社会保障与公共服务均等化

■文／鲁全

共同富裕不仅是物质生活层面的，也应当是公共服务层面的。有研究发现，我国居民在公共服务获得性上的差距并不小于收入分配领域的差距，因此，提高公共服务的均等化程度也应当是扎实推进共同富裕的题中应有之义。与此同时，社会保障的内涵和供给方式也正在发生着重要的变化，从早期主要是现金形式的给付（如社会救助与社会保险），逐渐转变为现金给付和服务给付相融合（如养老服务、儿童保育、失能照护等），因此，社会保障制度内容的逐步充实和体系的不断完善，不仅对于减小收入分配差距有显著作用，也有利于提高公共服务均等化的程度。

公共服务的均等化主要有以下四个方面的涵义，并且是依次递进的。首先是权利上的均等化，国民无论其户籍、性别、身份、收入水平或职业差别，都应当有均等化享有相关公共服务的权利。权利的均等化是绝对的，主要通过立法的方式来实现赋权。然而，我国目前社会保障领域的法律主要是社会保险法、军人保险法和慈善法，有关社会服务领域的立法还尚未提上议事日程。当前，要着力加快“一老一小一残”群体的社会服务方面的立法，明确公民享有基本公共服务和特殊社会服务的权利。

其次是内容上的均等化。均等化的对象是多维度的，包括性别之间、区域之间、群体之间等，目前我国公共服务均等化所指主要是城乡居民之间，即城乡居民之间实际享受到的公共服务内容有较大差异。以养老服务为例，我国的老年人口分布呈现出农村老年人绝对数量和相对比例都要高于城市的基本特征，但是在养老服务供给中，却呈现出城市供给总量和质量都高于农村的现实。如果说在传统的农业生产方式下，土地能够在一定程度上发挥经济保障的作用，但完全无法发挥服务保障的作用；在城乡单向流动过程中，传统的家庭服务保障能力更是显著弱化。城乡居民在社会保障物质给付水平上的差距不应当进一步扩大到社会服务的领域。公共服务内容上的均等化需要通过建制来实现，例如需要尽快建立基本养老服务制度，明确城乡居民可以享受的基本养老服务内容。

再次是可及性上的均等化，即城乡居民在公共服务方面的可及性要相对均等，都应当相对便利地获得所需要的公共服务。在立法明确了权利，建制明确了内容之后，就需要通过公共服务设施的建设来提高可及性。只有基本养老服务制度，却没有提供养老服务的机构，人们还是无法获得服务；有了养老服务机构，却分布分散，远离老年人居住的核心区域，人们依然无法便利地获得服务。因此，要打破行政区划的局限，按照人口的实际分布情况确定公共服务设施的分布，从而提高社会服务的可及性。

最后是服务质量的均等化，这是公共服务均等化的最高目标，实现难度也最大。物质保障领域水平的均等化需要通过财政转移支付等方式来实现；在公共服务领域，质量的均等化要依靠高水平的服务人员来实现。在公共服务领域，供给的主体仍然是服务人员，且服务的质量主要取决于服务人员的专业化程度。服务人员的相对缺乏也是影响养老服务供给质量的重要因素。服务质量显然无法做到绝对的均等化，当下应当从缩小基本公共服务的差距着手，逐步建立完善针对服务提供人员的引导和激励机制。

共同富裕绝不仅仅是物质生活水平上的收入差距缩小，更应该是公共服务上的相对均等。在理论学术界，国民基本收入（UBI）的讨论方兴未艾，而关于国民基本服务（UBS）的讨论又正在兴起，社会保障领域研究关注点和政策着力点也应当与时俱进，拓展边界。