青海政府法律顾问制度运行成效调查研究

王 刚 田青敏 谢 洋

（青海民族大学，青海西宁 810007；青海省法学会，青海西宁 810007）

为全面贯彻落实党的十八届三中、四中全会“普遍建立法律顾问制度”“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构为主体，吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”的重大决定，中共中央办公厅、国务院办公厅制定印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（中办发〔2016〕30号，以下简称《意见》），要求全国各地遵循法治建设规律和法律顾问工作特点，选择合适的组织形式、工作模式和管理方式，积极稳妥推进法律顾问制度，切实提高依法执政、依法行政的能力和水平。《意见》确定的指导思想、基本原则和目标任务，既是对2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问制度体系作出准确定位的“总规划”，也是客观反映各地建立推进法律顾问基础条件，提出多项具体实施路径指引的“施工图”。

党的十八大特别是近五年以来，青海省委、省政府未雨绸缪，将政府法律顾问制度与法治政府建设、社会治理体系和治理能力现代化建设紧密结合，以高度的政治自觉和政治责任感落实《意见》要求，取得了较好的成绩，探索出了一条民族地区有序推进政府法律顾问制度之路。站在新的历史起点上，有必要对我省法律顾问制度运行情况予以梳理和总结，以期以习近平法治思想为指导，坚持在法治轨道上推进我省治理体系和治理能力现代化，不断提升我省政府法律顾问制度运行成效，为深入实施“一优两高”战略，统筹“五个示范省”和“四地”建设，强化“四种经济形态”引领，落实我省“十四五”规划安排部署，建设更加富裕、文明、和谐、美丽新青海提供有力法治保障。

一、青海政府法律顾问制度运行情况检视

探索推进并逐步深化政府法律顾问制度，长期以来是青海各级行政机关法治建设的关键举措，也是切实提高各级政府治理体系和治理能力的重要抓手。从2002年建立省政府立法咨询组，到2011年成立省政府法律顾问委员会，再到各市州、部分县级政府引入法律顾问参与依法行政和法治政府建设工作，历经了理念培养、观念转变和习惯养成等过程，也经历了政府法律顾问制度从无到有、从虚到实、从不完善到逐步完善的过程。

（一）规范制定情况

党的十八届三中、四中全会以来，青海省法律顾问建设工作不断提档增速。2017年省委、省政府印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》（青办发〔2017〕3号），提出了政府法律顾问的目标任务，把“坚持党的领导、统筹推进、分类实施、注重实效”作为深化全省政府法律顾问制度的根本遵循和行动指南，以健全制度规范为着力点，强化引领带动作用，以加强督察指导为切入点，夯实工作运行基础，以提升服务成效为落脚点，注重典型工作经验积累和实践运用。同年，省政府法制办制定印发的《青海省政府法律顾问专家库管理暂行办法》，对于专家库人选条件和公开遴选、资格审查程序等方面作出明确规定，在业绩管理、人员调整、责任追究等方面提出严格要求。2019—2020年先后出台的《关于印发〈青海省党政机关外聘法律顾问报酬支付标准（试行）〉的通知》《青海省司法厅办公室关于印发〈省政府法律顾问咨询服务费支付管理办法（试行）〉的通知》《青海省人民政府办公厅关于印发青海省人民政府法律顾问工作规则的通知》《青海省党政机关法律顾问管理办法》《关于进一步推进公职律师工作的意见的通知》等更具操作性的规范进一步完善了青海省法律顾问制度，为各级行政机关厉行法治、科学决策、严格执法，加快建设法治政府提供了有力法治保障。

（二）制度建设和落实情况

1.各级政府法律顾问制度基本建成

2015年，在青海省委、省政府统一安排部署下，各级行政机关按照分步实施、逐级推进的原则，加快政府法律顾问制度建设进度，年底前省和8个市州政府，西宁市、海东市所属县（区）政府、6州州府所在地县（市），以及格尔木市政府全部建立和完善了政府法律顾问制度。2016年底前，积极推动其他县级以上人民政府和法律事务较多的工作部门全面建立法律顾问制度，提前一年实现县级以上人民政府法律顾问制度的目标任务，自此以省、市州和县三级政府为主体框架的政府法律顾问服务体系初步建立，具体表现为县级以上政府均设置了公职律师或外聘法律顾问。2015至2021年期间，各级政府工作部门法律顾问制度逐步得到加强，与专家学者和律师建立法律服务关系的省直部门从17家增长到了29家。法律顾问参与政府矛盾纠纷化解工作次数从2015年的558次，增长到2021年的10220次。法律顾问参与政府部门执法监督工作次数从2015年的75次，增长到2021年的3021次。

2.县级以下政府法律顾问制度基本建成

按照全面深化改革领导小组提出的“指导推动有条件的地方聘请法律顾问”要求，西宁市城东区政府积极推进法律顾问制度向基层延伸发展，20个行政村、32个居委会配齐了法律顾问，率先在全省实现村（居）法律顾问全覆盖。早在2019年底，我省各市州县级以下政府法律顾问制度基本建成（见表1）。

表1 青海省各市州县政府法律顾问制度基本信息

（三）队伍建设情况

抓好政府法制机构队伍建设和外聘法律顾问队伍建设，是落实四中全会决定精神，深入推进政府法律顾问制度的关键所在。

第一，在政府法制机构队伍建设方面，2017年，经省政府同意，省编办与省政府法制办印发《关于进一步加强市（州）县政府法制工作机构队伍建设的意见》（青编办行发〔2017〕5号），要求各地区通过本级编制总额内调剂等方式，进一步优化编制配备，加强政府法制工作力量，切实解决市、州特别是县级政府法制机构力量薄弱的问题。2021年全省政府法律顾问人员构成中，县级政府及其工作部门和乡级政府聘任法律顾问的人次达到1400人，约占各级行政机关聘任人数的90%。从而实现了绝大多数地区政府法制工作有人干，政府法律顾问事务有人管，从源头上落实了责任主体，以政府法制机构集体名义发挥法律顾问作用的工作队伍建设基本形成（见图1）。

图1 2021年青海省各级政府及其工作部门法律顾问比例

第二，在外聘法律顾问队伍建设方面，建立全省政府法律顾问专家库，同时，加强对外聘法律顾问的专项培训。采取“请进来”的方式邀请国内专攻政府法律顾问业务的知名专家来西宁授课，采取“走出去”的方式在省外培训中专门设置政府法律顾问课程，促使政府法律顾问理清思路、拓宽视野，探索适合青海的政府法律顾问服务模式。2015至2021年，全省各级行政机关聘任政府法律顾问（党政机关法律顾问171家、企业法律顾问625家、事业单位法律顾问134家、其它143家）人数分别为 740人、1043人、1121人、1333人、1192人（见图2），已经形成了“法律顾问+专家库”的人员构成。

图2 2015年以来全省政府法律顾问人数

二、青海政府法律顾问制度运行成效考察

从2002年至今，青海省法律顾问制度构建日趋完善，并在法治建设、法治评估、纠纷解决、法治研究等多个方面取得了积极成效。

（一）在制度建设方面成效显著

据统计，2015年以来，各级党政机关外聘法律顾问积极参与332件地方性法规和政府规章的审查、修改和论证工作，共提出有效意见建议3200余条。省政府法律顾问委员会部分成员发挥学科专业优势，全面参与《三江源国家公园条例（试行）》《青海省重点保护陆生野生动物造成人身财产损失补偿办法》的起草调研、审查修改和评估论证工作，为政府立法提供了理论支撑和智力保障，对于邀请第三方共同参与立法作出了有益尝试。2015年以来，全省法律顾问参与政府法治建设工作共7951件，3428人次参与，提出了10316条意见，为政府各项工作的进行提供了充分的法制保障。

（二）在政府法治建设评估中成效显著

近年来，省政府法制办组织法律顾问深度参与全省依法行政推进工作，从社会公众角度研究评价各地区各部门法治政府建设进展及成效，委托省政府法律顾问委员会成员组成第三方评估小组对省级23家法治政府示范创建单位进行了全面验收，通过对市州政府100项、省直部门85项评估指标的逐项核实检查，形成37万余字的整体评估报告，客观地指出各单位的工作亮点与不足，并结合国内先进经验提出改进意见建议。针对行政机关执法检查活动中存在的违法主体身份认定不清、调查取证不够、法律适用不准、执法程序不严等突出问题，西宁市、海北州政府法制办委托法律顾问组建第三方评估小组，对执法任务较重部门的执法案卷开展全面评查，出具《执法案卷评查意见函》，提出共性和个性问题解决改正方案，从根源上改进行政执法方式，促进行政机关严格规范公正文明执法。这对促进政府依法行政成效显著，纠正了行政执法中的一些问题，并为日后行政执法指明了方向。

（三）政府法律顾问在协助各级政府推进依法行政中成效显著

随着政府法律顾问制度的深入推进，各级政府积极转变工作方式，邀请法律顾问参与政府重大决策，引导法律顾问在党委政府重大决策方面发挥法律服务保障作用。2015年以来，全省各级政府法律顾问3912人次参与决策咨询工作5801次，提出意见建议8938条，无论是参与重大决策的工作数量、参与人数还是所提意见建议的数量整体呈上升趋势（见图3）。

图3 2015年以来政府法律顾问决策咨询情况

一是各级政府积极引导法律顾问发挥政府“外脑”作用，让政府重大决策与人民群众诉求意愿贯通，有效保证科学、民主、依法决策，政府法律顾问全面参与规范性文件制定、政府立法论证和重大决策论证已成规矩惯例。

二是部分外聘政府法律顾问全程参与基层政府工作，提供了决策咨询、合同审查等专项法律服务，有效补足了基层政府依法行政的工作短板。如：2017年，都兰县政府外聘法律顾问按照坐班协议参与重大决策全过程，全年列席政府常务会议4次，参与制定规范性文件8件，提出法律意见21条，审查14件政府签约合同，提出修改意见65条。贵德县政府外聘法律顾问采取定期服务的方式集中办理涉法事务，全年仅政府各项协议审核把关就达160余件。

（四）业务覆盖面渐次拓展

在建立政府法律顾问制度过程中，各地区各部门通过制定详细规范的工作规则，明确工作职责范围、服务事项内容，确立双方权利义务和责任，采取颁发聘书或者签订合同的方式建立起正式聘任关系，逐步形成规范有效、系统配套、结构合理的工作机制。2015年以来，随着各项工作步入正轨，法律顾问工作成效得到普遍认可，服务业务领域从制度建设、案件咨询和培训授课，逐步向决策咨询、合同审查、执法监督、案件代理、矛盾纠纷调解等方面深入推进，服务工作数量均整体上呈上升趋势（见图4）。

图4 2015年以来政府法律顾问各类工作意见数量

（五）在纠纷矛盾化解方面成效显著

在社会矛盾纠纷处理过程中，各级行政机关重视外聘专家学者和律师社情民意桥梁纽带作用，让行政管理紧密联系社会实际，发挥律师的疏导化解作用，积极为各种矛盾纠纷的处理提供优质高效的法律服务。如海东市平安区体育公园拆迁工作中，在遇到拆迁钉子户阻力较大的情况下，区政府充分依靠法律顾问的专业优势，运用法律手段解决问题，最终达成了拆迁协议，实现了及时化解矛盾纠纷的效果。再如，“1·13”西宁路面塌陷事故中，市委市政府第一时间聘请法律顾问介入，依法、妥善解决相关法律问题，取得良好的社会效果和法律效果。

政府法律顾问化解矛盾纠纷对于基层政府作用尤为明显，以2018年数据为例，全省法律顾问共参与社会矛盾纠纷调解工作4896件，工作次数

（六）促进和丰富了政府法律顾问相关问题的课题研究

各级行政机关注重发挥专家学者的学科知识和理论研究经验，力争从不同角度丰富工作视野，拓宽工作思路，更新工作理念，反映工作成效，由法律顾问牵头形成课题研究成果，在省内相关研究成果和法治论坛评选中屡获荣誉，受到表彰。如在第二届“三江源”法治论坛47个获奖名单中，由相关部门提议设置的政府法律顾问制度专题，共有来自全国各地的11篇论文获得了荣誉。海晏县政府法律顾问以全新的视角、丰富的经验专题研究县域政府的法律顾问服务机制建设，深入阐述政府法律顾问与县级政府的合作方式，论证政府法律顾问对推进县域政府法治政府建设的积极作用，获得此次“三江源”法治论坛一等奖。另据统计，2015年以来，由各级政府法律顾问牵头所作的课题研究成果字数达到55万余字，有力推动了相关研究的繁荣，为高质量推进政府法律顾问制度提供了理论和学术支撑。

三、青海政府法律顾问制度存在的问题及原因分析

调研表明，我省政府法律顾问制度基本建立，法律顾问队伍建设、具体规范制定方面日臻完善。但政府法律顾问制度在运行过程中仍存在一些问题，以致政府法律顾问作用未能充分发挥。为此，有必要梳理、分析该制度在运行过程中存在的问题及原因，以进一步发挥政府法律顾问制度的应然作用。

（一）政府法律顾问工作制度有待提高和完善

政府法律顾问自身的政治意识、职能定位以及专业素养是高质量法律服务的基础和重要保障。政府法律顾问只有树立高度的政治意识、正确的工作态度和不断提升其专业化、综合性的法律素养，才能为政府提供更高质量的法律服务。近年来，我省各地区各部门陆续加强与外聘专家、学者和律师合作，充分发挥政府法律顾问主动性、积极性、协同性作用，共同聚焦法治政府建设的薄弱环节，着力解决依法行政中的突出问题，法治型政府建设取得良好的效果。然而，我省政府法律顾问制度仍有待进一步提高。

第一，部分政府法律顾问政治意识薄弱。建设中国特色社会主义法治必须坚持正确的政治方向。政府法律顾问所涉事务皆为政府部门相关事务，事关人民利益和国家发展，处理此事务需要我们有较强的政治意识。政府法律顾问的主体主要为外聘专家学者和律师，由于在法律的学习中过多接触西方的民主、法治等思想以及由于其工作对政治理论的学习不足，在此影响下部分政府法律顾问相比政府部门工作人员政治意识相对薄弱。正是由于部分政府法律顾问政治意识薄弱和处理政府法律事务对于政治意识的高要求，致使在部分政府法律事务上法律顾问介入难或者处理不妥，以致政府法律顾问的作用未能充分发挥。

第二，部分政府法律顾问职能定位模糊。从政府角度而言，政府法律顾问职能定位存在误区，将其定位为“依法行政的参谋和助手”[1]，或“为政府提供法律咨询”①，法律顾问提出的法律意见只具有建议性和咨询性[2]，不具有刚性的约束力，导致其未能成为具有实质约束力的咨询角色，既缩小了政府法律顾问行政参与的广度，也削弱了政府法律顾问促进政府依法行政的力度[3]；从法律顾问角度而言，“他们和政府的关系是基于合同关系产生的法律事务服务关系，双方主体地位平等，但合达3419次，与当事人充分协商沟通后提出解决问题的有效意见建议3034条，与2015年相比，纠纷调解工作件数、次数和提出的有效意见建议均快速增长（见图5）。同约定的服务对象具有公共性。虽然可能实现‘从法律咨询者到法治守护者’的角色转化，但决不可能成为决策者”[4]。于是，部分顾问律师或学者更多重视经济效益和名声效益，未能真正认识到其作为法律顾问的职能所在以及重大价值所在，以获得经济利益和名声利益作为其担任政府法律顾问的首要目的，以致其在政府法律顾问的选聘时积极主动，而在后期的顾问工作中消极被动，不能充分履行其作为法律顾问的职责。

图5 2015年~2018年青海省政府法律顾问纠纷调解情况

第三，政府法律顾问的专业素养、综合服务能力参差不齐。“在诸如国土、建设、房管专业性极强的领域，需要法律顾问既懂综合性的法律规定，同时又要熟悉相关管理领域的专项法律法规、政策规定和工作流程，因此对法律顾问的专业素养提出了更高的高求。”[5]律师法律顾问团队，其虽精通法律业务流程，但是对于政府部门具体专业事项的法律制度学习掌握不够，其对政府部门法律顾问事务的参与仅停留在形式审查方面，仅能从程序层面提供其法律意见，对于实质性审查不能充分发挥其应有作用。同样，专家学者法律顾问虽在专门性的法律学科领域具有深厚的法律素养，能够从实质层面提供有价值的法律意见，但因其长期从事科学研究，对于法律实务流程不太熟悉，加之“专家个体知识的有限性以及理性分析工具的缺乏也会影响专家意见的合理性”[6]，在遇到法律实务问题时，难以充分发挥其作为政府法律顾问的应有作用。

第四，专家学者与律师相结合的互补协同工作机制尚未形成。一般情况下，政府法律事务事关利益重大，处理过程中须考虑因素较多，处理起来难度较大，对处理者无论是理论素养还是实务技能要求较高。而法律顾问聘用仅从律师或者专家学者选择其一，未从二者协同效应角度考虑混合聘用，既不能充分发挥专家学者的理论优势，又不能发挥律师法律顾问的实务作用，不能实现专家学者实质审查层面和律师形式审查层面的优势互补，致使重大行政决策未能发挥充分政府法律顾问制度的真正作用。

由于部分政府法律顾问政治意识不强、职能定位不准、法律顾问专业素养和综合服务能力不够以及政府法律顾问互补机制未形成，以致政府法律顾问制度在运行过程中不能充分发挥政府法律顾问的法律保障作用，导致政府法律顾问作用未能充分发挥。

（二）政府法律顾问保障制度尚不健全

政府法律顾问是否能够充分发挥其作用，不仅在于政府法律顾问制度本身，同时与政府法律顾问相关配套制度紧密相关。正是由于我省关于政府法律顾问的选聘规范、政府法律顾问的工作规范、政府法律顾问的资金规范以及政府法律顾问的评价考核规范不够完善，缺乏详细具体的制度规范，导致政府法律顾问的积极作用未能充分发挥。

第一，法律顾问选聘具体程序不甚明确。法律顾问的选聘对于法律顾问制度功能的充分发挥至关重要，而谁来选聘与如何选聘仍是我省法律顾问制度有效运行所面临的一大问题。《青海省人民政府法律顾问委员会工作规则》（青政办〔2020〕19号）第六条明确规定省司法厅作为政府法律顾问的责任主体，然而针对各部门差异化、专业化的法律顾问需求，选聘程序没有对此作出明确规定，且“未引入竞争择优机制，聘请的对象针对个人多针对团体少。”[7]由于选聘中缺乏公开公平的竞争机制，既无法保障思想政治素质硬、业务工作能力强、职业道德水准高的法治人才顺利进入政府法律顾问的行列，也无法保障政府法律顾问在参与政府“立法”行政决策和行政执法监督中保持客观中立的立场[8]。

第二，分工不合理制约公职律师顾问作用的发挥。分工合理的工作机制与灵活的激励机制，是法律顾问制度有效发挥其功能的重要保障。在公职律师的编制设置以及工作内容方面，仍缺乏较为具体有效的规范，以致部分政府部门难以组建自己的政策法规部门或自己的顾问团队。各级政府部门因为人员编制有限，考虑到其他方面的实际工作需要，部分有公职律师的政府部门也存在一人多用，既要负责法律事务，又要负责单位其他事务，导致公职律师在单位法律事务上时间和精力保障不足，难以充分发挥其应有作用。

第三，政府法律顾问财政专项经费保障不足。充分的经费保障是政府法律顾问制度良好运行的基础。《青海省人民政府法律顾问委员会工作规则》第十一条规定了省司法厅另行制定法律顾问报酬支付标准和支付办法，并制定了《青海省党政机关外聘法律顾问报酬支付标准（试行）》明确法律顾问相关报酬。然而，政府部门可能面临着经费不足困境，导致“政府法律顾问在工作中所付出的劳动与获取的利益严重失衡，必然大大挫伤法律顾问为政府提供优质、高效服务的积极性。”[9]

第四，政府法律顾问工作评价考核体系不健全。政府法律顾问选聘的本质是政府对法律服务的购买，故在选聘后应对政府法律顾问的工作成果进行评价考核,并将其作为政府法律顾问聘用和评优的重要依据[10]。然而，在评价考核方面缺乏专业性、针对性的评价考核制度体系，以致很多政府部门的法律顾问不受监督或者其工作流于形式，对其在政府法律顾问事务上是否充分发挥作用或者是否有能力胜任，缺乏必要的考核评价与监督体系。

综上，正是由于法律顾问制度在人员选聘、工作规范、资金保障以及评价考核方面配套制度还不完善，以致政府法律顾问制度虽基本建成，但法律顾问的专业作用并未得到充分发挥。

（三）政府法律顾问介入难、参与难

轻预防而重救济，政府法律顾问只停留在事后救济上，对政府决策事前介入不足，无法有效防御和控制法律风险，政府法律顾问工作往往流于形式[11]，重视事后救济而忽视事前审查、论证、把关等预防性作用。尽管我省各级政府及部门已建立起1200人左右的法律顾问团队，但在政府行政决策中，受保密制度和领导、主管等法治意识薄弱的影响，法律顾问责难以全程参与，不能充分发挥政府法律顾问的专业作用。

第一，保密制度限制法律顾问参与行政决策。一方面，由于政府重大事项保密制度的规定，以致政府多数重大事项的决策都是通过内部会议进行，外聘的政府法律顾问难以参与其中。而在决策咨询的过程中，决策者作为委托方在聘请专家为自己提供专业知识和信息时，由于政策的偏好性等原因可能不公开或不完全公开自己已经掌握的决策信息[12]，政府法律顾问就难以发挥其在政府重大事项上的法律风险评估的预防性作用。另一方面，无专门针对包括律师、专家学者在内的政府法律顾问的保密制度，缺乏对政府法律顾问的强制性约束，致使政府法律顾问在参与政府决策过程中面临泄密的风险以及对于损失缺乏有效的追究补偿机制，以致在更多的政府重大决策中不愿有单位以外的政府法律顾问人员介入参与。

第二，部分领导不重视法律顾问的专业作用。部分政府部门缺乏对法治的重要性和政府法律顾问作用的专业性认识，导致“许多所谓的法律顾问仅仅是形式上存在，行政机关或行政机关负责人没有深化法治思维，根本不习惯有人在旁边‘指手画脚’，法律顾问沦为摆设。”[13]很多事务的决策、执行仍然停留于部门会议决定层面，政府法律顾问难以参与到其中，致使政府法律顾问难以全面有效地发挥法律保障的作用。

鉴于政府重大事项决策保密规定、部分政府部门负责人法治意识薄弱，以及对于政府法律顾问缺乏有效的保密管理规定等因素，以致政府法律顾问在政府事务中存在介入、参与难等问题，进而影响政府法律顾问作用的有效发挥。

四、提升青海政府法律顾问制度运行成效的对策

法治作为国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，必然要求深化行政体制改革，切实转变政府职能，创新社会治理方式，建立法治政府。政府法律顾问制度无疑是法治政府建设的重要标尺。因为规范政府的立法行为，需要政府法律顾问发挥自身优势，使所立之法能准确地反映社会经济发展的要求，实现法制的协调统一；规范政府的决策行为，需要政府法律顾问参与其中，促进政府决策的合法性和民主性；规范政府的执法行为，需要政府法律顾问加强执法引导，提升行政官员厉行法治的自觉性[14]。

当前，青海正持续推进政府治理体系和治理能力现代化，保持经济持续健康发展和社会和谐稳定。加之被誉为“人民社会生活的百科全书”“人民生活的基本规则”的《中华人民共和国民法典》已于今年1月1日起正式实施，这些都对政府法治思维的养成和法治方式解决实际问题的要求越来越高。而事实证明，政府法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥的积极作用不言而喻。因此，各级政府，尤其是各级政府中的“关键少数”要充分认识落实政府法律顾问制度在法治国家、法治政府、法治社会一体建设中的重大意义，从思想认识、观念、制度建设等重视政府法律顾问制度，将该制度贯穿到政府决策和依法行政的全过程，为该制度高效运行创造和提供必要的各方面的制度支持，久久为功，实现我省政府法律顾问制度从“量”到“质”的全面提升，建立一支以政府法制机构为主体，吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极、应然作用。

（一）强化政府法律顾问团队建设

1.建立专业性、综合性、合作性法律顾问团队

《意见》明确提出，“积极推行党政机关法律顾问制度，建立以政府法制机构人员为主体，吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍”。调研表明，当下政府法律顾问队伍渐次形成以外聘形式为主的聘任模式，又因政府部门相关工作的跨专业性以及保密性等特点，外聘律师和法学专家或不能实质性参与，或因涉及到一些专业性特别强，诸如金融、税务等方面的法律服务，常导致“雇而不问”等现象。为此：

首先，应当提高政府部门对政府法律顾问工作的重视程度，加强“依法执政”意识，让政府法律顾问实质性参与政府相关事务。在讨论、决定重大事项之前，应当听取法律顾问、公职律师的法律意见；起草、论证有关法律法规和规章草案时，应当请法律顾问到场参加，并听取其法律意见。其次，应当完善政府法律顾问编制及福利待遇制度，视工作量将公职律师作为机关部门内独立性岗位而非兼任其他职务；将公职律师的法律顾问工作纳入绩效范围，积极调动公职律师和外聘法律顾问律师的积极性。再次，探索政府法制机构工作人员与外聘法学专家、律师团队双向合作机制，共同组建以政府法制机构人员为主，吸收法学专家、律师参与的综合性、合作性政府法律顾问团队，建立健全政府法律顾问制度，提高政府的依法行政和重大决策法治水平。

2.政府法律顾问应强化“政治+专业+业务”能力的提升

一般而言，政府法律事务公共性强、涉及面广、工作内容复杂、专业性强，这就要求法律顾问不仅要具备扎实的法律专业知识和能力，还要娴熟政府及相关部门的工作职责、相关领域的政策和行业技能，同时在处理政府法律事务工作中更要有较强的政治意识。从实践反映的情况来看，部分政府法律顾问虽为某一领域、某一专业的法学、实务专家，但在其从事具体法律服务工作时，囿于对相关政策的理解和把握、专业分工对不同业务能力的精细化要求以及政府法律需求的多元化趋势，均使政府法律顾问在专业或业务方面的短板在个案中暴露，最终影响该制度运行成效。基于此，政府法律顾问应适当强化“政治+专业+业务”能力的提升。首先，政府法律顾问要增强政治意识。通过深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想等，提升自我的政治素养，在处理政府法律事务中加入政治纪律和政治规矩的考量；其次，要加强对顾问单位常涉事务的相关法律、法规的精细化学习，提升自我处理政府部门专门性事务的专业素养和技能；再次，要有意识地了解和学习政府及相关部门的工作职责、相关领域政策和行业技能等方面的常识性知识，避免因业务知识匮乏而出现失误。

（二）结合青海实际细化相关规范、建立相关机制

从调研反映的情况来看，除前述因素，青海在推进政府法律顾问作用局限方源于法学、法律人才相对短缺和资金支持两个方面，而资金支持和人力资源匮乏又互为制约，直接影响政府法律顾问制度成效。而此困境又需依赖一定的制度予以支撑和改变。为此，应结合青海实际，针对现有问题细化相关规范，从制度层面予以补正。

从现有政府法律顾问制度的相关文件和政策依据来看，除《意见》外，中共青海省委办公厅、青海省人民政府办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》的通知，省编办与省政府法制办印发（青编办行发〔2017〕5号）《意见》。在具体工作层面，相关部门制定了《青海省人民政府法律顾问委员会工作规则》，为现有的青海省政府法律顾问工作制度的指导性规则。然而，该《工作规则》内容较少，仅原则性规定了法律顾问的遴选与解聘制度以及法律顾问的职责和权利。“过粗”的规范虽然给政府在执行法律顾问制度时留出了较大空间，但也带来了一定的困惑。同时，相关部门出台《青海省政府法律顾问专家库管理暂行办法》，规定各级政府法律顾问原则上必须从专家库产生。上述规定及通知均属于总章式的规定，仅简单涉及指导思想、法律顾问的遴选任职条件等，尚不能有效解决实际运行过程中，政府法律顾问所面临的各种问题。如此，相关规则应着眼于解决现实中政府法律顾问推进工作中的突出问题，细化具体的指导性意见，出台符合青海实际，更具有实践指导以及可操作性的政府法律顾问制度规则。

1. 优化政府法律顾问选聘制度

结合我省当前的主要任务，从政府法律顾问制度建设和实施情况来看，法律顾问的选聘必须考虑专业化和竞争机制，既要认识到我省当前法律顾问已经取得成就，又要认识到法律顾问工作中存在的部分不足，立足于中不同专业领域的差异化法律顾问需求，加快建设法律顾问分级分类选聘制度，适当改变既往的推荐制度，在坚持三公原则的前提下，实现法律顾问选聘的市场化，并充分地考虑部门实际工作的需要，并“根据参与投标律师事务所的规模、业务情况、执业律师的政治素养、专业素养、法律服务报价等情况综合选定符合条件的律师事务所作为法律顾问。”[15]这样“既可以保障律所律师、高校或科研机构法学专业人士等为政府提供法律顾问服务的独立的选择权，促进律所或法律服务工作者之间的良性竞争”②，以提升法律顾问的专业性、业务的适应性，促进法律顾问提高服务质量。

2.构建政府法律顾问工作评价机制

目前尚无专门的政府法律顾问评价机制，不利于保障政府法律顾问的工作效率及质量，为构建更加有效的政府法律顾问运行机制，应结合不同类型成员，建立与其待遇、荣誉、绩效等对等的工作评价机制。首先，各级政府应当设立专门的法律顾问委员会，充分发挥法律顾问委员会的职责，对政府法律顾问履职情况进行阶段性评价。其次，明确评价标准，确定科学细化的考评指标，分别从政治素养、业务事项、遵纪事项、表现事项等对其履职情况进行评判。实现评价机制指标量化，可以建立政府法律顾问的激励考核机制，在每一年度末，根据政府法律顾问的工作效率、专业水平、服务态度、职业道德等情况做出综合评价[16]，以此规范政府法律顾问成员，全面提升政府法律顾问工作有效性、积极性，促进政府法律顾问工作科学化、规范化。再次，针对法律顾问机构从政治性、专业性、敬业精神方面进行事前评估，以确保符法律顾问符合相关要求。

3. 完善政府法律顾问激励机制

法律顾问的激励机制影响着法律顾问服务质量，强化评价考核的同时也应完善相关激励机制和重视政府法律顾问工作积极性的调动。一方面，急需巩固和完善法律顾问经费保障机制，提高政府法律顾问应聘积极性，确保法律顾问服务经费得到基本保障。要严格实施财政预算执行的法律顾问经费保障制度，强化政府购买法律服务的规范化、制度化。对少数经济发展水平较低、购买法律服务保障困难的区、县，适度加大财政转移支付力度，推进地域间购买法律服务的均衡发展。另一方面，还要探索建立除经费保障外的其他激励机制。根据法律顾问的工作情况，开展年度的优秀政府法律顾问评选，给予通报表彰以及一定的物质奖励；探索建立地方法律顾问工作的人才数据库，逐步建立与法律顾问服务成效相一致的服务信用体系，对工作优秀、信用级别等级高的法律服务机构或法律顾问，在涉及政府行政法律事务选聘时给予加分或优先考虑。

4. 畅通政府法律顾问参与机制

当前政府法律顾问被定位于政府政策的咨询者，限制了政府法律顾问针对重大行政决策的参与度，这不利于实现国家治理能力和治理体系现代化及建设法治政府。政府法律顾问不应只是政府法律咨询的对象，而应是对行政决策进行合法性审查和监督行政权力良好运行的法治守护者。[17]因此，在政府重大行政决策程序中，赋予政府法律顾问查询行政决策相关文件的权限，通过保密协议、保密措施预防决策泄密，适当允许法律顾问参与到专家论证以及风险评估等程序环节中，充分尊重法律顾问的专业意见[18]，强化将重大决策和规范性文件的合法性审查作为政府工作会议讨论的前置程序，未经政府法律顾问审查或审查不合格，不能提交会议讨论、形成决策或对外公布[19]。

（三）强化领导干部对法律顾问作用的重视

2021年3月在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记强调，要坚持抓住领导干部这个“关键少数”，各级领导干部要坚决贯彻落实党中央关于全面依法治国的重大决策部署，带头尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，做尊法学法守法用法的模范。领导干部对法律不仅要争做遵法、守法的模范，而且应当积极提升法治意识，依靠政府法律顾问，为重大行政决策、依法行政提供科学合法依据。

领导干部作为落实该制度的责任主体，其对法律顾问工作的重要性认识，既关系着法律顾问制度工作的落实，亦关系到重大行政决策的科学性和合法性，还关系着全面依法治国重大部署的实施。领导干部应当时刻以落实依法治国为己任，以实现国家治理能力与治理体系现代化为目标，提升法治素养，重视法律顾问工作在依法行政、重大行政决策中所发挥的积极作用，积极配合法律顾问的相关工作，重大行政决策出台前，应当及时听取法律顾问的专业意见，切实把依法治国落到实处。

（四）创新服务方式，提高服务成效

政府法律顾问专家库的成员以及有意为政府提供法律顾问服务的广大专家、学者和律师，应深入研究法律顾问工作实务，树立为政府部门提供法律服务的理念，创新服务方式，结合党中央、国务院和省委省政府的政策方针和治理需求，不断研发和升级法律服务项目，针对不同层次和领域，提供多样性、个性化和更符合需求的服务。面向各级政府要根据办理综合涉法事务的特性，在日常应急法律服务上下足功夫，有效保障重大决策依法科学；在面向政府工作部门要根据办理基础性涉法事务的特性，在整体水平提升上下足功夫，拿出专项服务项目全面参与行政涉法事务，从立法参与、执法规范、信息公开、行政管理、政府投资、职务犯罪风险防范、行政纠纷化解等多个方面研发专项服务产品，从根本上提高政府部门的行政工作效率。

（五）注重成果积累，推广典型经验

各级政府及其有关部门应当对法律顾问提供服务事项的整体情况进行系统的整理归档，作为法治政府建设基础资料的重要组成部分。为扩大对行政实践活动的指导性和影响力，省人民政府法律顾问委员会每年应筛选出具有典型性、代表性和说服力的实例，作为经验成果介绍和案例分析汇编成册。对于青海法治政府建设中急需研究和破解的重点、难点、热点问题，可由省政府法律顾问委员会拟定题目，确定研究经费，面向政府法律顾问成员、各级行政机关及其工作人员和有条件开展法治政府理论研究专业机构进行公开申报竞标。同时，要不断强化对过程和结果的监督，及时研究分析、总结提升，挖掘典型经验和事例，采取多种方式进行宣传，加强学习交流和推广复制，发挥成熟经验对制度推进的带动作用。

本文写作得到青海省司法厅律师工作处副处长杨恒同志的协助，特此感谢。

注释：

①参见吕立秋.政府法律顾问制度分析和展望[J].中国法律评论.2015，（02）；《青海省人民政府法律顾问委员会工作规则》（2011）第3条规定.

②参见胡燕，卢晓莉.政府法律顾问选聘制度设立的目标价值与实践博弈——基于成都市的调查思考[J].四川师范大学学报（社会科学版）.2019，（02）.