果，为社区低碳更新提供支持[41]。

1.1.6 空间规划理论方法与土地发展权配置

国土空间规划本质上是匹配“国土之所予”与“国民之所需”，科学的规划理论与技术方法对指导国土空间规划的编制实施、规范国土空间开发利用与保护修复有着重要意义[42]。有研究从规划体系传导角度，提出涵盖总体规划、详细规划和不同类型专项规划的“基础模块”构想，设计了适应规划体系传导的“组织模式”途径，从化解规划冲突角度研究基于安全格局和模块化理论的方式[43-44]；有学者提出了“区域精準分析、适应性空间规划、动态性监测评估优化”的区域空间优化方法[45]，围绕认识转变、技术衔接、实施体系等方面，设计了“三区三线”统筹划定与国土空间布局优化方法[46]。国土空间规划编制和实施，背后的支撑是土地发展权配置。学者们结合国内外经验，开展多维度的研究，包括强化国土空间规划下的土地发展权体系设计[47]，提出了土地发展权的前置条件、调控内容、配套政策机制[48]，推进区域治理框架下的土地发展权体系重构[49]，关注土地发展权受限补偿的制度建设[50]，加强城市存量工业用地的发展权配置[51]，建立“清晰且有弹性”的相关产权交易规则[52]等。

1.2 国外土地资源利用与空间规划重点问题研究进展

1.2.1 水—能源—食物的土地优化配置

国际粮农组织报告显示，在过去的10年中，依附于土地的水—能源—食物资源全球需求一直在增长，预计到2030年，人类依赖度将分别增加40%、50%和35%[53]。学者们从水—能源—食物耦合关系和联结指数入手，研究了土地资源优化配置问题。有学者开发了水土资源配置的优化模型，并利用生命周期思维进行物联网和大数据分析，以实现农业回报最大化和水涝、盐碱化、CO2排放最小化的目标[54-56]；也有学者研究如何通过人工补给系统、地表水和地下水开采的多目标规划等手段，避免土地资源浪费[57]。

1.2.2 土地利用模拟与土地评价

针对未来土地利用数量结构的预测，是判断土地供给和需求的基础。学者们综合考虑社会经济、气候变化、地质灾害、民生福祉等因素[58]，运用新技术、新方法模拟土地利用情景，例如时间维度上的系统动力学、空间维度上的元胞自动机、可视化维度上的GIS与Web平台、GPU并行高级算法等[59-60]。土地利用模拟的基础是土地评价，为此学者们开展了土地适宜性评价和土地可持续性评价研究。在土地适宜性评价方面，学者通过数字方式绘制生态土壤指标、适宜性评级地图，解决传统地图单元的局限性[61]，认为在生态评价中要重视“地貌景观单元”的景观适宜性[62]。在土地可持续性评价方面，学者提出基于场景的生物多样性建模，全面量化土地利用方式、生物多样性与生态系统服务之间的关系[63]，运用生态、社会文化、经济价值的空间评估框架，解决土地利用过程中的协同与冲突[64]。

1.2.3 土地利用的低碳化转型

目前，全球大部分能源需求由化石燃料满足，但在资源短缺和低碳转型背景下，未来可再生能源的利用份额预计将从25%增加到90%[65]，其获取会占用更多土地资源，形成土地竞争[66]。土地低碳利用与管理不仅能促进全面绿色转型，也是减缓气候变化和实现联合国可持续发展目标（SDGs）的主要内容[67]。学者们围绕土地利用的低碳化转型进行了重点研究，提出碳清除、碳储存、碳捕获是实行土地低碳转型、实施绿色发展机制、实现可持续发展目标的主要途径。实施方法包括编制城市“碳排碳汇”清单[68]、核算生命周期碳框架[69]、量化社区碳汇[70]等，并探索从零碳建筑业、零碳农业到零碳土地的转型路径[71]。

1.2.4 空间规划内容和方法拓展

为理解和应对不确定的土地利用变化，更好地处理空间需求，空间规划内容和方法倍受学界关注，尤其聚焦于城市和区域尺度，也有涉及海岸带和海洋区域[72]。研究内容上，有学者从战略规划与法定规划联系角度，提出多维兼容性价值评估框架，用于解决土地利用协同作用、冲突识别和共享监管等问题[73-75]。研究方法上，将代理建模（ABM）、博弈论、集体互动决策等引入城市与农业空间规划中，提出了动态区域生命周期评价和规划集体互动的空间优化方法，以实现非交互式和非事件驱动的规划决策[76-77]。此外，学者还认为地理空间数据对于国家和地方层面的规划流程至关重要，对最新土地利用数据、高质量地理空间数据的掌握和监管，能有效增强政府规划编制和实施能力[78]。

1.2.5 空间规划与可持续性发展

在气候变化、能源短缺、自然灾害、生态系统和公共健康危机下，可持续发展成为空间规划需要关注的重要议题。学者们认为规划进程中仍然面临气候、能源、灾害风险和土地退化问题[79]，实践中也存在政策、學术和专业层面的不连续性[80]。有研究表明建模、数据库、战略意图相结合的方法[81]和生态系统服务的空间量化评估[82]是完善空间规划的有力工具，既达到了景观多样丰富的目标效果，也有助于推动生态系统服务协同，进一步提高城市系统的韧性[83]。另外，新冠疫情打乱了日常生活的组织和执行方式，许多行动转变为在线形式，公众通过“在线地理参与”平台融入规划环节，有助于政府行动的制定、实施和合法化，补充传统规划面对面参与方式的不足[84]。

2 国内外土地资源利用与空间规划重点问题对比及重点进展评述

2.1 国内外重点问题对比

2022年国内学者结合国家发展战略需求，在土地资源利用研究方面对土地资源错配、节约集约用地政策方法、土地利用的生态环境问题，总结了形成机制，分析了区域和用地类型差异，探索了新技术与模式，形成了有价值的理论成果；国外较为侧重基于水—能源—食物系统的土地优化配置、土地利用情景模拟和土地评价，土地利用低碳化转型均受到了国内外关注。在空间规划研究方面，国内对“双碳”目标下的空间格局优化提出了全域全要素统筹建议，对国土空间规划编制和实施支撑的土地发展权的配置也开展了多维度研究，形成了体现城乡差异和不同用地类型差异的研究成果；国外对可持续发展角度的空间规划较为关注，更加注重规划融合、多维价值评估、规划决策互动和参与。国内外在土地资源利用与空间规划领域的研究主题有较大共性，关注点与具体内容则存在不同（表2）。

2.2 2022年重点研究进展评述

2022年土地资源利用与空间规划在以下方面取得了新的研究进展。

（1）土地资源错配影响与机制研究得到深化。区分了组合型错配和内涵型错配类型，识别了机制障碍因素和数量结构因素，并结合用地类型，分别针对建设用地和农用地提出了错配优化建议。

（2）节约集约用地政策与方法研究持续强化。逐渐形成了区域与城市的节约集约用地评价体系，总结了我国节约集约用地的发展阶段，对节约集约用地政策的量化评估、技术应用创新、用地定额指标等内容开展了研究。

（3）土地绿色低碳利用与生态环境效应研究持续升温。剖析了土地绿色利用的影响因素，通过探寻提高绿色效率的路径，围绕生态效益评估、生态环境质量与治理，形成不同尺度和不同用地类型治理经验。提出碳清除、碳储存、碳捕获是实行土地低碳转型、实施绿色发展机制、实现可持续发展目标的主要途径。

（4）“双碳”目标下国土空间格局优化研究紧跟时代。结合碳收支核算体系、“双评价”方法和产业结构空间调整，提出面向碳中和的国土空间格局优化路径，研究主体功能区划构建的“双碳”责任区域分工体系，为空间格局优化实践提供依据。

（5）空间规划理论与方法与土地发展权研究得到强化。基于安全格局和模块化理论，提出了不同层级与类型规划的“基础模块”构想，设计了适应规划体系传导的“组织模式”途径，对“三区三线”统筹划定和区域空间优化方法进行了探讨，并在土地发展权的空间重构、收益分配机制、交易规则等方面取得进展。同时，不断强调规划融合、多维价值评估、规划决策的互动参与，也强调了地理空间数据、“在线地理参与”的重要性，为后疫情时代制定、实施和合法化的政府行动提供参考。

2022年土地资源利用与空间规划相关研究在以下方面仍存在一定的不足。

（1）传统的土地资源优化配置方式已难以满足当前人类追求美好生活的需求和国土空间可持续发展的目标要求，土地资源配置的互动表现形式、形成机制、区域间土地资源配置的协调机制尚需凝练。同时针对各类用地的定价机制、土地要素的多维度价值、“水—能源—食物”的土地优化配置关系等研究相对薄弱。

（2）伴随资源节约集约利用的趋势，节地技术与模式的成果转化不足，土地使用标准、衔接转化机制尚未有效建立，部门联动和共同责任机制尚未完善，节地技术与模式的落地效率有待提高。

（3）虽然低碳转型作为“双碳”目标下土地利用的重要趋势，但碳捕获、碳封存、碳清除的低碳转型路径关注不够，同时宏观、微观尺度碳汇测算监测体系研究尚需加强。

（4）目前国土空间规划体系框架基本搭建，但相关基础理论尚未完善，导致与空间规划目标相对应的技术能力不足，在多层次、全域全要素规划运行体系中，空间维度管控、纵向编制体系、横向运行体系、时间周期实施体系等方面有待进一步深化。

3 2023 年土地资源利用与空间规划领域研究展望

3.1 主要科技需求

2022年，国家发布的相关政策法规、通知及倡导涉及土地资源利用方面，有中共二十大报告中提出的“推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”内容，将土地资源利用工作提升到了更高层次。同时，《要素市场化配置综合改革试点总体方案》《关于全面加强资源节约工作的意见》《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》《科技支撑碳达峰碳中和实施方案（2022—2030年）》《自然资源部关于用地要素保障接续政策的通知》等系列管理文件提出以土地精细化管理和节约集约利用为主线，探索城乡建设用地增减挂钩节余指标省域调剂使用机制，推动市场化方式盘活存量用地，深入研究土地用途变更与生态环境效应耦合关系，形成全周期节约集约用地方法体系，完善土地复合利用、立体开发支持政策。

涉及空间规划的有中共二十大报告中提出的“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”、《国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划》、《自然资源部关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》、《自然资源部办公厅关于印发〈自然资源标准体系〉的通知》等。该系列管理文件强调构建服务高质量发展的成长型国土空间规划理论与方法，有步骤推出能用、管用、好用的国土空间规划标准，明晰土地发展权配置与转移的前置条件，确立土地发展权配置与转移的调控内容，完善空间规划技术体系的整体架构，加强规划编制技术体系的多维度整体设计，推进空间规划法律体系建设，加速其立法进程。

3.2 重点研究方向展望

（1）加强土地资源优化配置与节约集约用地技术方法研究。剖析土地资源优化配置存在的障碍因素与形成机制，提出解决配置扭曲的路径，探索具有区域异质性和用地类型差异性的优化措施，研究如何盘活存量用地与低效用地再开发，创新节约集约用地技术、模式和标准体系建设。

（2）推动土地绿色利用与低碳化转型。响应2030碳达峰行动方案，推动区域碳汇监测核算和碳汇测算体系，加强碳清除、碳储存、碳捕获等方法的低碳转型路径研究，挖掘土地绿色利用和生态效益提升方法。

（3）完善基于双碳目标的国土空间格局优化。将双碳目标全面融入空间格局优化中，构建国土空间碳收支核算框架，分析不同地域单元的国土空间碳平衡状况，结合“双评价”“三区三线”划定方法，构建面向碳中和的空间管控方案，推动形成集约低碳高效的国土空间格局和治理体系。

（4）拓展符合中国式现代化的空间规划理论和方法创新。构建空间规划理论体系，寻求多学科、跨领域的新技术应用，不断完善不同层级和尺度的技术标准、法律保障、编制实施体系，加强地理空间数据在空间分析、土地利用情景模拟、土地评价等方面的应用，提升空间规划编制与实施的科学性。

3.3 《中國土地科学》重点关注方向

《中国土地科学》在土地资源利用与空间规划领域将重点关注土地资源配置的障碍因素与解决路径、节约集约用地技术与模式创新、土地绿色利用实现机制、土地利用低碳化转型、土地多功能价值与生态评价、土地发展权配置和转移、空间规划理论和方法创新、空间规划标准体系和立法体系完善等热点问题。

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Progress Review on Land Science Research in 2022 and Prospects for 2023： The Sub-report on Land Resources Use and Spatial Planning

LIN jian1，2， LIU Fangsheng1， AN Pengfei1， WANG Peian3

（1. College of Urban and Environmental Sciences， Peking University， Beijing 100871， China； 2. Key Laboratory of Territorial Spatial Planning，Development and Protection， Ministry of Natural Resources， Beijing 100871， China； 3. College of Architecture and Urban Planning， Tongji University， Shanghai 200092， China）

Abstract： The purposes of this paper are to provide a summary of the research progress made in land resources use and spatial planning in 2022， as well as to forecast the domestic research trends in 2023. The research method is literature review. The research results show that domestic research primarily focused on the misallocation of land resources， economic and intensive land use policies and methods， green land use， and low-carbon development， the ecological and environmental effects of land use， the optimization of spatial patterns， and the allocation of land development rights. International research focused on the optimal allocation of land for water-energy-food systems， the simulation and evaluation of land use， low-carbon land use， and contents and methods of spatial planning in the context of sustainable development. In conclusion， theoretical and practical progress was made in these fields during 2022， including the allocation of land resources， the transition of green and low-carbon land use， the ecological and environmental effects of land use， the optimization of territorial space patterns under dual-carbon goals， the allocation and transfer of land development rights， as well as the contents and methods of spatial planning. The research in 2023 will focus on obstacles and solutions to land resource allocation， technological model innovation of economic and intensive land use， implementation mechanisms of green land use， low-carbon transition of land use， the multifunctional value of land and ecological evaluation， allocation and transfer of land development rights， integrated application of theory and methods of spatial planning， and the improvement in standard systems and legislation of spatial planning.

Key words： land resources use； spatial planning； land science； review

（本文責编：陈美景）