生态保护与牧民生计：牧区草原生态保护补助奖励政策实施状况调查

王天雁 马晓青

（西北民族大学，甘肃兰州 100732）

一、问题的提出

21世纪初，由于草原退化导致的生态问题愈演愈烈，2002年《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）全面修订，国务院专门出台《关于加强草原保护与建设的若干意见》（国发〔2002〕19号），系统规定草原保护和建设的各项具体制度，主要包括基本草原保护制度、草畜平衡制度、划区轮牧、休牧和禁牧制度等。《草原法》（2002年修订）第三十五条第二款和四十八条明确规定，国家对退耕还草和禁牧休牧轮牧实行舍饲圈养的给予粮食和资金等补助。由此规定，由于退耕还草、禁牧、休牧等原因实施舍饲圈养的牧民可以获得粮食和资金补助，此可谓最早的草原生态保护补偿的法律规定。但是，由于该条规定为引致性规范，具体办法由国务院或者国务院授权的有关部门规定，草原生态保护补助奖励如何实施仍未有法律具体规定。

草原生态保护补奖政策的实施有效地激励牧民采取禁牧和草畜平衡等措施保护草原生态。通过近十年的数据观测，牧区天然草原超载率明显下降，草原生态有所恢复，同时亦在一定程度上保证牧民收入水平不降低。[1]但是，由于缺乏健全的具有可操作性的法律制度，涉及草原生态补助奖励政策的补偿主体与客体、补偿标准、法律责任等核心要素并无明确规定，草原生态补助奖励政策缺乏预期性、稳定性和制度的约束力，严重影响政策实施的效果和政策目标的实现，新的草原生态补助奖励政策在实施之际急需回应上述问题。[2]本文藉此时机，通过调查草原生态补助奖励政策的实施状况，总结经验教训，提出改革的对策和建议。

二、草原生态保护补助奖励政策的具体内容

草原生态保护补助奖励政策是为全面落实草原禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度而实施的生态补偿政策。现行补奖政策是根据原农业部、财政部颁布的《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见（2016-2020年）》（农办财〔2016〕10号）具体实施的。在该指导意见的基础上，各相关省（自治区）都制定了相应的补助奖励政策实施办法。比较各省（自治区）的实施办法，虽然总体上遵循中央部委政策文件，但是亦各有特色。

（一）草原生态保护补助奖励的范围

我国的草原生态补偿政策或项目主要有2003年起实施的退牧还草工程和2011年起实施的草原生态保护补助奖励政策。在退牧还草工程中，国务院曾于2002年颁布《关于加强草原保护与建设的若干意见》（国发〔2002〕19号）规定，国家向退耕还草的农牧民提供粮食、现金、草种费补助，并且在草原禁牧、休牧、轮牧区对实行舍饲圈养给予粮食和资金补助。但是，在2011年国务院颁布《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》（国发〔2011〕17号）后，退牧（耕）还草已不再安排饲料粮补助，而是纳入草原生态保护补助奖励政策，包括禁牧补助、草畜平衡奖励和牧民生产性补贴（包括畜牧品种改良补贴、牧草良种补贴和牧民生产资料综合补贴）。之后，在农业部办公厅、财政部2016年颁布的《补奖政策指导意见》中牧民生产性补贴被取消，禁牧补助和草畜平衡奖励的标准被提高，并且对工作业绩突出的省份给予绩效评价奖励。目前草原生态保护补奖政策是：

一是禁牧补助。主要针对生存环境恶劣、退化严重、不宜放牧以及位于大江大河水源涵养区的草原实行禁牧封育措施，由中央财政给予禁牧补助。

二是草畜平衡奖励。主要针对禁牧区域以外的草原，根据承载能力核定合理载畜量，实施草畜平衡管理，中央财政对履行草畜平衡义务的牧民给予草畜平衡奖励。引导鼓励牧民在草畜平衡的基础上实施季节性休牧和划区轮牧，形成草原合理利用的长效机制。

三是绩效考核奖励。中央财政每年安排绩效评价奖励资金，对工作突出、成效显著的省区给予资金奖励，由地方政府统筹用于草原生态保护建设和草牧业发展。

（二）草原生态保护补助奖励资金的来源和监管

根据《补奖政策指导意见》规定，草原生态保护补助奖励资金的来源主要是中央财政资金。对于补奖资金的监管，根据《补奖政策指导意见》的规定，各相关省区要严格按照《补奖政策指导意见》的要求，建立健全省级草原补奖资金管理规章制度，规范资金使用和管理；设立补奖资金专账，在村级公示的基础上，通过“一卡通”或“一折通”将补奖资金直接发放给牧民；要按照政策实施需求，完善草原监测体系，定期开展定点监测和入户调查，分年度评估政策实施成效。上述政策文件精神亦体现在一些地方性规范文件之中，例如《肃南县落实新一轮草原生态保护补助奖励政策实施方案（2016-2020年）》。同时，为确保草原禁牧和草畜平衡能够落实到位，各地区多规定采取补奖资金发放与禁牧、草畜平衡责任履行相结合的资金发放方式，即根据禁牧和草畜平衡考核目标完成情况分批次发放，例如《呼伦贝尔市草原生态保护补助奖励政策实施方案（2016-2020年）》。

（三）草原生态保护补助奖励的对象

《补奖政策指导意见》仅规定对依法实施禁牧和履行草畜平衡义务的牧民给予补助和奖励，没有明确补奖资金的发放对象必须是承包户。但是，在地方规范性文件中却明确规定补奖资金的发放对象为承包户，例如《内蒙古自治区草原生态保护补助奖励政策实施指导意见（2016-2020）》规定“纳入到禁牧区和草畜平衡区的已流转草原，也要严格执行相应的禁牧和草畜平衡制度，其禁牧补助和草畜平衡奖励应归原承包人。”青海省人民政府办公厅《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施方案（2016-2020年）》规定，发放补奖资金的牧户应是承包草原并履行禁牧和草畜平衡义务的牧户。根据上述规定，草原生态保护补助奖励的对象仅为承包户和已承包草场，而不涉及未承包的集体管理的草场。草原流转后草原生态保护补奖资金只能直接发放给原承包户，而不能发放给实际使用草场的草地经营权人。

（四）草原生态保护补助奖励的标准

根据《补奖政策指导意见》的规定，中央财政按照每年每亩7.5元的测算标准给予禁牧补助，对履行草畜平衡义务的牧民按照每年每亩2.5元的测算标准给予草畜平衡奖励，但是为防止出现补贴额度过高“垒大户”和因补贴过低影响牧民生活的现象，《补奖政策指导意见》明确要求八省区要“合理确定禁牧补助、草畜平衡奖励具体发放标准以及封顶、保底标准”。在实际执行过程中，通过梳理地方规范性文件，可以发现在中央财政补奖资金的层层拨付过程中，财政部是按照禁牧和草畜平衡的亩数将补奖资金划拨到各省（区）的，但是各省（区）、市（州）和县（区）在支付给补奖对象的时候并非完全按照亩数标准，其往往结合各地实际情况和草原类型对补奖资金统筹分配。

1.禁牧补助的标准

总结各地方禁牧补助实践，禁牧补助标准的确定主要有三种形式：一是直接按照中央财政补助标准确定禁牧补助的发放标准，即7.5元/亩，例如西藏自治区（以下简称西藏）和四川省；二是在中央财政补助标准基础上综合考虑各地人均草原面积、草原质量及收入差距等因素分类确定或调整每年每亩草原的补偿标准，例如甘肃省、青海省、新疆维吾尔自治区（以下简称新疆）和内蒙古自治区（以下简称内蒙古）部分市（盟）；三是视禁牧的情形（完全禁牧、部分禁牧等），按户或按人确定补助标准，例如内蒙古阿拉善盟。

2.草畜平衡奖励的标准

总结各地草畜平衡奖励的标准，主要有三种形式：一是完全按照中央财政确定的奖励标准确定，即每亩2.5元，例如四川、新疆和青海等省区；二是在中央财政奖励标准的基础上根据地方实际情况分类实施或适当调整标准，例如甘肃省和内蒙古的部分市（盟）；三是按户或人确定奖励标准，例如内蒙古阿拉善盟。

3.封顶、保底的标准

相比较禁牧补助和草畜平衡奖励标准的明确性，《补奖政策指导意见》规定的封顶、保底标准比较原则。有些地方规范性文件，例如四川省和部分市县，甚至没有明确规定封顶、保底的标准。总结各地方政府（主要是市、县）封顶、保底的标准，主要做法有：一是不区分禁牧补助和草畜平衡奖励的封顶保底测算标准，这是多数地区的做法，例如内蒙古呼伦贝尔市按照封顶标准参照本地区上年农牧民人均纯收入确定，保底标准则参照当地贫困线执行。甘肃肃南县规定的标准为：草场全部禁牧的牧户人均不超过38260元，草场部分禁牧、部分草畜平衡的牧户人均不超过28260元；二是区分规定禁牧补助和草畜平衡奖励的封顶保底的测算标准，例如内蒙古锡林郭勒盟禁牧补助保底标准为每人每年5000元，封顶标准以2015年全盟农牧民人均可支配收入的1.5倍为参照依据，每人每年18000元，草畜平衡奖励参照本地区上年农村农区常住居民人均可支配收入控制。

三、草原生态保护补助奖励政策的实施状况

（一）调查概况

我国各类天然草原面积近4亿公顷，覆盖着2/5的国土面积，草原是我国面积最大的陆地生态系统和重要水源涵养区，是草原畜牧业发展的物质基础和牧民赖以生存的基本生产资料。从全国草原分布状况来看，内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、四川六大牧区约占全国草原面积的3/4，是我国天然草原的主要分布区。[3]由于单纯从事牧业的牧民多数为集中连片居住和放牧，调查对象的分布不具有均质性，为方便抽样，课题组根据国家民族事务委员会公布的《牧区、半农半牧区县（旗）名单》，将内蒙古、青海、新疆、西藏、四川和甘肃六大牧区111个纯牧业县确定为调查样本，基本覆盖我国北方温带草原和青藏高寒草地。

在调查对象的选择上，由于我国草地分布的不均匀和区域性特征，课题组首先根据我国草地分布的区域状况，将北方的呼伦贝尔草原、科尔沁草原、锡林郭勒草原、阿拉善草原（包括乌兰察布草原）、阿尔泰草原、伊犁草原、巴音布鲁克草原、青海环湖草原、甘南草原、川西北草原、那曲草原等21个区片草原确定为样本区域，[4]并将111个纯牧业县划分到21个样本区域。然后，采取分层抽样和简单随机抽样的方法，在每个样本区域随机选择4个牧业村作为样本村，然后以抽签方法在样本村随机选取6户牧民作为调查对象。最终，在本次调查过程中，在六大牧区确定504户牧民进行问卷调查和访谈，收到有效调查问卷479份，制作访谈笔录300余份，有效问卷回收率达到95%，涉及39个牧业县，82个村，479户牧民，基本实现调查方案确定的目标和任务。

（二）草原生态保护补奖政策实施的总体状况

草原生态保护补奖政策是国务院自2011年起针对参与禁牧和草畜平衡政策的牧民实施的生态补偿措施。从实施状况来看，根据国家林业和草原局《2018年全国林业和草原发展统计公报》，截至2018年底，全国主要草原牧区都已实行禁牧休牧措施，全国草原禁牧休牧轮牧草原面积达到24.3亿亩（1.62亿公顷），约占全国草原面积的41.2%。[5]

由于草原生态保护补奖政策的实施，全国草原生态恢复加快，根据草原监测结果，2018年全国草原综合植被盖度达到55.7%，全国重点天然草原平均牲畜超载率为10.2%，全国268个牧区半牧区县（旗、市）天然草原平均牲畜超载率为12.6%。[5]总体监测数据显示，草原生态保护补奖政策实施十年来，全国重点天然草原生态退化趋势得到有效遏制，局部草原生态甚至呈现加速好转局面，草原生态功能得到明显改善，草原生态补奖政策取得较好的生态效益。

（三）草原承包确权颁证情况

作为实施草原补奖政策基础的重要配套性制度，草原承包确权颁证情况亦纳入课题组的调查范围。根据国家林业与草原局发布的《2018年全国林业和草原发展统计公报》显示，截至2018年底，全国16个省区开展草原确权承包登记整体试点，探索建立健全信息化规范化的草原确权承包管理模式和运行机制，全国已承包的草原面积约为43.08亿亩，占可利用草原面积的88.21%（占全国草原面积的73.1%）。[6]就草地承包确权颁证情况来看，虽然相比较耕地承包有所滞后，但是在中央和政府部门的强力推动下，草地承包确权颁证工作进展比较迅速。①从调研地区草原确权承包登记落实情况来看，尽管各地落实进度不一致，但是绝大部分地区已经全面推进和落实草地承包确权颁证工作，例如内蒙古已基本完成土地承包经营权确权工作，颁证率达到94%。[7]从调查问卷访谈和统计来看，当问及“您承包草地后，县（旗）政府部门有没有给你们发放草地承包经营权证？”在有效作答的351份问卷中，有295户牧民做出肯定回答，占比高达84%，有56户牧民回答没有或暂时没有，所占比例仅为16%。对于没有落实或暂时没有落实草地承包确权颁证的原因，访谈中有牧业监管部门和牧民表示，由于新旧测量技术之间有差距、承包户中有嫁出去的女孩在他乡未分到草场、无法明确牧民的草地边界、吃水纠纷等原因，个别牧民的草地承包经营权证未按期颁发。可见，草地承包政策和确权颁证是得到广大牧民的认可和支持的，草地家庭承包经营制已经在牧区得到全面落实和推进。

对于此次草地承包确权颁证的重大意义，在调查中，当问及“您认为草地确权颁证对生产经营有何好处？”被访对象普遍认为，确权颁证有利于明确草地界限，可以自发流转草地，合法生产经营，减少牧民对草地权属的争议。当然，也有部分牧民认为：“只是证明承包草地，对其他生产经营没有作用”。虽然部分牧民对于草地承包确权颁证的意义缺乏深入的了解和认识，但是从实施过程来看，作为草地生产经营和草地生态补助奖励的基础性工作，草地承包确权颁证的意义不仅在于确认和界定牧民对所承包草地的权属关系，还涉及牧区经济社会稳定和牧民生计保障问题。

最后，在调研访谈中，课题组发现由于对草原和林木范围的界定不明，草地划界和颁证的过程中往往会出现“一地两证”和监管范围重叠的问题，在访谈中某牧业监管部门的管理人员指出：

“这个地方气候环境特别适宜灌丛生长，原来我们的灌丛草甸，就长点不高的这种，稀稀拉拉的那种灌木。这几年通过保护起来以后，长得也高了，密度也大了，人家现在就说是林业部门的，只要已达到30%以上，人家就认定那是林地。现在实际管理中就有这个问题，把草原划成林地了，但是使用的时候老百姓还是按照草原使用，你管不了啊，你没办法管，你没办法把这个东西完全废除或变更了。”

（四）禁牧补助的实施状况

1.禁牧休牧和轮牧的实施概况

从调研情况来看，牧民对于禁牧和休牧的认识较为模糊，认为休牧就是时间较短的禁牧，应当和禁牧一样对待，给予补助。但事实上，由于我国自2011年以来实施的两轮草原生态保护补助奖励政策都以5年为一轮给予禁牧补助，各地草原的禁牧周期亦多依此确定禁牧的期限，而且在第一轮禁牧周期的基础上继续延长5年。这使得本轮禁牧周期（2016-2020）结束后，多数禁牧草原的禁牧期限都将达到10年之久。但对于季节性休牧，由于并未完全禁止放牧，从草原生态保护补助奖励政策规定来看，很难纳入禁牧的范围，只能纳入草畜平衡管理，这导致实践中休牧轮牧由于没有补助而形同虚设。

2.禁牧的实施及对草地生态恢复的效果调查

退牧还草（主要是禁牧）被认为是保护草原生态和治理草原退化的最重要的手段，也被法律和政策赋予相当高的政策期许。当问及“退牧还草对于草地生态恢复的效果？”在有效作答的430份问卷中，44.2%的牧民认为效果明显，42.1%认为效果一般，5.8%认为没有效果，7.9%表示不清楚。很多牧民还是较为认同禁牧对于草地生态恢复的效果。在访谈中，多数牧民和草监部门的负责人也认为，退牧还草减少牲畜啃食，当然有利于草木正常生长，肯定有利于草原生态恢复。

然而，也有近半数的被访牧民并不认同禁牧对于草原生态恢复的作用。部分牧民认为：“不可能完全禁牧，否则牲畜哪里放，人怎么活。”牧业监管部门对此表示：“彻底禁牧执法难度很大，有的牧民白天圈养晚上偷放，完全禁牧不合实际。”“原先还可以依托农业农经站进行监管，现在机构改革后，草监站放在林草局内部，工作人员编制没有增加，监管人手更加不足。”可见，由于禁牧执法监管人员不足，无法满足日常监管的需要，偷牧时有发生，这是影响禁牧效果的重要原因之一。

更令人震惊的是，调研中有牧民认为：“禁牧不利于草原植被生长，轮牧能有效促进草原植被生长。有的地方禁牧十年不见草，因为草都被大量繁殖的岩羊吃光了。”对此，牧业监管部门亦表示：“长期禁牧，草场缺少牲畜啃食，导致旧草挤压新草的空间，新草无法正常生长，事实上并不科学，他们也清楚这些问题，但是上面政策如此，他们也没有办法。”

可见，禁牧短期内对于草地生态恢复效果还是比较明显的，毕竟没有了牲畜的踩踏和啃食，在自然状态下就可以恢复草场。如果禁牧期限过长，则随着禁牧时间的延长，禁牧的生态保护效果就呈现出边际效益递减的现象。过长的禁牧期限，是影响禁牧生态保护效果的重要原因之一。

3.退牧还草对牧民生计的影响调查

禁牧休牧措施是基于生态保护公共利益需要对牧民牧业生产经营的强制干预，事实上在一定期限内剥夺了牧民的草地承包经营权，使其无法在草地上从事牧业生产。虽然政策和法规通过禁牧补助给予相应的补偿，但是这些补偿金能否弥补牧民的收入损失却不无疑问。

在访谈中，当问及禁牧补助和草畜平衡奖励的标准时，很多牧民并不清楚具体标准或者只知晓总数，而且各地差异很大，例如在祁连山牧区，甘肃肃南县部分牧民回答禁牧补助为每年12.29元/亩，草畜平衡标准为4.37元/亩，天祝县部分牧民则回答补助每年400-5000元/人，但是青海省祁连县牧户则回答禁牧补助为每年8.5-11元/亩不等，草畜平衡标准为2-3元/亩不等。同时，当问及“您认为禁牧补偿标准是高还是低？”在有效作答的321份问卷中，4.7%的牧民认为高，33%的牧民认为中等，31.5%的牧民认为低，30.8%的牧民认为太低。总体上，有近三分之二的牧民认为禁牧补偿标准低或太低，仅约三分之一的牧民认为是合理的或可接受的。同时，对该问题和调研省份的交叉分析显示，内蒙古和青海两省区牧民对于禁牧补偿标准的满意度较低，而四川、甘肃两省的满意度较高。

当问及“退牧还草的实施对您家庭收入的影响？”在有效作答的429份问卷中，39.2%的被访牧民认为“短期看饲料成本增加，但长期看有利于草地生态恢复和收入增长”，47.1%的牧民认为“饲养成本增加，收入下降”，45%的认为“养殖头数减少，收入下降”，15.6%的认为“收入变化不明显”。分析调查结果，禁牧对于牧民牧业收入是有显著影响的。课题组就此问题对某草原监管部门进行了访谈：

问：我们采取生态保护措施的时候，给这些牧民的补助是怎样发放的？

答：补助的话全县一年草原补奖下来是四千九百多万吧，如果是全县平均的话，户均补助是一千一百多块钱，这些钱根本不够，就说是禁牧的话我们一亩补助21.67元，就说五百亩的草地的话，一年下来也就给他补助一万多块钱，但是对老百姓来说，人家养两头牛就一万块钱，就说你给我的补助还不够人家减畜的需要呢。

可见，禁牧对于牧民生产和生活是有显著影响的。禁牧的实施一方面导致牧民不得不通过外购饲料或流转草场来维持现有的养殖规模，但这造成牧民饲养成本的提高，另一方面由于放牧面积的减少，牧民不得不减少养殖规模，这又造成牧民牧业收入的下降。

4.退牧还草的配套保障措施调查

在访谈中，针对退牧还草的配套保障措施，部分牧民表示：“退牧还草虽然在保护和稳定生态系统方面有帮助，但牧民赖以生存的根本是以牧为命，所以国家和相关政府应该给予技术支持。”“退牧还草一定程度上保护了草地，但是却影响了牧民收入，对于牧民不应只在金钱方面提供帮助，更是应该在其他方面提供帮助。”“退牧还草能很好地改善草地的生长，但是同时退牧多的牧民的收入或收入的稳定性有所减少，希望国家对此改善补贴政策，或者改革退牧还草的政策。”被访牧民虽然普遍支持退牧还草的生态效果，但是对于退牧还草所带来的养殖成本增加和补贴不足还是颇有微词。当问及“在退牧还草实施后，您最希望政府提供哪些方面的帮助？”在有效作答的436份问卷中，有53.4%的被访牧民回答饲草料，41.5%的回答是贷款优惠，35.1%的回答是畜棚暖圈。可见，除政府已经给予的禁牧补贴外，牧民更希望政府能够在饲草料、贷款和养殖设施等牧业生产方面给予更多扶持以促进牧业生产成本的降低。

在调研中，课题组发现部分禁牧区地方政府除按照中央政策标准给禁牧的牧民发放禁牧补贴外，还额外给享受补奖资金的贫困残疾人员发放扶贫补助资金，例如内蒙古阿拉善盟规定贫困残疾人员每人每年可增加扶贫补助资金1000元（由残联和扶贫办审核）。同时，为彻底解决草原补奖区牧民养老问题，部分地方政府还在草原补奖区实施养老保险统筹，对享受草原补奖农牧民给予缴费补贴，例如内蒙古阿拉善盟规定，新纳入草原补奖范围的牧民可以自行选择城乡居民社会养老保险或城镇职工养老保险，并按照相关缴费标准执行；对于自愿参加城镇职工养老保险的牧民，草原补奖期间每人每年给予1000元的缴费补贴。

（五）草畜平衡奖励的实施状况

1.草畜平衡管理的方式

为实现草原保护和放牧数量之间的协调，草监部门多通过行政强制手段对牧民的放牧行为进行干预。从实际执行情况来看，各地在核定各牧户的合理载畜量标准时，主要依据中华人民共和国农业行业标准《NY/T 635-2015天然草地合理载畜量的计算》，“一定面积的草地和一定的利用时间内，在适度放牧（或割草）利用并维持草地可持续生产的条件下，满足承养家畜正常生长、繁殖、生产的需要，所能承养的最多家畜头数和时间”。由于该标准主要以承包草地面积作为计算载畜量的依据，实践中，采用各种手段督促牧民减畜成为草原监管部门进行草畜平衡管理的主要方式。相应的通过草地流转和购买饲草料等其他来源增加饲草饲料供应则由于缺少监督考核手段，存在很大的不确定性，很难被纳入载畜量核定标准。②法律和政策文本中原本的草畜双向动态平衡管理（减畜或增加饲草料总量）在实践中变为以草地面积定畜的单方面减畜。

为落实草畜平衡，草监部门每年都会通过各乡镇统计各户的牲畜存栏数，制作草畜平衡台账，通过台账了解各户的牲畜存栏数，每年的种草数、每年购买的饲料数等，然后测算是否超载。如果发现超载，草监部门就会要求牧户减畜或者给予牧户相应的罚款。但是，在实际执行过程中，对于是否超载也不是严格按照各户承包草原面积计算，只要全村不超载一般就认定为不超载。这是因为草监管理部门无法全面实现入户核查，也无法准确统计各户牲畜数量，只能退而求其次。以下是就该问题在某草监站的访谈：

问：政府对草畜平衡是如何管理的？

答：我们每年是通过各乡镇统计各户的牲畜数，先要做一个草畜平衡的台账，通过台账了解各户养多少牛多少羊，每年种多少草，每年买多少饲料，每年用来当饲料的秸秆有多少等这些，让他们详详细细统计上报，测算之后看他符不符合规定，超不超载。

问：超载的惩罚措施是什么？

答：超载的话肯定是要求他减畜，罚款。按目前的情况看，可能个别牧户放在他的承包草原数字上看他有可能超载，但是放在全村的范围他不超载，因为我们全县本身就不超载，各村也不超载，他村上产的草足够养他村上所有的牲畜。但是按户来说的话，按他的承包面积核算的话可能是超载了，所以我们还要综合全盘考虑，只要他全村不超载，我们也就不处罚他。

通过调研，课题组发现草畜平衡管理之所以呈现这种状况，究其原因，一是单方面减畜的草畜平衡管理方式，导致牧民对于草畜平衡管理的抵触情绪极大，因为这是以牺牲牧民生计为代价的。二是入户核查难度较大，执法过程中草畜平衡管理处罚措施威慑不足。由于超载放牧的处罚措施，牧民在报告自家养殖数量的时候大多会避免超载。即使被发现超载，由于处罚的金额较少，牧民多以罚代养，超载放牧的处罚力度明显不足。③三是整村禁牧后集体草畜平衡区草原和牧户禁牧草原相互交织，特别是插花型草原难以监管到位。四是新一轮的机构改革后，草原局和林业局合并后，由于草原地域宽广，草原管理部门的人手明显不足，管理起来难度较大，彻底执行草畜平衡管理的减畜措施行政成本高昂。调研中，对某牧业监管部门的访谈也可以印证上述结论：

“管理这块，目前也只能主要靠村上进行管理，我们监管，因为我们现在县上这个部门的话，草原部门现在的编制只有十个人，十个人的话你要管全县五百多万亩草原的话，你根本就管不过来，所以管理模式上，我们也是急需探索一种新的管理模式。”

2.牧民实现草畜平衡的方式

草畜平衡管理的目标在于实现牧民养殖数量和草地生产能力的平衡。由于国家对于超载放牧的管理和草原生态保护的重视，退牧还草工程实施以来，全国六大牧区及重点天然草原的超载率都在逐年下降。从调查情况来看，25.7%的被访牧民回答超载，而74.3%的牧民回答不超载。虽然相比较草监部门统计数据要高，但是相比较2006年全国及六大牧区草监部门统计的近40%的超载率明显要低（见表1）。可以说，无论是课题组调查数据，还是草监部门的统计数据，牧户的超载放牧行为已经不是草原生态保护所面临的突出问题。

表1 2006-2016年六大牧区省份及全国重点天然草原平均牲畜超载率[8] 单位：%

为满足国家和当地政府要求的草畜平衡标准，避免超载放牧的处罚措施，牧民不得不采取一些应对措施。针对超载牧户的追问“您将如何实现草畜平衡？”在有效作答的111份问卷中，63.1%的牧民回答将会租入草地，50.5%的回答将减少牲畜存栏，28.8%的回答将舍饲圈养，7.2%的回答其他方式。可见，面对超载放牧问题，牧民的解决方式还是比较灵活的，可以减少牲畜，也可以从其它途径，例如租入草地或者舍饲圈养，来尽可能保证多养牲畜的草料供应。但是，由于现行草畜平衡管理方式的简单化，乡镇场、村队、草原监理所与草原承包经营户所签订的《草原禁牧和草畜平衡责任书》并没有将流转草场和舍饲圈养纳入到载畜量的计算标准。最终，单个牧户只能通过减畜解决超载放牧的问题。显然，目前草畜平衡管理的方式如果严格执行的话，将会导致牧民被迫减畜而损及牧业生产导致生计问题。

3.草畜平衡对草原生态恢复的效果

从调查来看，当问及“草畜平衡政策对草地生态恢复的效果？”在有效作答的420份问卷中，38.1%的牧户认为效果明显，50.7%的认为效果一般，6.2%的认为没有效果，5%的认为不清楚。相比较禁牧而言，草畜平衡对草原生态恢复效果并不显著。访谈中，某县草监管理部门表示：

“草畜平衡的（生态恢复效果）不清楚。禁牧的特别明显，我们希望的方式是全县适当放牧，不说禁牧或者草畜平衡，因为如果全县把一部分面积全部搞成禁牧了，势必这部分牲口全部核到草畜平衡去了，造成草畜平衡区局部的不平衡，像我们原来划了一百六十万亩禁牧，暂时来说还合适，但是祁连山保护区这些如果慢慢随着人家这个越来越严格禁牧或者啥的话，那这部分牲畜如果说是不让放了，全部跑到草畜平衡去了，可能会存在草畜平衡的草原牲畜过多的问题，到时候再看吧，我们也没办法说，到时候不让放了只能让老百姓卖羊。”

从访谈情况来看，其原因主要在于草畜平衡并不禁止放牧，草原监管部门无法准确掌握单个牧户的牧群数量，而且草畜平衡补助较少，激励不足，导致草畜平衡无法实现理想的生态保护效果。

4.草畜平衡奖励对牧民生计影响

为遏制草原生态退化、恢复草原生态，各地根据草原面积、草原质量、草原承载能力，计算单位草场的合理载畜量标准，核定各牧业户所承包草地的理论载畜量，对达到草畜平衡的给予奖励，对超载放牧的进行处罚。这种“以草地定畜”的草畜平衡管理方式和奖惩措施在实施后，牧民为达到草畜平衡管理要求的载畜量而被迫减畜，其结果是牧民生计因此受到影响。

当问及“草畜平衡的奖励标准是高还是低？”在有效作答的368份问卷中，有26.9%的牧民回答太低，32.3%的牧民回答低，39.1%的牧民回答中等，仅有1.6%的牧民回答高。总体上，有六成的牧民认为草畜平衡奖励标准太低或低。

当问及“草畜平衡的奖励是否能够弥补您减畜的收入损失？”在有效作答的405份问卷中，6.2%的受访牧民回答能够完全弥补，39.8%的受访牧民回答不能弥补，54.1%的受访牧民回答能够部分弥补。可见，对于九成以上的牧民而言，草畜平衡实施后，由于片面的减畜政策，即使给予草畜平衡奖励，仍然不能完全弥补其减畜带来的收入损失。

从牧业监管部门的访谈中，亦可印证目前的减畜政策对牧民生计的影响：“草畜平衡这一块的话，我们就管理松一点，我们也清楚，现在的老百姓日子也不好过，一面的让脱贫呢，一面又挡着不让你放。好多牧民就是提出这个，草场不让人家放牧了，人家生活怎么办，补助又不够，好多就是没办法了，那就是偷着放嘛。像我们有些乡镇上的老百姓，本来放牧就很有钱的，结果这样不让养以后又没其他的技能，立马变成贫困户了。”

四、草原生态保护补助奖励政策的检讨

（一）草原生态保护补助奖励基础制度检讨

虽然草地生态保护补奖政策实施十年有余，但是仍未见法律和行政法规层面的具体规定。回顾草原生态保护补奖政策的历史和发展，虽然各地在实施补奖政策的过程中已经取得一定的经验并形成较为成熟稳定的做法，但其在基础性制度的构建方面仍然欠缺。

1.补助奖励政策的高位阶法律依据不足

虽然《草原法》（2002年修订）第三十五条第二款和第四十八条明确规定，国家对退耕还草和禁牧休牧轮牧实行舍饲圈养的给予粮食和资金等补助，但未从生态补偿的角度全面涵盖禁牧补助和草畜平衡奖励，而且范围也仅限于舍饲圈养和退耕还草。国务院和原农业部及财政部虽然出台相关指导性意见和部门规章，但在生态补偿立法整体滞后的情况下，草原生态保护补奖方面欠缺高位阶立法的规定。由此导致的后果是，草原生态保护补奖政策在经过两轮实施后是否会继续执行不无疑问，政策执行者和牧区牧民普遍缺乏政策执行的稳定预期。究其原因，尽管政策实施已十年有余，但是政策制定者和执行者仍然将草原生态保护补奖视为实现草原生态保护的短期行为，草原生态保护补奖政策法律化的理论支撑和立法共识仍然不足。特别是，在生态补偿机制仍然处于试点阶段的情况下，作为生态补偿范围之一的草原生态补偿立法无法单独推进。

2.草原生态补偿项目名目繁多、交叉重叠

从2003年退牧还草项目到2011年草原生态补奖政策实施，退牧还草工程项目和草原生态保护补偿范围名称众多，截至目前，退牧还草工程仍然在实施，主要包括围栏建设和设施棚圈建设、人工饲草地建设、退化草原改良、黑土滩治理、毒害草治理等，而草原生态保护补奖仅限于禁牧补助、草畜平衡奖励和绩效考核奖励。从中央政策文件的规定来看，例如国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号，以下简称《生态保护补偿意见》），上述退牧还草工程和草原生态保护补助奖励政策都属于草原生态保护补偿的范围。但是，上述补偿项目究竟哪些属于草原生态保护补奖政策范围，哪些属于退牧还草工程项目的范围，仍缺乏明确的区分，例如舍饲棚圈建设的补贴和人工饲草地建设的补贴，应当亦属于对牧民为保护草原生态所做出牺牲的补偿，是可以纳入草原生态保护补助奖励政策范围的。

3.补奖范围狭窄，补奖形式单一

首先，目前草原生态保护补奖政策的范围主要是禁牧区和草畜平衡区的已承包的天然草原，而不涉及未承包的集体所有和使用的草场，例如部分地区大量存在的夏季草场。这导致实践中集体管理的未承包草场成为超载过牧治理的重点。如其无法纳入草原生态保护补奖政策的范围，则集体并无资金支持实施有效的禁牧或草畜平衡管理措施。

其次，草原补奖主要以资金的形式发放给牧民，而调研中牧民希望解决的饲草料、贷款和养殖设施等牧业生产方面的扶持措施以及养老保障政策却极其有限。由于补奖标准的统一化，无法充分反映单个牧民实施禁牧和草畜平衡后的机会成本，造成牧民实施草原生态保护后产生的损失无法充分补偿，生产成本急剧增加，收入下降。

4.补奖资金来源单一，缺乏有效的约束机制

根据《补奖政策指导意见》的规定，补奖资金的主要来源是中央财政资金。但是依据《生态保护补偿意见》规定的“谁受益、谁补偿”“多渠道筹措资金”的精神，则草原生态补奖资金显然过于依赖中央财政转移支付，而忽视横向生态保护补偿。同时，尽管《补奖政策指导意见》和地方规范性文件规定要加强补奖资金的监管，并且将补奖资金与禁牧、草畜平衡完成情况相挂钩分批次发放，但是由于《草原法》欠缺相关处罚性规定，地方政府亦面临脱贫攻坚和乡村振兴任务，草原监管部门和村集体很难对违反禁牧和草畜平衡的牧户在补奖资金发放上进行处罚，草原生态保护补奖机制缺乏有效的约束机制。

5.补奖资金发放对象仅限于承包户，对集体经济组织和草地经营权人激励不足，导致政策激励的错位

由于《补奖政策指导意见》和地方补奖政策的规定，补奖资金的发放对象仅限于承包户。若如此，集体经济组织管理的未承包草原则无法享受补奖政策。在草原流转中，草地经营权人因无法享受补奖政策而缺乏禁牧和草畜平衡义务的动力，最终无法实现草原生态保护补奖的政策目标。从调研中监管部门反映的情况来看，部分承包户实质上只享受草原生态保护补奖而将承包的牧场流转不履行草原生态保护义务，也有部分承包户已经不从事牧业生产但仍然享受补奖政策，草原生态保护补奖政策成为单纯的农牧民生产生活补贴政策，偏离草原生态保护补奖政策的初衷。

6.补奖标准较低，欠缺科学精准

其一，针对生态保护补助奖励政策的专题调研可以发现，对于生态补奖标准和补奖资金的分配，牧民的满意度较低。虽然这是牧民对于生态保护补奖标准的主观认识，可能并无科学依据，但仍然反映出目前补奖标准可能仍存在不合理之处。究其原因，一方面是禁牧和草畜平衡补助并不能完全弥补牧民禁牧和减畜造成的收入损失，部分牧民因为生态保护措施的实施导致养殖成本增加，养殖数量被迫减少，收入降低；另一方面是生态补奖标准各地差异较大，同一片草场一山之隔因为所在省份不同补奖标准截然有别。更重要的是，多数省份补奖资金的发放是按照草场面积，而非人口数。实践中，草地承包制实施后三十多年未做调整，造成牧户之间人均草场面积差异较大。在草原生态保护补奖政策实施过程中，人多地少草场质量较好的牧户不得不面临收入降低的现实，而人少地多草场质量较差的牧户反而能够增收。由此造成牧户之间人均补奖金额差异较大，分配不均衡而引发牧户对政策的不满情绪。

其二，牧民对于补奖标准的认知状况亦反映出补奖标准可能欠缺科学化和精准化。一方面，补奖标准的具体测算方法不清晰。《补奖政策指导意见》中禁牧补助的标准究竟为机会成本法，还是心理标准法或受偿意愿法不甚明确，草畜平衡奖励中的“根据承载能力核定合理载畜量”是否科学仍然不无疑问。[9]另一方面，补奖标准的无差别化有失公平。《补奖政策指导意见》明确规定补奖资金“按照已承包到户的禁牧或草畜平衡草原面积发放”，但是如果不考虑草地生产力、超载程度、畜牧业依赖度等因素，单纯按照面积确定补奖金额，则可能导致补奖不足和补奖过度问题，这也是调研中牧民反映比较强烈的问题。就此问题，《补奖政策指导意见》亦要求各地在执行补奖政策时要“科学合理确定补奖标准以及封顶、保底标准”，有的地区坚持按照面积测算，有的地区按照草原类型分类实施，有的地区则按户或按人确定补助标准。各地在执行补奖政策时灵活变通的做法仍然有待理论总结，在新的补奖政策实施之际补充完善。

此外，休牧和轮牧实质上是草原利用过程中的阶段性禁牧措施，按照草畜平衡的标准实行无差别化的奖励缺乏激励作用，形同虚设。根据原农业部、财政部《关于2011年草原生态保护补助奖励机制政策实施的指导意见》（农财发〔2011〕85号）规定，草原生态补奖仅针对禁牧和草畜平衡管理，并没有再区分休牧、轮牧等。④该政策将季节性休牧和划区轮牧与连续放牧和自由放牧同等对待，短期的休牧和划区轮牧是无法得到禁牧补贴的，只能得到草畜平衡奖励。而从调查来看，较低的草畜平衡奖励很难对牧民的放牧行为起到激励作用，而且也无法完全弥补牧民减畜的损失。由此，在法律和政策上被寄予期望的休牧和轮牧制度在实践中被束之高阁。

总体上，草原生态保护补助奖励政策的实施对于弥补牧民收入损失，激励牧民采取禁牧和减畜措施缓解草场生态退化的压力是有效的。但是，根据调研情况，草原生态保护补奖政策在实施过程中仍然存在诸多不利因素，阻碍其政策目标的实现，涉及到补奖政策的范围、补奖对象、补奖标准、补奖主体和资金来源等基础性制度都有待完善。

（二）草原生态保护补助奖励配套制度检讨

草原生态保护补奖政策的有效实施依赖于相关配套制度的完善，其主要涉及到草原承包确权、禁牧制度、草畜平衡管理和监管制度等，从调研情况来看，相关配套制度仍存在有待完善之处，从而影响草原生态补奖政策目标的实现。

1.禁牧和草畜平衡监管不足，导致生态补奖政策目标无法完全实现

生态补奖政策的目标在于通过补助奖励政策正向激励牧民禁牧和减畜，其实施目标在于保障牧民生计的同时促进草原生态保护。特别是生态保护目标的实现有赖于牧民的禁牧和减畜，但是从调研情况来看，由于缺乏有效的监管措施，部分牧民在享受政策红利的同时却仍然存在“偷牧”和“过牧”的行为。其一，从调研情况来看，虽然地方立法对违反禁牧和草畜平衡的法律责任有所规定，但在实际执行过程中，由于受执法力量不足、草畜平衡规则不清、扶贫政策等的影响，难以做到有效监管。其二，伴随着2018年国务院机构调整，农业农村部的草原监管职能划归国家林业和草原局，原有的“草原生态保护补助奖励政策”变为“农牧民补助奖励政策”，仍然保留在农业农村工作部，而原有的“绩效考核奖励资金”变更为“草原生态修复治理资金”划入国家林业和草原局。名称的变化不但使得原有的草原生态保护补助奖励政策与草原生态保护相脱离，而且导致禁牧和草畜平衡管理与补助奖励政策脱节，无法对违反禁牧和草畜平衡采取有效处罚措施。其三，从调研情况来看，由于机构调整，草监部门由农业农村部门调整到林业和草原部门，使得草原监督管理的力量被进一步削弱。原先本可以依靠农业农村部农经站进行部分监管，但在机构调整后草原监管部门人员不足，无法再深入到乡村基层。在禁牧和草畜平衡管理方面，单纯依靠行政管理和行政处罚措施面临很高的执法成本，而且效果未必好。其四，地方草原监督部门和自然保护区、国家公园之间职责范围不清，沟通协调存在困难。《草原法》规定草原监督管理部门主要是各级人民政府，国家级自然保护区、国家公园等管理机构未列入草原监督管理部门。实践中，各保护机构权属范围内的草原仍由地方人民政府管理，造成地方管理与保护区管理条例之间存在一定矛盾，地方政府与保护机构权责不够清晰，监管存在重叠。

2.草原确权登记和草原资源调查等基础性工作的滞后，使得草原生态补奖政策落实面临障碍

一方面，草原资源底数不清。自上世纪八十年代开展第一次草原资源调查以来，至今未开展第二次草原资源调查。这使得在开展禁牧和草畜平衡补奖时划分禁牧区和草畜平衡区，区分不同类型的草原进行补奖面临基础数据缺失的问题。同时，基础草原资源数据的缺失，也使得草原承包确权时面临划界不准确等难题。另一方面，草原承包制落实不彻底，林草确权矛盾较多。在调研中发现部分牧区草场未落实家庭承包制，或者虽名义上落实承包制但不划分草场，这导致草原生态保护补奖政策落实中权责分离，偏离草原生态保护的目标。同时，在调研访谈中课题组发现由于对草原和林木范围的界定不明，草地划界和颁证的过程中往往会出现“一地两证”和监管范围重叠的问题。

3.禁牧政策范围和期限僵化，无法实现草原的动态利用

根据草原保护和利用规律，轮牧休牧禁牧应当是根据不同类型的草原区分时间段的动态利用草原的方式，应当根据草场质量动态调整轮牧休牧和禁牧的草场范围。从调研来看，禁牧在短期内确实有助于恢复草原生态，但是三到五年之后负面效应逐渐显现，突出表现在人退野生动物进，伤及人畜安全，岩羊大量繁殖啃食草场，旧草缺乏啃食新草无法返青。然而，根据草原生态补奖政策和地方立法，禁牧区域的划分是固定的，5年禁牧期内，即使草原生态恢复良好仍难以划为草畜平衡区。禁牧和草畜平衡制度之间缺乏良性互动的动态调整规则和标准，无法实现草原的动态利用和管理。在政策和法律刚性约束之下，如何缓解禁牧所带来的生态保护负面效应值得政策制定者和管理部门深思。

4.草畜动态平衡理念未能落实到草原载畜量的核定和超载的认定

其一，从原《草畜平衡管理办法》第三条的规定可见，草畜平衡乃是草与畜的动态平衡，而非单向的以承包草原的生产能力定畜。但是，地方立法和草畜平衡奖励政策多以《天然草地合理载畜量的计算》规定的标准核定天然草原生产能力和载畜量，在此基础上认定是否超载。其显然与原《草畜平衡管理办法》第三条草畜平衡的含义和第十六条的灵活性规定相背离，实际上是一种静态的载畜量认定标准。

其二，各地对于草原载畜量核定的期限，有的规定三年，有的则规定五年。过长的核定期限显然违反草畜动态平衡的理念，不利于牧民和草原监管部门根据草原质量调整牧民可养殖的牲畜数量。

其三，对违反草畜平衡的法律责任，部分地方立法采取责令出栏的处罚措施，违背草畜动态平衡的理念。从草畜平衡的理念出发，应当允许草原经营者采取多种方式，例如增加饲草料供应，舍饲圈养等方式纠正超载过牧行为，实现草畜平衡。

五、草原生态保护补助奖励政策的改革建议

牧区草原生态保护是涉及到经济、政治、民生和社会问题的综合性系统工程，必须综合运用法治化手段，建立草原生态补偿法律制度，健全草原生态补奖政策，增加财政转移支付力度，促进牧民转变经营方式和转产转业，形成行政监管与牧民参与相结合的草原生态治理新模式，实现草原人—草—畜的动态调整和有机平衡，即减人增草、科学放牧，全方位减轻草原负担的同时提高牧民收入。

（一）建立草原生态补偿法律制度

1.草原生态补偿的立法目的

从政策和理论上看，草原生态保护补助奖励政策当属草原生态补偿制度的必然内容之一。从《生态保护补偿意见》和《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见（2016-2020年）》的内容来看，包括草原生态保护补助奖励政策在内的草原生态保护补偿机制的政策目标在于促进草原生态环境稳步恢复的同时，促进牧区经济可持续发展，稳步提高牧民收入水平。未来草原生态补偿法律的立法目的应当贯彻上述政策目标，兼顾生态效益、社会效益和经济效益，将草原生态补偿定位于综合考虑草原生态保护成本、发展机会成本和草原生态系统服务价值的基础上，采取财政转移支付和市场交易等方式，对草原生态保护给予合理补偿的行为。[10]草原生态补偿政策尽管初衷在于保护草原生态，但亦不能忽视牧民生计问题，更不能将草原生态保护与补助奖励割裂开来，沦为政府对牧民的扶贫政策。基于草原生态补偿的立法目的，未来应当理顺草原生态补偿的工作机制，将现行农业农村部“农牧民补助奖励资金”划归林业和草原局发放，并且恢复名称为“草原生态保护补助奖励资金”，将生态保护与补奖政策结合起来，以方便资金监管，方能体现草原生态保护补偿政策和立法的目的。

2.草原生态补偿的立法模式

虽然《环境保护法》第三十一条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度”，《草原法》第三十五条和第四十八条亦对退耕还草和禁牧补助有所规定，但是我国目前仍未建立完善的生态补偿立法体系。《生态补偿条例》在2010年就列入国务院立法计划，但至今未能出台。从理论上，未来草原生态补偿立法有两种模式，一是基于《环境保护法》第三十一条的原则性条款，国家专门出台统一的生态补偿法律，涵盖各类生态要素的补偿，其中专门规定草原生态补偿，二是先行在单独的生态保护立法中规定各类生态补偿制度，例如在《草原法》中专章规定草原生态保护补偿制度，然后再行抽象出各类生态要素保护补偿的一般规则，统一立法。[11]基于立法成本考虑，未来立法可以按照第二种方案在《草原法》中专设篇章规定草原生态保护补偿制度，具体规定草原生态补偿的概念和补偿原则、补偿主体、补偿范围、补偿方式、补偿标准、监管等内容。[12]

（二）健全草原生态保护补奖政策

1.规范草原生态保护补奖项目

草原生态补偿的目的在于通过补奖方式弥补草原经营者因禁牧、草畜平衡等遭受的损失，除禁牧补助和草畜平衡奖励外，还包括牧民生产性补贴。对于目前退牧还草工程应当区分生态保护补偿项目和单纯的生态治理项目，例如围栏、舍饲棚圈和人工饲草地建设的补贴当属于对牧民生态保护补偿项目，应当纳入草原生态补偿项目的范围；对于退化草原改良、黑土滩治理、毒害草治理等则属于单纯的生态治理项目。未来草原生态补偿立法应当对退牧还草工程中的生态保护补偿项目统一规范纳入草原生态保护补偿的范围。

2.扩大草原生态补奖范围，实行多元化补奖方式

目前补奖政策的范围仅针对已承包的草场，未将未承包的村集体管理的草场包括在内。这导致实践中村集体对于未承包草场的管理难以纳入禁牧或草畜平衡管理的范围，缺乏生态保护的资金和激励措施，容易导致未承包草场缺乏管理而超载过牧。对于实施休牧和轮牧的草场应当结合休牧和轮牧的时间，在草畜平衡奖励中区别情形对待。同时，生态补偿的方式主要以资金方式直接支付给牧民，这种方式直接简单易操作，但是却忽视不同生态功能区牧民的特殊需求，例如高寒草原区的生态移民更愿意接受现金补助、就业培训和围栏修建，而干旱草原区与荒漠草原区的农牧民则更愿意接受补助饲草料、修建棚圈和改良家畜等补偿方式。[13]未来生态补偿政策应当根据不同生态功能区牧民的需求因地制宜，以为牧民提供饲草料、贷款优惠和养殖设施等方式给予牧民补偿。

3.建立“草原生态补偿基金”，多渠道筹集草原生态补偿资金

《生态保护补偿意见》指出生态补偿的基本原则是“政府主导、社会参与”。借鉴国外生态补偿理论和实践，我国生态补偿应以政府补偿为主，市场补偿为辅，政府补偿可以采取减征生态环境税、建立生态专项基金和财政转移支付等方式，市场补偿则可以由草原资源使用者和破坏者通过协商付费的方式对草原生态的保护者和受损者进行补偿。[14]特别是，可以借鉴《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的规定建立草原生态效益补偿基金，统筹草原生态补奖的公益资金，实现草原生态补偿长效机制。[15]

4.扩大补奖对象范围，真正实现保护者受益的生态补偿原则

草原生态补奖政策的目标在于通过补奖草原生态保护者的损失而促进对草原生态的保护，生态补奖的对象是那些真正的对草原生态保护有所付出的主体。在落实草原生态补奖政策的过程中，应当将对未承包草场进行管理的牧区集体经济组织纳入补奖对象，而草原流转后取得草地经营权的主体则根据流转合同的约定取得补奖资金。当然，基于生态补奖政策的目的，草原流转后补奖资金的发放应当体现权责一致的原则，加强禁牧和草畜平衡实施情况的监督，将生态保护效果和补奖资金发放相结合。

5.科学评估补奖标准，实施差异化补奖政策

从调研来看，牧民对于生态补奖标准的主观认可度较低，究其原因不仅是补偿标准低的问题，更重要的是由于补偿标准欠缺科学化和差异化，牧民认为补奖政策缺乏公平性。未来生态补奖标准的确定，一方面应当采取“直接成本+机会成本”的方法合理确定减畜收入的损失和畜牧业经营成本提高的损失，[16]另一方面各地区不能采取单一化的草原承包面积或人口标准，而应当在确定平均补偿标准的基础上，再根据各地区草原生长能力、人工草地面积、牲畜养殖品种等资源禀赋差异适当地调整补偿标准，并且在补偿机制实施期，结合自然、市场等不确定性风险，动态调整补偿标准。[17]

（三）完善草原生态保护补奖配套制度

1.加强禁牧和草畜平衡的监管，积极吸收牧民参与生态治理和监管

草原生态补奖政策实施的效果依赖于禁牧和草畜平衡的有效实施。首先，应当完善《草原法》和相关生态补奖政策，将生态保护效果与生态补奖资金的发放相挂钩，明确规定违反禁牧和草畜平衡的，应当承担罚款、停发补奖资金等法律责任；其次，应当划清地方草原监督部门和自然保护区、国家公园之间职责范围，加强草原管护队伍建设和装备水平，提高监管部门的执法能力和效率；[18]最后，应当重视牧民参与生态治理和监管，降低监管的行政成本。特别是要建立保障基层牧民群众、中小牧户广泛参与的规章和组织，确保基层牧户的参与权、知情权、话语权以及自由裁量权。[19]建立草原监管中稳定的协商关系、鼓励村民参与和发挥村民集体行动的能力，[20]通过多样化的地方社区自主治理，实现放牧利用前提下的草地多功能优化管理。[21]

2.全面落实草原确权登记工作，提高草原资源监测能力

草原承包制的落实和基础草原资源数据调查是有效实施草原生态补偿政策的基础。一方面，应当在贯彻落实2015年原农业部《关于开展草原确权承包登记试点的通知》（农牧发〔2015〕5号）的基础上，继续深入推进草原承包确权登记工作，特别是将未承包草场和虽然已签订承包合同但未落实承包的草原进行确权颁证，为落实草原补奖政策提供基础。另一方面，应当加强对各类型草原生态系统长期、连续、高质量的监测，为准确确定草原生产力、草畜平衡、草原退化等情况，以及评价草原补奖政策的生态效果、重大草原生态建设工程实施效果等提供基础数据支撑。[22]

3.科学确定禁牧的期限，动态调整禁牧措施

由调查和访谈所见，禁牧政策短期见效，但长期贯彻下去却有较多的负面效应。根据前述禁牧补偿标准分级和动态调整的建议，应当充分发挥地方牧业监管部门和监理站的作用，定期评估草场质量，然后由牧民根据草场质量状况申请草场等级调整，由牧业监管部门根据草场等级变化情况调整相应的牧业监管措施，将完全禁牧区转为阶段性禁牧区或者草畜平衡区继续享受相应的补奖政策。

4.落实草畜动态平衡理念，科学核定草原载畜量

草畜平衡应当是动态的平衡，在认定草原使用者或承包经营者是否超载时，应当区分草原载畜量和允许的最大饲养量。在判断是否超载时，应当以允许的最大饲养量为基础，而非核定的草原载畜量。而对允许的最大饲养量的计算，除核定的载畜量外，还应考虑牧户在可使用草场外额外增加的饲草饲料量，例如草原生产力的变化、外村流转的草原、购买饲草饲料、采取舍饲圈养、采取轮牧休牧等放牧方式。

结 语

草原生态补奖政策是保护草原生态环境，保障牧民生产生活，建设生态文明的重要举措。禁牧补助、草畜平衡奖励等草原生态补偿政策对于保障牧民生计有重要的作用。从调查来看，虽然现行草原生态补奖政策在恢复牧区草原生态方面效果显著，但是在保障牧民生计方面仍然存在诸多问题，甚至影响草原生态补奖政策的实施效果。未来生态补奖政策改革，首先，应当建立完善的草原生态补偿法律制度，在《草原法》专章规定草原生态补偿制度，切实贯彻草原生态保护、保障牧民生计的草原生态补偿立法目的；其次，健全草原生态保护补奖政策的基本制度，规范草原生态保护补偿项目，扩大草原生态补奖范围，实行多元化的补偿方式，建立“草原生态补偿基金”，多渠道筹集补奖资金，扩大补奖对象范围，科学评估补奖标准，实施差异化补奖标准；最后，要完善草原生态保护补奖的配套制度，加强禁牧和草畜平衡的监管，积极吸收牧民参与生态治理和监管，全面落实草原确权登记工作、提高草原资源监测能力，完善禁牧和草畜平衡管理制度。

注释：

①具体表现在：国有草原确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用时，使用权证颁证率低；依法属集体所有的草原，大多未进行草原所有权颁证登记，即使确权颁证登记的也很不规范，存在着证、账、地不相符等问题；已明确使用权的草原在进行承包时，承包经营权落实到户率低，以承包合同或使用权证代替草原承包经营权证的现象很普遍；承包草原面积不准、四至不清，混牧混用、明包实不包问题比较突出；承包管理工作静态化、变更登记不及时、记载内容不全、档案管理不规范、证书不统一等问题普遍存在。刘加文.加快推进草原承包确权登记颁证工作[N].中国畜牧兽医报，2013-09-01（005）.

②当然，《草畜平衡管理办法》第十六条也规定：“草原使用者或承包经营者因饲草饲料量增加的，可以在原核定的载畜量基础上，相应增加牲畜饲养量。”增加了草原载畜量的核定的灵活性，但是，由于行政管理成本高昂，实践中这是很难操作的。

③例如《甘肃省草原条例》第四十四条规定，草原使用者或者承包经营者超过核定的载畜量放牧的，由草原监督管理机构责令限期改正。逾期未改正的，按照下列规定进行处罚，并限期出栏。（一）超载10-30%，每个超载羊单位罚款十元；（二）超载31-50%，每个超载羊单位罚款二十元；（三）超载50%以上，每个超载羊单位罚款三十元。

④依据该政策文件，对生存环境非常恶劣、退化严重、不宜放牧以及位于大江大河水源涵养区的草原实行禁牧封育；对禁牧区域以外的可利用草原根据草原载畜能力核定合理的载畜量，实施草畜平衡管理，牧民在草畜平衡的基础上实施季节性休牧和划区轮牧。参见原农业部、财政部《关于2011年草原生态保护补助奖励机制政策实施的指导意见》（农财发〔2011〕85号）。