“条块协同”破解基层执法难题——北京市平谷区“吹哨报到”三协同执法机制探析

张 莉 （中国政法大学法治政府研究院教授）

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。①参见（明）张居正：《请稽查章奏随事考成以修实政疏》。”中国的执法难题更是集中在以乡镇为代表的基层。由于乡镇几乎没有处罚、强制等“硬核”执法权，基层社会事务多呈现“看得见的管不了，管得了的看不见”局面。自2017年1月起，以打击砂石盗采、运输等违法行为为契机，北京市平谷区开展了“乡镇吹哨、部门报到”“一门主责、其他配合”“部门要求、乡镇落实”创新实践，探索出一条纵横结合的协同执法之路，为基层执法体制机制改革积累了宝贵经验。

一、基层执法面临的突出问题

长期的部门立法，加之对乡镇政府能力建设的忽视，“条强块弱”“条专块难统”成为基层执法最大的弊端，具体表现为如下几个方面。

（一）条块各自为政，查处违法不及时，日常管理不到位。依据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，乡镇是我国的基层政权，乡镇政府负责执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，并管理本行政区域内的行政工作。乡镇虽为一级政府，却缺乏必要的执法手段。面对破坏自然资源、违章建设、污染环境等严重违法行为，即便在第一时间发现，在劝阻无效时，也无力自行处置。而掌握许可、检查、命令、处罚、强制等执法手段的区县执法部门，在接到举报后，虽然竭力第一时间赶往现场，却经常无功而返。这固然与执法面积广、人手不足、装备落后有关，但执法力量高高在上、乡镇与区县部门衔接不畅也是不争的事实。除了违法行为查处阶段的高频次漏网外，乡镇与区直部门间配合不力的现象还发生在日常管理环节。以水务管理为例，面对水务部门“加强河道管护函”或“督办清除河道内垃圾函”，许多乡镇置若罔闻。

（二）过度强调属地责任，增加违法风险，加重乡镇财政负担。在当下实行扁平化管理、下移执法重心的改革背景下，加重乡镇政府责任成为普遍现象。在缺乏执法手段的情况下，为达到上级要求的管理效果，一些乡镇政府铤而走险，违法采取处罚、强制等措施。结果是，在复议或诉讼程序中铩羽而归，令乡镇配合区县部门执法的积极性锐减，区县部门的执法效能也相应降低。另外，在人手不足的情况下，面对日益“压实”的巡查责任，一些乡镇不得不采用购买服务的形式外聘人员，令本已拮据的乡镇财政更加捉襟见肘。

（三）区县部门履职率低，联合执法效果不彰。履职率是执法主体实际行使的职权与权力清单赋予的全部职权的比率，它能反映出部门的职权利用状况。由于立法模糊、操作性差等，许多区县部门在执法过程中挑三拣四，导致若干法定职权处于闲置状态。要么因过多关注罚款数额和震慑效果仅使用个别条款，要么以部门利益为重，消极不作为。面对日益链条化的违法行为②以砂石类违法为例，通常包括开采、运输、堆放、加工、经营、使用等多个环节，涉及（原）国土、农业、林业、水务、交通、交管、城管、环保、工商、住建、公安、税务等十余个部门。，部门间的“据法”塞责已经到了无法容忍的地步。以查处非法经营砂石料行为为例，国土部门认为应当由工商部门依照《无照经营查处取缔办法》进行查处，而工商部门认为，既然砂石料属于矿产资源，那就不在工商查处范围之内。类似的问题在联合执法中司空见惯，时常靠领导现场拍板，指派任务。

除了条条之间推诿扯皮外，一些具有执法保障功能的部门也怠于履行职责。实践中，在行政执法人员被殴打围堵、人身受到威胁时，一些公安机关没有果断出手，追究违法人员妨碍公务的行政责任。另外，面对违法链条长、隐蔽性强、存在黑恶势力插手嫌疑的违法犯罪行为，部分公安机关执法思路过于保守，不积极利用刑事侦查手段，坐等行政部门移送案件，而这些部门移送的案件又往往因为案卷质量不高而被退回，给违法犯罪分子可乘之机。

乡镇与部门、部门与部门之间“你呼我不应”“你来他不来”的情形势必造成执法链条中断，出现“九龙治水而水不治”的局面。

二、“条块协同”创新基层执法机制

一面是乡镇发现违法行为却无权查处，另一面是区级执法资源配置重心偏高，被动执法、效能低下。要想破解基层执法难题，在现有执法体制内，必须从机制创新上入手，打通条块联系，形成执法合力。

（一）用链条式执法回应链条式违法。既然违法行为以“产业链”形式出现，执法必须跟进，打破“铁路警察各管一段”的碎片式执法模式。北京市平谷区“吹哨—报到—落实”的三协同执法模式从现实需要出发，解决了整体与局部、上级与下级、条条与块块之间的分割问题。其中，“乡镇吹哨、部门报到”赋予了乡镇强制执法主体到场执法的召集权、指挥权，解决了发现违法后的集结和指挥调度问题；“一门主责、其他配合”解决了多个部门报到后相互间协作问题；“部门要求、乡镇落实”解决了部门集中查处违法后与乡镇发动村委会共同进行常态化治理的问题。这种条块嵌入式的执法新模式，不仅实现了狭义的执法与广义的管理之间的有效衔接，还明确了乡镇与部门的职责定位和工作关系，形成了发现违法、组织调度、查处违法、保持效果的闭环式基层治理模式。

（二）下沉执法力量，缩短执法半径。“上面千条线，下面一根针”，乡镇人少事多是常态。为了充实基层执法力量，需要区县执法部门选派骨干力量进驻乡镇。对于下沉的执法人员，实行“三在一听”管理，即“在哪吃饭、在哪干活、在哪考核，听哪指挥”。这种人员派驻方式体现了“权力下放”③需要注意的是，在政治学和法学上，下放（déconcentration）与分权（décentralisation）是两种不同的权力行使机制，前者依然是一个权力主体，只是权力触角延伸到基层，后者建立在主体多元化基础上，将一个主体的权力让渡给其他主体。我国目前在使用“下放”一词时，经常不加区分，混同使用。逻辑，实现了职权、资源与人员向基层倾斜，使执法部门的触角延伸到一线，能够在最短时间内到场开展工作。这种根据执法事项随时调配人员的协同执法机制，灵活机动，既提高了执法效率，也避免因大范围人员沉降而带来冗余的新矛盾。

（三）以清单为抓手，督促部门履职尽责。链条式执法解决了执法程序启动、实施与落实的问题，但若要目标明确、方法得当，还需要练好行政执法的基本功——权、名、责梳理。“四张清单”应运而生，即问题清单、权责清单、绩效清单和警示清单，这使得执法目的、执法手段、预期效果和潜在责任一目了然。“问题清单”坚持问题导向，从困扰百姓日常生活的突出问题入手，全方位系统摸查基层管理中的难点、痛点与堵点，如露天烧烤、大货车过境、开墙打洞、非法用工、无证无照幼儿园等。第二张是权责清单，它是协同执法机制发挥作用的法律保障。在明确各部门职责的前提下，改变常规按“条条”划分的“9+X权力结构”④“9+X权力结构”通常包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政给付、行政征收、行政确认、行政裁决和行政奖励等行政权力类型。，根据事项需要将“条条”的权力吸附到某一具体行政管理难题上，构建起针对某一具体问题的整张行政权力网络。第三张是绩效清单，它是执法监督的有力抓手。乡镇利用绩效清单，逐一列出参与联合执法的单位、执法进展与效果等要素，使执法全过程一目了然，作为年终考核依据使用。第四张是警示清单，用以增强执法人员的责任意识，防患于未然。具体做法是梳理党规国法中与职权行使相关的条款，将对党员干部的追责规定转化为对每项具体执法工作的底线要求，明确不作为、乱作为的法律后果。

清单制度，尤其是“权责清单”与“绩效清单”的有机组合，使得执法全过程可视可控，督促各部门将手中的执法权用尽用实，形成执法合力。

（四）加强执法协调，落实会商机制。区级各部门执法人员下沉到基层后，根据问题清单形成跨部门工作组。在出现部门间职权交叉或权限空白时，各部门执法人员第一时间协调分工、化解工作分歧，避免因相互推诿而贻误时机。同时，在部门联合执法过程中，建立并落实会商机制。以往的执法协调停留在建章立制层面，制度落实效果较差。与协同执法配套的会商制度则要求每周召开会议，总结通报联合执法工作进展，通过会上沟通解决执法工作中产生的分歧，统一对执法权限和执法范围的认识，并形成周报记录在案。所有这些举措让理论上的执法协调落到实处，解决了实际问题，让懒政怠政行为无处藏身。

（五）赋予乡镇评价权，搭建立体化考评问责体系。北京市平谷区从党员干部、执法队员普遍关心的“帽子”“票子”和“面子”入手，综合运用过程控制、绩效考核、模拟问责等手段，形成立体化人员管理新机制。首先，开展过程控制，用实绩证明履职尽责。如前所述“绩效清单”不仅对接“问题清单”，还要求列明参与执法的单位、人员的工作进度与执法效果，使执法全过程一目了然，既实现了目标管理，也极大地减少了不作为、乱作为现象。其次，创新性地将乡镇列为考评主体，由其根据各部门在联合执法中的表现打分，直接作为党政合一的绩效考核重要依据。这样，享有“吹哨权”的乡镇政府，就对区县执法部门及被派驻人员的履职情况也享有了监督评价权。这一举措深刻改变了在执法问题上乡镇“有求于”部门而部门只对本级政府负责的局面。最后，以问责促负责、以负责促担当，形成人人向上、履职尽责的行政生态。北京市平谷区对于行政执法过程中玩忽职守、以权谋私、拖沓敷衍、推诿扯皮的党员干部决不手软，毕竟“动员千遍，不如问责一次”。然而，责任追究毕竟是手段而非目的，说到底还是要通过问责，让“严”的要求立起来，把“好”的标准树起来。古人云“祸患常积于忽微”，平谷区开展的模拟问责正是在出现苗头性问题时及时提醒党员干部，让其悬崖勒马，谨防“小错不改酿大错”。这种严管和厚爱并重的机制，不仅使被模拟问责的人员受到警示，还唤醒了其他人员的履职意识，全区执法乱作为、不作为和选择性作为现象急剧减少。

三、结语：因地制宜，分类推进基层综合执法

无论是“乡镇吹哨、部门报到”，还是“一门主责、其他配合”，抑或是“部门要求、乡镇落实”，更多关注的是行政系统内部各组成要素间相互作用的过程和方式，并未触及行政组织体系的机构设置与职权划分问题。这也正是体制与机制的本质区别。“体制”是制度形之于外的具体表现和实施形式，而“机制”是通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用来实现其特定功能。换言之，“体制”重在组织形式和具体内容，而“机制”强调机理，即相互关系。北京市平谷区条块协同的执法模式，因为谨遵现行政治制度及法律规范，保留了所有与主体性质、权责划分和程序运行有关的“硬件”要求：区直部门采用“派驻”方式将执法人员下沉到乡镇，同时为这些人员提供物力、财力支持；下沉到乡镇的执法人员，不仅编制依然属于区级各执法部门，还以这些执法部门的名义作出行政决定。在笔者看来，这种执法方式只是将执法力量进行了“物理意义”上的优化分布，缩短其执法半径，原区直部门林立、执法队伍重叠的问题依然存在。从这种意义上说，以“吹哨—报到—落实”为代表的条块协同执法模式虽然提高了执法效率，却仍然属于执法主体多元化基础上的联合执法⑤所谓联合执法，是指多个执法部门联合组成执法机构，统一对相对人进行监督检查，但分别以各自的名义对相对人作出处理的活动。，而非以权力统一行使为特点的综合执法⑥综合执法是指由依法成立或者依法授权的一个行政机关，行使原本由两个或两个以上相关行政机关的行政职权，或由一个行政机关的一个部门以该行政机关名义行使原本由该行政机关多个部门分散行使的行政职权的一种制度。前者为跨部门综合执法，如市场监管执法和城管综合执法，后者为部门内（或系统内）综合执法，如农业综合执法、交通综合执法和文化综合执法等。当然，随着大部制改革的深入推进，原本属于系统内综合执法的领域，也会随着部门合并或重组而演变成为跨部门综合执法，如涵盖文化市场、旅游、体育、广播电影电视、新闻出版等众多领域的大文化综合执法。。

真正的综合执法以机构、职权和人员整合为前提，它可以从根源上解决机构重叠、职权碎片化和执法冷热不均问题。在基层治理问题上，未来不仅要修订法律，合并在同一执法事项上分散在多个执法部门的职权，授予乡镇一定的“硬核”性执法权，还要将执法所需的各类资源统一下沉至基层，使执法力量以“化学融合”的方式融入到基层政府中，真正实现“人财物、权名责”的统一。如此建立起的实体化基层综合执法体制，既可以精简执法机构，树立起“整体性政府”形象，又将现有众多执法机构外部协调行为内部化，解决执法主体间内耗问题。

当然，不是所有的区县级执法事项都要下沉到基层。要因地制宜地做好类型化处理，只有与百姓生活密切相关、专业技术性不强且乡镇能够承接住的高频执法事项，才适宜“转移”给基层。另外，在未来职权划转过程中，要遵循“编随事走、财随事转、人随编走”的原则，统筹推进事权、财权和人事管理权改革，确保“让渡”给乡镇的事权“有人做”，也“有能力做”。

从这种意义上看，目前北京市平谷区开展的条块协同执法机制创新意义重大，它可以为下一阶段的乡镇基层综合执法体制改革做好铺垫、积蓄力量。乡镇与其“白手起家”，自备人财物，不如实行“拿来主义”,在区县派驻的执法精锐力量基础上，组建一支属于自己的“一专多能”的执法队伍，毕竟开展乡镇事权承接业务培训也需要些时日，更需要相当的人才储备。