从新中国社会保险发展历史进程浅析社保经办管理形势与任务——以云南省为例

董 旭，姜 溪，魏维宽，邹娅玲，王 星

(1.昆明冶金高等专科学校，a.商学院；b.人事处，云南 昆明 650033；2.中国铜业有限公司，云南 昆明 650051)

1 研究背景

社会保障是政府对人民群众在面对年老体弱、重大疾病、失业、经济困难等原因造成的生活困难而实施的最基本的制度性措施。一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等组成。本文对我国社会保险的发展进程及其演化脉络进行概括梳理，旨在认识我国社会保险制度的历史沿革及客观发展规律，正确认识我们目前所处的时代，分析所面临的形势，界定当前和今后一段时期云南省社会保险经办工作的发展方向和任务。

2 我国社会保险发展的历史进程

早在1922年，党的二大宣言中就提出了设立工厂保险、保护女工和儿童、保护失业工人等改善工人待遇的主张。1931年11月，中华苏维埃中央临时政府成立，当时就组建了劳动人民委员会，内设失业工人介绍局、社会保险局。瑞金县至今仍保留着当年的中央劳动部旧址供后人瞻仰。从这些史料中可以清晰看到，中国共产党自诞生之日起，就把实行社会保险制度作为重要的政治目标之一，并为之奋斗不息。新中国诞生以来，我国社会保险体系经历了构建、完善、打破、拨乱反正、重建完善的艰难曲折过程，实现了制度体系从无到有、从有到优，覆盖范围从城镇到城乡、从职工到城乡各类群体，筹资渠道从单一走向多元，保障方式从自我保障走向单位保障再到社会保障，基金规模从小到大、可持续性不断增强，社会保险事业成绩斐然。70年发展过程中，有着许多标志性的政策制度，它们是漫漫历史中的一个个“界碑”，标记着中国社会保障制度发展演变历程。

2.1 制度构建的探索阶段

1951年2月《中华人民共和国劳动保险条例》颁布实施，标志着新中国第一个全国性全面保护职工群众社会保障权益制度的建立，随后国家逐步完善劳保政策体系，细化充实，不断扩大覆盖范围，完善退休政策、工龄政策，优化管理服务，社会保险制度从“搭框架”逐渐走向“砌砖瓦”的发展过程。

1969年2月，财政部印发通知，确定有关劳动保险和工资待遇给付都转为由各企业自行管理，原有社会保险制度被打破，丧失了统筹调剂功能，“社会保障”退回到“企业保障”，随之，劳动保险制度、相关组织机构都无法正常运行。

1978年6月，经党中央和全国人大常委会批准，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》《关于工人退休、退职的暂行办法》(国发〔1978〕104号)2个法规性文件。这是文化大革命结束后拨乱反正时期，社会保障领域的一个重大举措，以此文件为标志，被“文化大革命”中断多年的干部职工办理退休退职的正常工作得到恢复，对维护改革开放、经济转轨时期的社会安定起到了积极作用；同时，对后续企业职工养老保险制度中正常退休、提前退休制度健全，以及机关事业养老保险制度改革“并轨”保留了必要的基础。

2.2 制度雏形的建立阶段

1986年7月，国务院印发《关于发布改革劳动制度四个规定的通知》(国发〔1986〕77号)。确定从当年10月1日起国营企业招用工人必须实行劳动合同制，同时规定国家对劳动合同制退休工人退休养老实行退休费用社会统筹制度。这是从体制上对传统养老制度进行变革的标志性文件。一是改革了筹资渠道。首次明确企业和个人双方共担的筹资政策，为今后实行双方共担缴费的养老保险制度开辟了道路。二是改变了保障方式。由“单位自我保障”模式变为社会保障模式，明确退休养老实行统筹互济的社会保险机制。三是改革了退休待遇决定机制，改变了过去只按工作年限分档次计算的粗放方法。提出根据缴费年限长短、金额多少和缴费者本人工作期间平均工资收入的不同比例来确定退休金的方向，这是后来多次改革、完善养老金计发办法的原始起点。四是革新了管理体制，社会保险经办机构应运而生。

1991年6月，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号)。这是改革开放以来国家层面对企业职工养老保险第一次作出重大决策，提出了建立多层次养老保险制度的体系架构，改变了企业职工养老保险完全由国家、企业包管的方式，实行由国家、企业、个人3方共同负担，明确了基本养老保险基金实行社会统筹模式并提出逐步过渡到省级统筹的基本方向，延续和扩大了77号文件对管理体制的规定。

1995年3月，国务院颁发《关于深化企业职工基本养老保险制度改革的通知》(国发〔1995〕6号)，正式确立了具有现收现付性质的社会统筹账户和具有完全积累性质的个人账户相结合的养老保险制度体系，形成现行养老保险统账结合模式制度架构的原始起点。

2.3 制度完善阶段

这一阶段从1997年一直延续至今，是法律、部门法规和政策密集出台的时期，是围绕“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，不断完善制度的阶段，一共涉及11个标志性的重大事件。

1997年，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号)，统一了个人账户规模、个人账户结构、待遇结构及计发方式等养老保险制度，也正式确立了我国目前养老保险制度基本政策框架，同时以统一规范为要求，推进了行业统筹移交属地管理工作。

1998年6月，党中央、国务院印发《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》(中发〔1998〕10号)，明确提出要保障国有企业下岗职工基本生活，同时确保离退休人员基本生活。1999年国务院相继颁布《失业保险条例》《社会保险征缴暂行条例》《城市居民最低生活保障条例》，3个条例一起构成了“两个确保”期间社会保障领域3大行政法规，其效力一直延续至今。“两个确保”工作的推进标志着我国社会保障管理服务逐步独立于企业单位之外、走向社会化管理服务的过程。

2003年4月，国务院颁布《工伤保险条例》。这是21世纪社会保险体系建设的重要体现，发展和完善了工伤保险制度，提高了工伤保险立法层次，增强了制度的强制性和约束力。其后，在2010年，国务院对工伤保险条例进行了修订完善。

2005年12月，国务院印发《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)，标志着企业职工养老保险制度基本定型。与国发〔1997〕26号文件相比，《决定》进一步扩大了覆盖范围，调整了个人账户规模，改进了基本养老金计发办法，建立了养老金正常调整机制。至此，发端于1986年的地方分散改革，归拢在全国一致的政策框架内，真正形成了全国统一的基本制度，为实现制度公平性和全国统筹奠定了基础。

2009年9月，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32号)，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。这一伟大的惠农之举在中国社会历史上具有划时代意义。该意见的出台使8亿农民从此有了养老保障，彻底改变了中国千百年来农村人口完全依靠家庭养老的单一模式，同时也逐步推动了我国社会保障体系建设从城镇走向城乡统筹、从职工走向覆盖全民，为后续建立城镇职工养老保险和城乡居民养老保险两大制度平台奠定了基础。

2011年7月1日，《中华人民共和国社会保险法》正式实施，确立了我国社会保险的总体框架、基本方针、基本原则和基本制度，明确了各项制度的适用范围，规范了筹资渠道，规定了单位和个人权利义务，进一步理顺了行政管理体制，提高了社保费征收的强制性，强化了基金管理和监督。我国社会保险制度首次有了最高立法机构制定的专项法律，将改革开放以来改革发展社会保险制度的丰富实践上升为国家意志，为有效维护劳动者和公民的社会保险权益提供了稳固的法制保障，标志着社会保险事业迈入法治时代。

2012年7月1日，《中华人民共和国军人保险法》正式实施，这是我国专门就军人的社会保险问题颁布的首部国家法律，解决了随军未就业配偶社会保险这一军队国防建设中长期存在的矛盾，明确了退役军人与地方制度衔接的社会保险权益和办理程序，进一步推动了基本养老保险制度对各类人群的有效覆盖。

2015年1月，国务院颁发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号)。改革一举实现了2个根本转变：根本转变了60年来机关事业单位自我保障本单位退休人员的“雇主责任”模式，实现了社会化的养老保险制度；根本转变了自20世纪50年代以来企业劳动保险与机关事业单位退休养老制度分立的格局，并在制度结构、筹资结构、待遇确定办法和调整机制上实现了完全统一，结束了两类群体养老保险“双轨制”的漫长历史。

3 社会保险改革发展取得的成就

3.1 制度体系更加完善

我国建立了更加公平、可持续性的城乡居民基本养老保险制度，企业职工与机关事业单位基本养老保险实现了制度并轨；建立了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，养老保险和工伤保险实现了省级统筹，同时启动养保基金投资运营，实施划转国有资本充实社保基金。

3.2 社保覆盖范围持续扩大，稳步迈向全民参保，全民受益

1951年，全国社会保险参保人数仅269万人；2019年底，养老、失业、工伤保险参保人数分别达到9.68亿人、2.05亿人、2.55亿人，同期，云南省养老、失业、工伤保险参保人数也分别达到 3 059 万人、289万人、438万人，我国已建立起世界上规模最大、覆盖人群最多的社会保障制度体系。为表彰中国近年来在扩大社保覆盖面工作中取得的卓越成就，国际社会保障协会(ISSA)于2016年11月授予中华人民共和国政府“社会保障杰出成就奖”。

3.3 待遇水平不断提升，让经济发展成果更多、更公平地惠及人民

企业退休人员月人均基本养老金稳步增长，至2021年实现“十七连调”，同时连续第六年同步调整提高机关事业单位退休人员养老金，城乡居民养老保险基础养老金标准持续提高，工伤保险待遇更加优厚，群众的基本生活得到较好保障，后顾之忧明显减轻。目前，云南省企业退休人员月人均基本养老金已超过 3 000 元，进一步夯实了“老有颐养”的物质基础。

3.4 制度可持续发展的物质基础更加稳固

随着各项保险制度逐步建立健全，全国参保人数增长快速，社保基金规模持续扩大。2019年，全国养老、失业、工伤3项社会保险基金总收入近6万亿元，支付能力不断增强。国家积极推动多层次养老保险体系，补充保险作用逐步显现；此外，还划转部分国有资本充实社保基金，开辟了新的资金来源渠道，基金规模逐步扩大，夯实了社会保障制度可持续发展的物质基础。2019年，云南省养老、失业、工伤保险基金总收入 1 093 亿元。2016年云南省启动委托全国社保基金理事会投资运营企业职工基本养老保险基金工作，合同投资规模达500亿元，2018年又启动城乡居民基本养老保险基金委托投资运营，委托资金400亿元，促进了基金保值增值。

3.5 管理体制和服务体系更加健全、优化协同高效

社保行政、经办、信息、监督“四位一体”，协同推进机制更加健全，基金预决算编制的规范性、科学性、约束力和执行力显著增强，业务、财务、安全和风险管理制度机制持续健全。为适应流动性、便捷性要求，在办理转移接续、开展生存认证、查询个人权益等业务和推进省级统收统支，中央与地方间、省市间、地区间基金调剂协作更加紧密，构筑了全国统一的社会保险服务网络，为打造全国统一的社会保险公共服务平台奠定了基础。近年来，云南省以标准化促形象提升，以信息化促服务升级，以便民化树行业新风的社保公共服务平台建设，已基本形成数据省级集中、服务向下延伸、对内精确管理、对外网厅一体的社保公共服务体系。目前，全省社会保障卡持卡人数 4 260 万人，电子社会保障卡已全面启动，应用范围不断拓展；社保网厅在2019年9月正式上线，军队与地方之间、地区之间、制度之间流动的就业劳动者养老保险关系转移更加顺畅，社保待遇领取资格确认更加便捷，基层经办机构能力建设不断加强，作风持续改进，为民服务品质不断提升。

4 社保经办管理面临的严峻形势——以云南省为例

随着国际国内形势的变化，我国开启国家治理体系和治理能力现代化新征程，社保改革亟需推向深入。在贯彻新发展理念，构建新发展格局的进程中，社保经办需要解决的问题越来越多，越来越复杂。2021年2月26日，中共中央政治局就完善覆盖全民的社会保障体系进行第二十八次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调：要完善社会保障管理体系和服务网络，在提高管理精细化程度和服务水平上下更大功夫，提升社会保障治理效能；要完善社会保险关系登记和转移接续的措施，健全社会救助、社会福利对象精准认定机制，实现应保尽保、应助尽助、应享尽享；要完善全国统一的社会保险公共服务平台，深入推进社保经办数字化转型；要坚持传统服务方式和智能化服务创新并行，针对老年人、残疾人等群体的特点，提供更加贴心暖心的社会保障服务。当前，社保经办机构必须按照习近平总书记的要求，努力提升经办服务水平，让人民群众的获得感更强、安全感更有保障。

4.1 经办管理理念跟不上时代和形势发展的需要

思想是行动的先导，思想认识上的毫厘之差可能导致工作行动上的千里之失。在生产生活方式、信息交互模式、管理方式、服务理念发生翻天覆地变化的创新时代，有的地区和工作人员仍局限于长期以来形成的思维定势，思路打不开，经办服务管理理念跟不上时代和形势发展的需要。传统经办管理理念根深蒂固，工作理念和方式方法还停留在“重管理、轻服务”上，缺乏对新技术、新方式的学习认识，实体窗口经办业务多，应用互联网、移动智能终端线上办理的业务还比较少。

4.2 公共服务平台建设滞后

为贯彻落实党的十九大精神，国家人社部2019年颁布了《关于建立全国统一的社会保险公共服务平台的指导意见》(人社部发〔2019〕103号)，明确要求各地深入贯彻落实“放管服”改革的部署要求，坚持问题导向，推进服务便民和“互联网+政务服务”要求，加快建设全国统一的社会保险公共服务平台。目前云南省仅实现了数据省级集中，上线了部分网厅业务，核心业务系统的标准化改造还未完成，系统功能不完善，数据质量不高，实体平台标准化建设还没有完成，社保业务大厅硬件设施未达到标准化建设要求，窗口人员素质参差不齐，业务经办和服务水平达不到标准化要求。

4.3 风险防控形势不容乐观

习近平总书记在2019年1月省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上强调：坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力就必须认识风险，了解风险状况，把握发展趋势。落实国家风险防控要求，社会保险经办管理还存在以下问题：一是减免社保费政策力度空前，加之我国人口老龄化趋势进一步加剧，基金收支长期平衡面临挑战；二是内控制度不健全，风险防控措施“进流程、进系统”落实不到位；三是社保数据质量不高，大数据分析对比成果应用不足，风险预警检测工作不到位；四是领取待遇资格认证工作不到位，死亡人员、服刑人员冒领养老金，重复领取社保待遇的现象时有发生。

5 社保经办管理的主要任务

进入“十四五”时期，社会保险制度体系将由建立走向成熟定型，经办管理必将加快数字化转型升级，逐步走向标准化、信息化、精细化和便捷化。结合目前的形势，云南社会保险经办管理工作应在以下6个方面发力。

5.1 落实落地各项政策，服务省内经济发展大局

一要确保减税降费政策全面落实落地，查缺补漏，细致梳理应退未退、应清未清的企业单位，加大政策宣传力度，采取减免保费逐户告知等多种方式，全方位、多角度、高频次宣传社保降费减免政策，提高政策知晓率；二要建立健全社保市场监察体系。缴纳社会保险是企业应当履行的法定义务，同时社会保险费也会增加企业的运营成本，如果没有强有力的执法监管措施，企业社保逃费违法成本低，就有可能形成“破窗效应”和“劣币驱逐良币”的现象，会损害职工的合法权益。因此，社保管理要建立健全市场监督体系，与税务部门形成实时信息共享和数据比对机制，协同劳动保障监察部门、法院、银行建立核查追缴机制。

5.2 持续推进社保改革，推动社保制度体系建设更加完善

一要推进企业职工养老保险全国统筹，督促州市级社保机构向省级财政部门按时报送基金上缴计划，做好上缴和下拨资金核算；二要在完善工伤保险省级调剂金制度基础上逐步实现统收统支，落实全省工伤保险费率、缴费基数和各项待遇标准；三要加快推进机关事业养老保险改革任务，尽快落实军转文职人员和转制人员的参保缴费；四要健全工伤保险预防、补偿、康复“三位一体”机制，建立工伤人员康复制度。

5.3 实施全民参保计划，关注重点行业及重点人群，持续提高民生保障水平

根据人员情况、职业特征加大社会保险扩面工作：一要盯住市场主体，以单位参保助推职工参保；二要建立完善市场主体基础信息库，加强数据共享比对，实时掌握新注册企业、注销企业信息；三要定期调度用人单位参保率数据，健全工作机制，确保用人单位全部职工参保登记；四要抓好尘肺病等重点行业从业人员工伤保险参保问题，开展扩面专项行动，确保参保率达到80%以上；五要盯住施工项目，以项目全覆盖助推参保全覆盖，确保新建项目100%参保，在建项目参保率超过90%，着力解决建设领域农民工工伤问题；六要整合相关信息平台资源，进一步加大政策宣传引导力度，提高社保政策知晓率和认可度，推进自主创业、灵活就业人员参保。

5.4 建立完善统一的社保平台，推动经办服务模式改革，提升社保经办管理能力

按照社保改革发展的方向，社保组织构架纵向上要适应养老保险省级统收统支和全国统筹的需要，加强省、市、县、乡镇和村5级纵向管理组织构架中上级对下级的管理指导能力；整合横向分散的统计社保经办机构设置，统筹人员和资源，形成工作合力，改变原来按险种分设、分管的机构设置方式，按照“统收统付”原则、按业务环节进行内部机构设置，以此为基础推动以综合柜员制为核心的经办服务模式改革。

5.5 强化风险意识，加强社保基金运营监管，确保基金安全完整、保值增值

社保基金运营要强化忧患意识、风险观念，用大概率思维应对小概率事件，坚持关口前移，建立基金运行分析和预警监测机制，加强动态监测和风险预判：一要加大基金监管制度建设力度，制定社会保险基金监督条例，完善社保基金违规违纪案件举报查处及奖励工作机制，健全基金监督行政执法与刑事司法衔接机制，建立健全基金投资运营监管、报告和信息披露制度；二要构建“上下结合、内外联动”集政策、经办、信息、监督“四位一体”的基金风险防控体系。加快推进风险防控措施“进规程、进系统”，通过岗位权限控制、业务流程控制、信息系统控制、风险阈值预警等手段，形成“制度管人、机器管事”的防控机制；三要建立“收益可期、风险可控”的投资监管体系，提升基金投资运营监管能力，实现基金稳健增值、长期收支平稳运行；四要建立数据共享机制，推动社保经办数字化转型，提升数字化管理治理和监控能力；五要加快数据清理，完善数据采集、管理维护制度，确保业务数据完整规范采集，切实提高数据质量。

5.6 以“标准化”建设和流程优化为切入点，持续推进社保经办服务转型升级

社保经办服务质量直接影响党和政府在人民群众中的形象，因此要加强“标准化”建设，做到工作有标可依、管理有标可循、流程有标引领、服务有标支撑：一要提升窗口服务能力标准化建设，统一服务事项、统一服务渠道、统一服务流程、统一服务标准，推进社保服务“五级十二同”的建设目标，以建立更加方便快捷的服务体系为导向，优化服务流程，精简证明材料，扩展服务渠道，提高服务效率；二要加快“数字化”转型，优化建立“纵向省级集中、横向信息共享、对内精确管理、对外网厅一体”的社保公共服务信息平台，推进关系转移、待遇申领、机关事业单位养老保险等业务一网通办，切实提高服务效率。

6 结 语

我国社会保险制度的发展历程，已经并将继续证明党和政府通过社会保险在确保民生、保障民众基本福祉方面作出的不懈努力。在这一历史进程中，云南省社保经办管理工作也实现了长足发展，但因省情和国内外形势的变迁，云南省社保经办管理面临的形势依然严峻。面对新形势新任务新要求，笔者结合省情实际，提出要从6个方面入手，不断推进云南省社保经办工作在广覆盖、标准化建设、风险管控、市场化运营等方面高质量跨越式发展，不断满足人民对社保服务的美好向往。