浅析公立医院政府采购业务内部控制管理

罗晓妃

由于公立医院的政府采购业务支出在单位总支出中的比重较大，其采购成效与公立医院的医疗、教学、科研的发展息息相关[1]。加之政府采购业务的涉及面广、流程多、政策性强、廉政风险大，在采购活动中容易发生采购不规范、采购腐败等问题。近年来，国家对公立医院的政府采购业务管理要求更加严格，国家卫生健康委相继印发了《关于进一步规范和加强政府采购管理工作的通知》[2]及《关于全面落实规范和加强政府采购管理三年专项行动工作的通知》[3]，旨在通过3年努力，建立完善的采购监管长效机制，严格依法采购、严格按照程序采购、严格监督管理。在此背景下，针对加强公立医院政府采购业务内部控制管理的意义进行分析，并根据现阶段存在的问题，提出了若干有效的解决措施，希望能够提高公立医院采购业务质量，实现资金使用效益的最大化，促进医院廉政建设。

1 加强公立医院政府采购业务内部控制管理的意义

1.1 促进政府采购业务提质增效

通过全面梳理政府采购业务流程、制订并完善相关制度、加强关键环节控制等内部控制管理措施，能够进一步规范公立医院政府采购活动与内部权力运行，有效控制采购风险，确保采购活动高效、规范地运行，促进公立医院政府采购提质增效，为患者的生命安全及权益保驾护航[4]。

1.2 提高采购资金使用效益

公立医院具有公益性和盈利性两种属性，在确保医疗服务质量的前提下，以最小的成本投入，获得效益的最大化是公立医院的一项重要目标。通过科学编制采购预算、强化需求调研论证、合理制订控制价及采购全流程信息化管理等内部控制管理措施，可以节约采购成本，提高采购资金使用效益，促进医院经济运行效益最大化。

1.3 提高医院廉政建设水平

通过采购全流程信息化控制管理的模式，充分利用授权控制和流程控制等内部控制措施，能够强化采购活动的制约和监督，降低业务风险，使内部权力运行于阳光之下，减少采购腐败问题的发生，提高医院廉政建设水平。

2 公立医院政府采购业务内部控制管理存在的主要问题

2.1 政府采购管理组织设置不科学

公立医院的政府采购类别多、数量大，采购活动的实施周期较长，需要设置一个采购集中管理部门，对医院整个采购业务进行系统化及规范化管理。目前普遍公立医院未设置专门的政府采购管理部门，政府采购工作主要采用分散管理的方式，医院的设备、耗材、药品、信息软硬件、房屋修缮、后勤物资等方面采购工作主要由设备、药学、后勤等部门各自对应相关内容分散组织实施，未进行集中管理，各采购部门相互扯皮推诿的情形时有发生，影响了单位的采购效率，不利于医院采购业务管理水平的提升。

2.2 采购制度缺乏系统性、规范性及完整性

未设置统一的政府采购管理部门的公立医院，由于其采购业务分散在多个部门，普遍存在单位采购制度零散多样，缺乏系统性的问题[5]。加之缺少一套单位层面的，统一、规范和完整的政府采购制度，导致出现一个单位多个采购部门，多种采购制度的情形。各部门的采购制度时常存在制度陈旧、内容不完整、执行标准及采购流程不统一等问题，导致医院采购活动缺乏规范性，采购过程较为混乱，不利于医院采购业务内部控制管理，采购制度的约束力及落地效果难以保证。

2.3 采购人员业务水平有待提高

采购业务涉及专业多、知识面广，对采购人员的专业水平、政策理解能力、组织协调能力、市场研判分析能力及价格谈判技巧等各方面综合业务能力要求较高。现如今，较多公立医院将采购工作理解为只是简单的购买货物、服务或工程，故而未设置采购岗位准入门槛，也未对采购人员进行相关继续教育和业务培训工作，主要靠采购人员自学。采购人员专业化培养缺位的问题亟待解决[6]，采购人员业务水平有待提高。

2.4 预算编制不合理

现阶段，公立医院预算编制的主要流程是由使用科室负责编制预算并提交采购管理部门汇总审核，财务部门组织预算论证会议审议通过后提交医院党委会议审议，会议通过后提交上级主管部门审批。受专业限制及预算编制能力不足等因素影响，往往存在使用科室编制预算粗糙、随意，预算审核部门审核预算流于形式等问题。使用科室编制预算时未结合科室业务发展及现有资产情况进行科学、合理地编制预算，采购归口管理部门未对使用科室提交的预算需求内容进行价格、场地、效益等方面的可行性及合理性分析并提出相应优化意见，财务部门未从医院和科室收支情况、近年来业务发展情况进行合理的修正调整。因此，导致医院编制的预算未起到约束采购行为及绩效管控的作用。

2.5 控制价定价不合理

目前，公立医院工程类采购项目的控制价定价方式主要是委托第三方造价单位根据施工图、上级主管部门发布的最新费用定额及工程量清单计价规范进行控制价编制。但服务类和货物类采购项目因无价可套，大多数采用的是市场调研及询价的方式进行控制价定价。由于许多公立医院市场调研信息公开渠道局限于医院官网公开方式，信息公开面不广，许多潜在供应商未能获取相应信息，导致经常出现只有几家熟悉的供应商参加调研的情况，造成调研结果代表性不强、定价依据不充分等问题[7]，甚至容易发生串标、围标等问题。加之部分非专业采购人员缺乏相应的市场调研、询价和分析研判能力，在控制价定价时，未综合考虑市场技术、服务水平及价格变动等因素，仅凭参加调研或询价单位的报价确定控制价，导致控制价定价欠合理。因此不仅容易给医院带来一定经济损失，而且影响采购效率[8]。

2.6 政府采购信息化配套建设不足，全流程监管难实现

目前一些公立医院普遍存在政府采购信息化配套建设不足的问题。由于缺乏相应配套的信息系统支持，有些公立医院仅在招投标环节利用第三方招标代理机构或官方的招投标电子平台开展相关工作，申购审批、采购理由论证、市场调研、比价、结果存证、采购档案归档等环节工作仍采用传统的线下处理模式，未实行采购全流程的信息化管理。这种传统工作模式导致采购流程不透明，不利于对采购全流程的监管，也容易发生弄虚作假及腐败问题，影响了采购的效率及质量。

3 加强公立医院政府采购业务内部控制管理的可行性措施

3.1 科学设置采购集中管理部门

设置一个由各类采购相关专业人员组成的采购集中管理部门，负责医院所有采购业务的管理工作。细化完善采购集中管理部门在工作内容、要求、执行标准、职责及权限等方面的管理细则，并按不相容岗位分离的原则合理设置采购管理部门中的各岗位，同时实行定期轮岗的工作机制，确保各个岗位分工合理、高效合作又相互制约监督[9]。此外，采购集中管理部门内部可设置执行小组与监督小组，执行小组负责采购业务的具体实施工作，监督小组负责采购业务全过程的监督和检查，发现问题时及时向执行组提出整改意见，避免采购过程中出现违法、违规的问题，确保采购流程的合规性及高效性。

3.2 建立健全政府采购管理制度

建立一套系统、规范及完整的政府采购管理制度，能够促进公立医院政府采购业务高效、有序的推进，让采购各个环节得以有效落实。公立医院应在采购相关法律法规框架范围内结合自身情况，建立一套统一、规范、且实操性强的采购制度[10]。从管理结构上明确决策、执行及监督机构的权责和工作流程，建立一个不同部门、不同岗位之间相互协同、相互制约和监督的内部控制体系。同时可将政府采购管理制度以流程图及表单的形式体现，让各环节涉及的人员对自身权责的认知更清晰，让采购工作流程更加规范统一、明了顺畅。此外，公立医院应不断“回头看”，定期开展采购管理制度的自查，结合最新的法律法规、工作实际及行业成熟经验及时健全并更新现有采购管理制度，确保现有采购管理制度的有效性及规范性，进一步加强制度的指导作用。

3.3 提升采购人员业务能力

建立一支业务能力强而又廉洁自律的采购队伍，对提高公立医院采购业务高质量、高效益发展尤为关键。医院应重视采购人员的业务培训工作，不定期邀请采购行业内的专家对采购相关人员进行政策法规解读、采购实操及经典案例学习等方面内容的培训，提高采购人员业务水平[11]。采购部门负责人应不定期组织对采购相关人员的廉政谈话或廉政提醒，筑牢采购人员的廉政思想防线。在日常工作中，采购部门负责人可不定期对采购人员进行业务能力考核并设置一定奖励机制，促进采购人员更加熟练掌握业务知识，更加积极主动学习新政策、新规范，推动采购业务与时俱进发展。此外，采购部门内部可定期组织学习分享交流会，让采购人员各自分享一些与采购有关的法规政策或经典案例，通过分享交流，加强采购人员业务知识的积累和学习，不断适应新的采购形式要求。只有采购队伍业务能力提升了，公立医院政府采购业务才能更加规范和高效的发展。

3.4 重视政府采购预算的绩效管控及调研工作

编制政府采购预算是政府采购活动的第一步，将采购预算做细做准，对后续采购活动的开展至关重要。预算审核部门应充分重视采购预算的绩效管控目标，把好预算审核关口。对于使用科室提交的采购预算申请，可组织相关专业专家对其现有资产的新旧程度、数量及申购资产的成本、使用率、维保费、场地、效益目标等方面进行科学论证，杜绝超标准、国有资产闲置或违规问题的发生。调研，是合理编制采购预算、合理定价及设置相关参数标准的一种重要手段，公立医院应拓宽调研面，除了在医院内、外网上公开调研信息外，也可委托第三方在省级及国家相关采购信息公开网站上进行调研信息公开，进一步扩大调研信息公开面，让更多的潜在供应商参与调研，为预算编制、控制价确定及参数指标设定提供更全面的参考[12]。此外，采购部门也可在市场调研的基础上，结合同级医院及相关平台查询的近年来相关货物、服务采购情况及使用情况信息，进行预算编制、控制价确定及参数指标的设定，避免预算及控制价编制过高或过低，参数指标设定不合理等问题的出现，提高采购效率。

3.5 借助信息化手段提升内部控制管理水平

政府采购业务流程繁琐，各环节涉及的风险点较多，需要借助信息化手段对采购过程进行有效把控，防范各种潜在风险。公立医院可建立一套完整的采购业务内部控制管理系统，通过该系统，将招投标环节与采购预算下达、请购审批、采购理由论证、市场调研、比价、结果存证、采购档案归档等全流程数据无缝对接，让采购过程更加规范化、程序化和透明化，同时让采购档案更具完整性，便于审计监督、检查和溯源。通过系统的授权控制和流程控制功能，也可以有效防范业务风险，实现医院各部门之间，相关业务、环节和岗位之间的相互监督和制约作用，提升内部控制管理的水平。

4 结语

公立医院政府采购业务的健康发展离不开有效的内部控制管理措施。公立医院可从科学设置采购集中管理部门、建立健全政府采购管理制度、提升采购人员业务能力、重视政府采购预算的绩效管控及调研工作、借助信息化手段提升内部控制管理水平等方面入手，通过加强对采购活动关键环节的控制，防范各种潜在风险，确保公立医院政府采购业务规范开展，进一步提高公立医院内部控制管理水平。