新业态背景下社保制度的完善策略

■文／王立剑 杨柳

作者单位：西安交通大学公共政策与管理学院

当前，以平台经济、共享经济、新个体经济为代表的新业态正以前所未有之势持续增长。新业态之“新”不仅体现在网约配送员、电商主播、在线咨询师等新职业上，还表现在从业者工作自主性较大、工作任务相对独立、收入分配形式灵活、受平台企业或第三方关联企业“隐性”监管等劳动关系方面。由于大多数新业态从业者很难通过现行劳动法律确立劳动关系，进而难以匹配到现行社会保险制度之中，舆论呼吁更加适应新业态的社会保险制度改革。

新业态就业的发展态势

新业态涉及领域宽、包容性强。创意策划、软件设计、在线教育、外卖骑手、网约车司机、云客服等适应不同劳动者特征的职业属于新业态，知识型员工、技能型员工都能够在新业态中寻找到属于自己的位置。当前及未来一段时间，新业态的发展将经历三个阶段：

以“共享”为特征的新业态近期发展态势。当前，新业态经济通常以平台型企业为主要表现形式，通过算法技术挖掘社会潜在需求，以互联网平台为载体整合和配置资源并连接各方利益相关者和用户，各方主体在算法技术建立的规则上实现价值共创和利益共享。新业态从业者既有本身与其他单位或组织签订劳动合同、借助平台企业从事额外兼职工作的兼职型从业者，也有以平台就业为唯一就业方式和主要收入来源的全职型从业者，是灵活就业与算法技术结合、升级的结果。

以“智能”为特征的新业态中期发展态势。人工智能技术的快速发展将通过改变劳动分工和人力资本价值结构对未来就业市场形成深远的影响，特别是对于能够“共享”的就业领域，人工智能对劳动力的替代和升级近在咫尺。人工智能机器人可以替代绝大部分重复化、程序化的劳动甚至部分脑力劳动，新业态领域的很多劳动岗位将被机器人抢占，传统就业、灵活就业与机器人广泛使用将并存，且机器人使用比例显著提高，留给劳动者的就业岗位和就业时间将大幅减少。

以“组合”为特征的新业态远期发展态势。随着新一轮技术革命的发展，不仅非程序化、非自动化的技术、管理岗位的劳动力需求会显著增加，还可能衍生出一批新的就业岗位，如算法工程师、人工智能检修师等。在社会就业结构中，固定就业的社会成员所占比例较小，劳动力与人工智能一对一或一对多组合匹配在就业岗位上将成为常态。对于社会成员而言，劳动事实及获得的实际收入将有很大的差异，“标准劳动人”或将替代劳动力人数成为劳动力市场的统计标准。

社会保险的匹配障碍

新业态就业有别于传统在工业化和现代工厂制度基础上形成的全日制、劳动合同制的标准雇佣形式和非全日制用工、劳务派遣等非标准雇佣形式的就业模式，与现行社会保险制度匹配存在以下问题：

社会保险适应新业态的准备不足。2017 年以来，为了更好保障新业态就业人员的权益，全国多地出台相关政策，研究制定新业态就业劳动保障政策，其共同特点是：一是鼓励发展自主就业、分时就业、多点执业等新就业形态，清理取消不合理限制；二是加强劳动者权益保障，推动建立适应新就业形态的用工和社会保障制度，加快新就业形态薪酬制度改革，建立健全互联网平台用工的劳动标准体系；三是统筹各方力量促进就业质量提升，鼓励降低劳动者网络平台服务费、加盟管理费等。但是，这些政策对于新业态从业者如何参加社会保险的表述较为笼统，缺乏实际可操作的指导意见。再加上以“共享”为特征的新业态将向 “智能”“组合”方向转型，如何确定社会保险缴费责任、如何确保待遇支付、如何应对更加自由的就业形态等，还需要更加清晰、明确的社会保险顶层设计。

社会保险缴费责任主体难以认定。社会保险缴费主体的确定本质上以标准劳动关系为基础，劳动者能否受到社会保险制度的保护，关键在于是否与用人单位构成劳动关系。新业态背景下，从业者工作时间和地点相对灵活、工作任务接受和履行的模式相对独立，用工单位将业务外包给第三方代理或合作的关联企业较为常见，进一步增加了劳动关系认定的难度，社会保险多元责任主体的确立和协同参与成为难题。

养老和医疗保险参保类型偏差。基于新业态从业者社会生产参与贡献事实和劳动者身份，他们应当参加职工基本养老保险和职工基本医疗保险，但是大多数新业态从业者选择负担较轻的居民基本养老保险和居民基本医疗保险，本应由用人单位承担的社会保险费用转移到新业态从业者个体身上，本应由社会统筹账户负担的养老、医疗保险部分待遇，却由国家财政负担。

其他社会保险项目有效供给不足。在武汉开展的一项新就业形态下平台经济从业者社会保险制度现状调查中，未参加生育保险和工伤保险的从业者占比高达70%，未参加失业保险的从业者超过80%。这与新业态从业者劳动权益保障需求严重不符。

社会保险经办便捷性有待提升。新业态背景下，从业者在行业、职业、地区间转换速度快，人户分离已成常态，社会保险的可携带性和经办便捷性成为从业者劳动权益持续保障的关键。但是，我国社会保险业务经办、管理依然采用属地化模式，各地参保政策、缴费规定有所差异，社会保险经办业务流程和经办标准各有不同，地区之间有隐性的社会保险经办管理壁垒，容易造成新业态从业者社会保险脱保、断保现象。

社会保险的改革策略

社会保险与劳动关系适度“脱钩”。创新是新业态发展的内核动力，也是新业态领域社会保险制度建设的必然要求。新业态形成新的用工模式、创造新的就业机会，同时弱化了社会保险与传统劳动关系之间的强依附性。因此，社会保险制度创新要更新劳动者社会保险权益保障的传统标准，探索社会保险与传统劳动关系适度“脱钩”的有效模式。基于我国社会保险制度现状，建议面向新业态从业者的社会保险制度可以考虑三种模式：

一是自愿选择模式。新业态从业者的养老保险、医疗保险在职工社会保险和居民社会保险中二选一，工伤、失业、生育等险种可以自愿参加，缴费责任可以由参保人与用工平台协商承担。

二是强制参保模式。在政府引导和支持、用工单位和劳动者共同参与下，设计一个覆盖“非标准劳动关系”群体的社会保险制度，强制要求用工单位在明晰双方关系和权利义务的基础上，以组合式缴费参加职工社会保险。

三是综合保障模式。面对新业态未来发展态势，构建一种涵盖养老、医疗、失业、工伤、生育等项目，统筹全国、覆盖城乡的综合型社会保险制度，在调查、统计、分析居民收入特征基础上，制定多档次的社会保险缴费定额，强化居民身份、弱化劳动者身份参保，以实现新业态从业者全覆盖。

推动新业态多元主体协同参与。强化政府兜底责任、协调责任、监管责任，激活新业态企业、关联企业责任意识，发挥工会、行业协会等职能，增强新业态从业者的社会保险权益保护意识。建议从法理视角确立新业态从业者的劳动者法律身份，建立“单一隐性劳动关系”“多重隐性劳动关系”“确无劳动关系”的判定标准，进而明确社会保险责任主体和责任分配。着眼未来，建议依据劳动事实和劳动收入所得建立社会保险缴费的分解机制，多主体按照受益比例承担社会保险缴费责任，参保人的缴费比例相加为标准缴费比例时享受全额保障，否则按缴费份额享受保障。

提升社会保险项目的包容性。一是建议从国家层面制定统一政策，打破新业态从业者参加社会保险的户籍限制，保障外来人员属地参保权利；二是以社会平均工资为标准，放宽新业态从业者缴费基数的上限和下限，允许用工单位按照实际工资发放水平确定缴费工资总额和个人缴费基数；三是制定更加灵活的缴费周期制度，可以采用按季度或者按年等灵活的方式征缴保费，并允许在一定时期内补缴中断的保费，解决新业态从业者周期性缴费困难；四是加快推进社会保险制度全国统筹，破除社会保险制度户籍限制和地区管理制度壁垒。

工伤、生育、失业保险保障方式变革。按照《社会保险法》，工伤保险与生育保险职工无需缴纳相应费用，由其所在的用人单位进行缴纳；失业保险费用由用人单位与个人共同缴纳。考虑新业态从业者的实际，建议放开工伤、生育、失业保险的参保限制，允许新业态从业者以灵活就业人员的身份强制参保。新业态从业者可以自行承担工伤保险缴费责任，也可以要求用工单位分担工伤保险费；生育保险可以并入医疗保险，无论是否参加生育保险，都能在医疗保险中列支生育保险待遇；在明确失业认定标准的前提下，允许新业态从业者以灵活就业人员身份参加失业保险，并独立承担缴费责任。

着力提高社会保险的可携带性。以新技术赋能社会保险管理服务发展，特别是要切实推进全国统一的社会保险公共服务平台建设，统一规范服务标准、统一经办流程，实现社会保险数据共享、业务互通、部门联动、地区协同，破解平台新业态从业者社保转移接续难题。还要加强社会保险经办人员业务培训，提升社会保险服务能力和服务供给效率。