构建与数字化时代相适应的社会保障制度

■文／何文炯

作者单位：浙江大学民生保障与公共治理研究中心

进入数字化时代，新业态、新经济蓬勃发展，社会进步有了新的动力。同时，非正规就业者的队伍迅速扩大，社会保障制度面临诸多新的问题，尤其是现行职工社会保险制度实施的有效范围相对缩小。为此，学界需要考虑一个现实问题：诞生于工业文明时代的社会保障制度如何能够适应数字化时代？

理清现实困惑下的基础性问题

从近几年的实践看，数字化有益于提高全社会的劳动生产力，因而能够为社会保障奠定更加厚实的物质基础，而且数字化还提高了人们把握风险损失规律的能力和社会保障经办服务能力，从而降低了社会保障制度的运行成本并提高了社会保险经办服务质量。同时应当注意到，数字化对职工社会保险制度的实施方式提出了挑战。比较典型的是，新业态从业人员的职业伤害风险保障无法通过现行工伤保险制度来实现，其他社会保险项目也受到一定影响。事实上，职工社会保险的5 个项目，工薪劳动者的实际参保率还有待提高。这就产生了两个问题：一是大批工薪劳动者缺乏应有的基本风险保障，与国家建设的目标不相适应，与共同富裕的要求不相适应；二是职工社会保险制度所惠及的范围可能相对萎缩，其在整个社会保障体系中的地位则会相对下降。因此，职工社会保险制度改革势在必行。

面对现实中的诸多困惑，我们必须重新思考数字化时代社会保障制度建设的若干基础性问题。

一是基本风险保障领域如何区分普遍性风险与劳动者特有的风险？根据现行制度安排，劳动者的许多风险通过职业相关的基本风险保障项目来解决，例如老年贫困风险通过职工基本养老保险解决，疾病风险通过职工基本医疗保险解决，职业伤害风险通过工伤保险解决等。但事实上，其中的某些风险与职业无直接关系，或者只有一部分关系。这就需要对劳动者所面临的风险进行适当区分：哪些风险是全体社会成员都面临的普遍性风险？哪些是劳动者所特有的风险？前者应当由覆盖全民的社会保障项目去承担，后者则应当由专门针对劳动者的职业性社会保障项目去承担。

二是职业性社会保障项目是否必须以劳动关系为基础？众所周知，社会保险是以保险的方式为社会成员提供基本风险保障。在工业文明时代，这是专门针对工薪劳动者的职业性社会保障项目。那时候，绝大多数工薪劳动者受雇于某个雇主，按照劳资分责的原则，由劳动者本人与其雇主共同缴纳社会保险费，社会保险基金比较容易筹集，因而社会保险制度能比较顺利地组织实施。然而，进入数字化时代，自雇的劳动者和同时受雇于多个雇主的劳动者逐渐增多，这些劳动者均有基本风险保障的需要，但却没有雇主或者无法落实雇主的责任，这就要求改变以劳动关系为基础的社会保险参保规则，使各类劳动者都能参加社会保险。

三是如何保持职业性社会保障项目保障水平的适度性？也就是说，针对劳动者所特有的风险，仍然需要一套职业性社会保障项目，但其保障程度如何确定？事实上，劳动者职业性社会保障的保障程度与雇主的劳动力成本紧密相连。一般地说，劳动力成本由三部分构成：工资、社会保险费和职工福利，其中工资可以谈判，但不得低于国家规定的最低工资标准，职工福利也可以谈判，唯社会保险费不能谈判。因此，职业性社会保障项目的保障程度，必须满足劳动者特有的基本风险保障需要，又要使雇主的缴费负担处于适度的水平，二者需要找到一个均衡点。

明晰改革思路

随着数字化时代的到来，我们需要重新思考劳动者和其他社会成员基本风险保障的实现方式，进而重新考虑社会保障制度的设计。事实上，社会保障是国家在风险管理领域的基础性制度安排，旨在为社会成员基本风险提供基本保障，从而降低国家的风险。正因为如此，社会保障权已被公认为现代社会中国民的一项基本权益。至于社会保障的实现方式，可以是救助方式，可以是保险方式，也可以是普遍性公共福利的方式。实现相同的目标，关键是看哪一种方式成本更低。

一是明确各项目的职责分工。现实生活中，社会成员面临各种各样的风险，在数字化时代又有新的风险和新的表现形式，绝大多数风险应当由社会成员自己作出适宜的风险管理计划。但是，若干基本风险需要通过国家立法由政府组织实施统一的基本风险管理计划，这主要是基于两点：一是确保每一个社会成员都能够得到基本的风险保障，从而实现社会稳定和团结；二是统一的风险管理计划有助于降低全社会的风险管理成本，优化风险保障资源配置。为此，每一类基本风险保障项目都要有清晰的职责定位，否则整个风险保障体系的运行效率就会降低。

二是明晰各项目的保障程度。社会保障有基本保障与补充性保障之分，其中基本保障由政府组织实施，旨在保障社会成员的基本生存、基本发展和基本尊严，并非保障其“幸福生活”。我们提倡的是勤劳致富、创新致富，鼓励社会成员通过自己的奋斗去获得幸福生活。所以，基本保障制度必须恪守“保基本”的原则。当然，基本保障各项目的保障标准需要以科学的方法来确定，以保障社会成员的基本需要为原则，而且这种标准应当与经济社会发展相适应。只有这样，才能给社会成员以稳定的预期，这种预期包括两个方面：一是给普通社会成员尤其是低收入者以稳定预期，使他们知道在我们这个国度里老百姓必定有基本保障，以维护社会稳定；二是给普通社会成员尤其是中高收入群体以稳定的预期，使他们知道政府依法组织实施的基本保障项目是保基本的，要想过上幸福生活，还需要有补充性保障，从而增强他们获得补充性保障的内在动力。

三是明晰各主体的筹资责任并采取有效的筹资方式。社会保障制度的实施，尤其是政府依法组织实施的基本保障项目，需要基于学理和社会现实，明确相关社会主体的筹资责任。在数字化时代，劳动力市场出现新的情况，部分工薪劳动者没有清晰的唯一雇主，因而社会保险可以不再基于劳动关系，但是无论是雇员还是雇主，都需要承担基本风险的保障责任，都要支付基本风险保障的相应成本，所以任何与劳动有关的机构（含雇主、平台等），只要支付了劳动成本，均应按照规则支付基本风险保障的成本。在数字化时代，人们的收入是多元的，工薪只是来源之一，因而基本风险保障项目筹资的方式应当与之相适应，不再基于工资而应当基于全口径的收入。

把握社会保障领域改革的重点

面向数字化时代，社会保障制度建设需要有新的思路。采用新的方式意味着一定程度的重建，这就必然破坏某种平衡，因而需要朝着一个方向和目标循序渐进，不能操之过急。当前和今后一个时期，需要把握好社会保障领域改革的重点。

一是逐步缩小职工与其他社会成员之间的基本保障待遇差距。为适应数字化时代，社会保障体系应当逐步分离为基于国民的基本保障项目和基于劳动者的基本保障项目两大类，而且还要基于国民权益和政府职责，明确基本保障与补充性保障的边界。就现行职工社会保险而言，应当考虑其与非工薪社会成员保障项目的衔接，逐步缩小职工与其他社会成员之间的基本保障待遇差距。

二是适度增加社会保险中参保者的筹资责任。现行社会保障体系中有缴费型的社会保险项目，也有非缴费型的社会救助和普遍性福利项目。最近10 多年来，非缴费型项目逐渐增多，有益于社会保障体系结构优化，也有益于改善社会保障体系的收入再分配效应。但是需要注意到，社会保险筹资中个人缴费责任偏轻：一是城乡居民基本养老保险和基本医疗保险中的财政补助成分偏高，二是职工社会保险中的个人缴费偏轻。因此，要随着经济社会发展，适当增加个人的缴费责任，适度降低用人单位的缴费责任，进一步明确并稳定城乡居民社会保险的财政补助标准或比率，逐步优化社会保险的筹资结构，同时采用与数字化时代相适应的筹资方式。

三是逐步落实平台经济对社会保险的筹资责任。在数字化时代，平台经济蓬勃发展，国家和社会均予以支持，许多平台企业事实上没有承担社会保险缴费责任。随着平台经济发展逐步走向成熟，其运行机理逐步清晰，各主体之间的利益关系和法律关系也进一步明朗。有的学者认为，劳动者与平台企业之间是劳动关系，有的认为是类劳动关系，有的认为都不是。但无论如何，需要明确新业态中相关各方对于劳动者基本风险保障的筹资责任，只要支付劳动报酬，就应当支付相应的社会保险费。因此，需要加快完善社会保险费征收规则，真正实现社会保险费税务征收。

四是加快建立统一的职业伤害保险制度。职业伤害风险是劳动者最典型的基本风险，历史上，职业伤害保障是最早出现的社会保险项目即工伤保险。所以，从劳动者的基本风险保障需要出发，职业伤害保障应当是最为重要的。这一点，从大批快递员、网约车司机身上可以清晰地看到。现在的问题是，现行工伤保险制度仅仅针对有清晰劳动关系的劳动者，而对于其他劳动者如农民、新业态劳动者和各类非正规就业人员则是不适用的。从长远看，需要整体性考虑，重新设计一套能够覆盖全体劳动者的职业伤害风险保障制度，然后逐步过渡。