行政执法监督工作的探索与思考——以北京市海淀区为例

李 京（北京市海淀区司法局）

党的十八届四中全会提出，对行政权从八个方面进行监督和制约，即党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督。其中，行政监督与当前的行政执法监督相契合。近年来，北京市海淀区行政执法监督工作有了较大程度的提高，已形成了人大政协监督、司法机关监督、行政机关内部监督、纪检监察监督和社会舆论监督等多层次、多形式的监督体制。本文中行政执法监督工作特指行政机关内部监督，主要包括：行政执法主体管理、执法人员及监督人员管理、执法岗位管理、权力清单管理、执法数据管理、案卷评查管理及两法衔接等方面的内容。

一、北京市海淀区开展行政执法监督工作的基本情况

（一）推行权力清单制度，确保行政执法监督工作的规范化

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。关于如何加快建设法治政府，《决定》提出了依法全面履行政府职能、健全依法决策机制等六个方面的具体要求。而“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”是实现全面履行政府职能的重要措施，也是加快建设法治政府的重要内容。

权力清单制度，就是政府及其部门在对其所行使的公共权力进行全面梳理的基础上，依法界定每个部门、每个岗位的职责与权限，然后将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举和图解，并公之于众。截至2019年底，海淀区行政处罚权力事项共有8333项。

按照中央关于建设法治政府、推进依法行政的新要求，随着权力清单制度的不断推进，行政执法的内涵已经从相对狭义的主要以行政处罚、行政强制、行政检查为核心的执法，变更为包含行政处罚、行政强制、行政检查、行政许可、行政征收、行政给付、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他权力的广义范畴，也就是通常所说的权力清单中“9+X”。对于“9+X”行政权，海淀区将其大致再次划分为两个类别：

第一类是依职责主动履行的监管类权力（A类），主要包括“行政检查、行政处罚、行政强制、行政征收（实物类）”。通常所说的强化监管，主要是针对这类权力，这类权力更多体现责任属性，其行使应当以“法定职责必须为”为首要。

第二类是依申请被动履行的政务类权力（B类），主要包括“行政许可、行政确认、行政征收（税费类）、行政给付、行政裁决、行政奖励”。通常所说的简政放权，主要是针对这类权力，这一类更多体现权力的属性，其行使应当以“法无授权不可为”为约束。

但是，从当前执法情况来看，很多执法部门对应当主动履行、需要强化的监管类权力缺热情、不主动，屡屡强化却无动于衷；而对被动履行、需要精简的政务类权力却更热衷、很主动，每每精简都难以割舍。

（二）搭建行政执法信息平台，提高行政执法监督工作智能化水平

为贯彻落实《决定》，加快法治政府建设，深入推进“互联网+政务服务”，促进治理体系和治理能力现代化等，北京市自2013年起开始建设执法信息服务平台。

目前，平台归集了执法主体、执法岗位、执法人员、执法依据、行政权力等静态数据和执法检查、行政处罚、行政强制等动态数据，完成了考试培训、案件移送、案卷评查等业务模块开发使用，接入了部分行政许可数据和“12345”举报数据，建立了100多个分析评价指标模型。

海淀区政府依托行政执法信息服务平台加强对全区行政执法主体、执法岗位以及执法人员的管理。区政府每月对全区行政执法情况进行统计分析并上报区领导，定期向行政执法部门通报其在本市执法系统排名情况，督促行政执法部门加大履职力度。

截至2019年底，海淀区区级行政执法主体共计32个（不含公安系统和街镇），执法岗位166个。各类行政执法岗位执法人员在岗率93.13%。其中：主动履行行政检查、行政处罚、行政强制等监管执法职责的“A类岗位”在岗人员编制比为33.76%；被动履行行政许可、行政确认、行政给付等政务服务职责的“B类岗位”在岗人员编制比为14.69%。全年实施行政处罚人均62.27件，人均行政执法检查262.72件。通过对全区及各部门的案件数量、人均案件数量、职权使用情况，可以对行政执法部门的执法效率进行评价，对下一步执法工作做出预判。

目前，海淀区通过对全部需要主动履行的权力运行状态进行归集、监测和分析，已经在支撑政府决策和改革方面开始逐步发挥作用。随着这项工作的进一步开展，海淀区将在集成数据、挖掘数据、寻找分析单元、构建分析模型方面加大投入，完成对执法要素配比、力量投放以及产出效能等状况更加精准的分析，进一步提升服务决策和改革的能力。

（三）多层次开展案卷评查，加强行政执法监督工作标准化建设

当前，海淀区案卷评查工作主要分三个层次：一是各执法部门开展自评；二是区政府对各部门自评过的案卷进行抽验；三是市级部门及市政府对执法部门案卷进行抽验。也就是说行政执法部门一本案卷有可能面临4次评查，这种高频次、高水平的案卷评查制度安排，对行政执法部门的案卷水平提升有很大帮助。

2019年度，海淀区有26个部门75本案卷参加了区政府组织的质量抽验。通过抽验也发现不少问题，可以概括为两个方面：一是部门案卷自评水平参差不齐，有些部门在自评时认真、细致，能准确发现案卷中的多数问题，评卷人员水平较高。而有的部门自评成绩优秀，但在区质量抽验时，却发现存在许多扣分项。也有的部门自评的扣分项与区质量抽验的扣分项完全不一致。明显存在的问题，部门自评并未发现，表明部门评查人员的水平和素质还有较大提升空间。二是案卷评查监督效果不明显。有些部门案卷评查流于形式，去年反馈的问题，今年重复出现。案卷评查不仅仅是为了发现问题和提高评查人员水平，还应当将问题及时反馈给执法机构，在以后执法工作中予以改正。

多年来，通过开展案卷评查工作，海淀区已经取得了一定成效：一是制作卷宗的标准统一明确；二是培养了一批案卷评查人员，已经成为执法部门的业务骨干；三是通过反馈机制和业务培训，提高了执法部门制作案卷的水平。

（四）落实行政执法责任制，强化行政执法监督工作的效能

提高行政执法规范化水平是全面推进依法行政、建设法治政府的重要内容，党的十八届四中全会对全面落实行政执法责任制提出明确要求。海淀区政府围绕构建横有分工、纵有层级、权责明确、边界清晰、衔接有序、传导有效的行政执法体系作出工作安排，各级行政执法部门认真贯彻《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，结合本部门的法定职责，完成了执法依据梳理，分解执法职权，确定执法机构、岗位执法责任，建立健全行政执法考评机制，在推进行政执法责任制工作中取得较好成效，行政执法工作的规范化、制度化水平有了全面提升。

海淀区以建立权责统一、权威高效的行政执法体制为目标，全面落实行政执法责任制，强化行政执法监督工作的效能。一是加强部门内部执法考评。各部门明确执法人员岗位职责，细化执法流程，公开执法职权，坚持定性与定量、内部与外部、检查与自查相结合，通过听取汇报、定期检查、受理举报投诉等方式，切实解决职权不清、责任不明、出现过错难以查究的问题。二是将执法综合情况作为依法行政专项考核的重要内容。在依法行政专项考核体系中，加大对行政执法部分的考核比重，重点考察各部门制定和落实行政执法责任的情况，将执法人员资格管理、行政权力清单制度、执法案卷评查、贯彻自由裁量权标准等情况，以及行政执法信息平台和两法衔接信息共享平台的使用情况作为考核的主要内容。三是不断完善社会公众对执法工作的评议机制。探索建立民意为重的考核评价机制，提高执法评议考核情况的公信力。畅通倾听社会民意的渠道，委托第三方机构开展执法社会调查，了解社会公众对行政执法的基本态度，发现执法中存在的问题，制定有效的整改措施；采取多种方式，征集社会公众关于执法工作的意见和建议，及时作出回应，不断改进行政执法工作。

二、北京市海淀区行政执法监督工作面临的问题与困境

（一）行政执法数据需要深入挖掘与系统化分析

行政执法监督工作需要对区域内行政执法情况进行监控，通过全口径归集执法数据、全过程监控权力运行、全方位评价执法效能，从而实现对权力运行和职责履行的监督评价，为政府决策提供“大数据”支撑。

目前，行政执法信息“业务壁垒”“信息孤岛”问题依然存在。一方面，行政执法部门执法条块化、部门化的趋势仍没有根本改变，各部门均有自己的执法平台，行政执法业务差异和信息共享滞后。以北京市行政执法信息平台为例，部分行政执法部门通过数据导入方式把执法信息共享至平台，数据传导过程中发生丢失，使得执法信息无法达到绝对准确。另一方面，平台功能开发倾向于宏观层面，主要是从北京市级层面统计、发现、分析问题，基层政府对数据功能的使用还处于初级阶段，对基层执法部门与执法个人的数据分析都不充分。已经存在的数据，没有进行深入挖掘和系统分析，很难准确判断行政执法的情况，并对政府决策提供详细的意见建议。

（二）行政执法争议解决机制亟待完善

行政机关在实施法律、法规和规章时，既需要明确分工、各司其职，也需要互相配合、密切协作。实践中，因执法问题产生的矛盾和扯皮情况时有发生，基本上可分为积极执法争议和消极执法争议。前者表现为不同行政执法部门针对同一事项或者问题互相争夺管理权，或是各自都在行使管理权，重复执法，造成行政相对人利益的损害；后者表现为有关行政执法机关在某方面的管理上相互推诿，使执法出现“空档”。究其原因，既有行政执法机关彼此对法律、法规和规章理解不同的原因，也有行政执法机关在执法活动中相互配合不够等问题。目前行政机关遇到类似问题，多用“一事一议”方法解决，缺乏系统性解决机制，这些问题势必影响法律、法规和规章的正确实施，影响行政执法效率。

（三）现有行政执法依据不能用好、用足、用尽

在执法活动中，不少基层执法部门认为本部门权力不够、手段不足。在查看各执法部门权力清单时发现，实际履行的行政处罚职权不足30%，大部分权力事项处于“休眠”状态。经过调研分析，主要原因如下：一是执法人员流动较快，新到岗的执法人员在短期内难以熟练掌握全部职权事项及执法依据，往往只用经常使用的执法依据；二是审视权力是否够用应当以政府作为各部门权力的集合体来衡量，看的是政府权力的“整体性”，而很多部门审视权力够不够用的视角是从部门局部权力出发，由于部门权力是按照“专业性”配置的特定职权，因而面对综合性执法问题时，感觉无从下手。

三、北京市海淀区进一步加强行政执法监督工作的思考

目前，海淀区已完成机构改革，行政执法监督工作将迎来新的机遇和挑战。针对海淀区存在的问题，为进一步加强行政执法监督工作，提出如下意见。

（一）落实“数字法治、智慧司法”信息化体系建设，运用人工智能方法提升行政执法监督工作效能

为深入贯彻落实习近平总书记网络强国战略思想与全国网络安全和信息化工作会议精神，司法部印发了《“数字法治、智慧司法”信息化体系建设指导意见》，提出建立“数字法治、智慧司法”信息化体系，形成“大平台共享、大系统共治、大数据慧治”的信息化新格局。

海淀区应当率先探索以创新为动力，通过科技创新补齐短板，推动行政执法工作整体升级。最大限度整合资源，发挥整体合力，彻底释放信息技术的战斗力。探索实施行政执法辅助系统，运用人工智能方法，为执法人员提供准确详尽的执法依据，通过对行政执法全过程进行记录、提示，发挥全过程记录信息对案卷评查、执法监督、评议考核、舆情应对、行政决策和健全社会信用体系等工作的积极作用。善于通过统计分析记录资料信息，发现执法薄弱环节，改进行政执法工作，依法公正维护执法人员和行政相对人的合法权益。建立健全记录信息调阅监督制度，做到可实时调阅，切实加强监督，确保行政执法文字记录、音像记录规范、合法、有效。从而，全面提高行政执法监督工作效能。

（二）深入挖掘数据，运用“大数据”分析增强行政执法监督工作效力

通过执法信息服务平台，监测并计算出各部门的岗位设置、执法频度、执法强度、履职均衡度、执法响应度等指标，当把这些指标与机构编制、人力社保、财政、监察等部门的基础数据组合分析并通过平台与相关部门共享后，就可建立起一个以数据分析评价为核心的执法监督共同体，将相关部门既有的监督手段和处置手段整合、串联起来，从多个层面调动更多的部门资源，发挥出“盟友”的力量，从而达到进一步提升行政执法监督水平的整体效力。

2018年初，海淀区政府对平台的数据二次开发进行了理论上的尝试，以期设计一套适合海淀区情的综合系统分析体系。

一是依据北京市行政执法信息服务平台数据建立各执法部门综合评价指标体系。主要指标应包括：行政处罚总量、人均行政处罚量、立案平均用时、立案处罚率、立案撤销率、调查取证时长、案件处理时长、当事人主动履行行政处罚比例、执法处罚案件来源比例、行政处罚职权履行率、行政处罚履职均衡度、执法检查总量、人均执法检查量、整改复查平均时长、执法检查处罚比例、行政许可总量、人均行政许可量、行政许可职权履行率、执法资格证考试通过率等。其中常规指标的计算结合同业评比与纵向评比结果：同业评价指标=海淀区本年度指标/全市平均指标，纵向评比指标=海淀区本年度指标/海淀区上年度指标。

二是对行政执法工作情况设计展示指标。考虑到各执法部门部分指标（如行政处罚总量）之间不存在可比性，所以在综合评价指标体系的设计时，对这些不可比的指标进行了改进，以增强综合评价指标体系的合理性。这些指标虽然在综合评价体系中不体现，但是对于各部门来说，掌握整体的业务量情况也是非常重要的，因此设计了工作情况展示指标，区政府和各部门可以实时观察到这些指标值。主要包含行政处罚、执法检查、“两法衔接”、考试培训管理、行政许可等方面的指标。

三是对各执法部门综合评价的计算。每个局委办最后的依法行政综合评价值计算公式为：TOTAL=∑（每项指标的权重*每项指标的赋值结果）。其中，每项指标的赋值结果计算为：每个局委办每项指标的赋值结果=（n-i+1）/n。其中，n为参与排名的局委办数量；i是某局委办在该项指标中排名的名次数（排名第一则i=1，排名第二则i=2，依此类推。）依照以上计算，可以实时得到各局委办依法行政考核的综合评价值。最终通过数据挖掘能够达到实时监测区域内执法情况以及执法部门内部运行情况的目的。

（三）建立行政执法争议协调机制，提高行政执法监督工作效率

行政机关间的争议涉及政府各部门间的职责分工，因此，需要加强政府对所属部门职能争议的协调，政府的行政首长或上级部门应当依法进行协调。在实践中有两个机构发挥重要作用：一是政府司法机构，作为政府在依法行政方面的参谋助手和法律顾问，政府司法机构具有重要的协调职责；二是机构编制部门，由于其在政府领导下负责行政机构设置和编制管理的具体工作，因此，对于政府部门间的职责划分、权限冲突的协调也发挥重要作用。但由于这两个部门缺乏权威性，其结果可想而知，争议也往往局限于一事一议。有人将此现象称为“强势部门制造矛盾，弱势部门解决矛盾”。为妥善解决此类问题，应当从以下三方面予以完善。

一是明确牵头部门。鉴于行政机关争议的普遍性、复杂性和严峻性，在行政系统内部，有必要建立一个专业、独立、权威的机构来负责政府职能部门权限争议工作。依据职权法定原则，解决权限冲突，只能在法律框架下进行，政府司法部门熟悉法律法规，建立由政府司法部门和编制部门牵头的议事机构非常有必要。

二是完善解决争议机制。在法治化背景下，政府职能是法定的，相应的协调机制也应该是法定的。唯有如此，才能明确各相关部门在协调机制中的职责、程序、监督等问题，实现行政协调机制的制度化、规范化、程序化。因此，建议起草部门职权争议解决办法，为协调机制的运作提供法律保障，确保协调机制在法治轨道上运行。

三是强化协调合作观念。行政机关各部门间是互相联系的整体，需要互相配合、协调运转。由于经济社会事务的复杂性，即使行政机关间的权限划分再严密，法律再完备，也不可能完全消除政府权限划分中的模糊现象，也不能期望仅仅由各个部门单打独斗，就能够实现有效的政府管理。因此，各部门在分工的基础上互相配合协调运转，是政府履行职能的客观需要。只有行政机关摈弃部门本位观，强化协调合作的大局观，并且在实践中有效践行，才能更好解决行政机关间的冲突问题。

（四）落实行政执法三项制度，推动形成权责统一、权威高效的行政执法体系

2019年，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，就全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度工作有关事项提出明确要求，对促进严格规范公正文明执法具有基础性、整体性、突破性作用，对切实保障人民群众合法权益、维护政府公信力具有重要意义，海淀区拟从以下三个方面进行部署。

一是按照“谁执法谁公示”的原则，建立行政执法公示的信息审核、发布、撤销和更新制度，以政府网站公示、办公场所现场公示、政务新媒体公示等多种方式，将与行政执法有关的信息主动向社会公开，提高行政执法透明度，主动接受社会监督。二是通过文字、音像记录等记录形式，对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全过程进行记录，特别是对容易产生执法争议的环节进行音像记录，并全面系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理。三是制定重大执法决定目录清单，执法部门在作出重大执法决定前，要严格进行法制审核，未经法制审核或审核未通过的，不得作出决定。

（五）提高行政执法案卷质量，以标准化为抓手强化行政执法监督工作效果

党的十九大报告指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治”。行政执法人员的法治意识和法治观念，决定着一个地区、一个部门的依法行政能力。因此，行政执法人员要牢固树立社会主义法治理念，自觉养成依法执法、依法办事的习惯，切实提高依法行政的能力。行政执法案卷是行政执法工作的重要载体，是检验是否依法行政的重要依据，提高行政执法案卷质量应当作为加强行政执法监督工作的重要抓手。

一是加强行政执法人员业务培训。行政处罚执法岗位每年都会有新录用公务员或轮岗的人员，要重视新进入行政处罚岗位人员实际执法的业务培训。要重视部门行政处罚案卷自评工作，通过自评和参加区质量抽验，为部门培养一批熟悉行政执法程序、执法文书规范的业务骨干。

二是对发现的问题及时整改。自2017年开始，海淀区行政处罚案卷评查在北京市行政执法信息服务平台上进行操作，部门自评分数、区质量抽验分数以及存在的具体问题、扣分项、建议项已经被录入到平台。各行政执法部门应当认真查看行政处罚案卷存在的问题，对被评案卷问题进行综合分析，以发现执法工作中的问题，在今后工作中督促执法人员切实改正。

三是严格落实案卷标准及行政处罚自由裁量标准。各执法部门应当严格落实2016版《北京市行政处罚案卷标准》，根据北京市统一部署，市、区各委办局已经于2015年11月底和2016年3月底完成两级行政处罚自由裁量基准制定和公示。各部门在调查违法行为时，应当一并调查和取得自由裁量标准需要的条件证据。执法人员在行政处罚呈批报告时，应当严格按照行政处罚自由裁量标准提出处罚建议。