中国特色社会主义监督制度的生成逻辑、运行机制及其整体性建构

□ 马华森 卢志朋

一、引言

自我监督是世界性难题。对权力进行约束、将权力关进制度的笼子也是建构现代国家的基本共识和重要原则。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》明确提出：“党领导完善党和国家监督体系，推动设立国家监察委员会和地方各级监察委员会，构建巡视巡察上下联动格局，构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制，加强对权力运行的制约和监督。”(1)中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议[Z].北京：人民出版社，2021：8.实际上，中国共产党历来非常重视监督，百年党史也是一部监督制度的发展完善史。自中共一大始，党章即明确规定了党的纪律，并通过创新监督模式来严明党的纪律。中国特色社会主义进入新时代，中国共产党把完善监督制度体制放在更加重要位置，先后制定和修订《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》和《中国共产党问责条例》等党内重要法规，并且成立国家监察委员会，实施《中华人民共和国监察法》，全面优化党和国家纪检监察制度，促使党和国家监督体系不断与时俱进、日臻成熟。

不同于西方国家监督体系，中国特色社会主义监督制度具有自身的现实逻辑和核心特征以及由此而形成的运行机制。对此，很多学者立足于中西政治体制的差异，从不同的角度深入阐述了我国权力制约与监督体系的宏观架构。如张桂林(2019)认为，中国特色国家监督体系既体现了内容的整体性和综合性，又遵循了特色性、均衡性和问责性相统一的建构原则。(2)张桂林.国家廉政体系的基本认知与构建中国特色监督体系[J].政治学研究，2019(05)：15—22.宋伟(2020)系统分析了党和国家监督体系的建构逻辑、框架特征及运行机理，指出当代中国廉政体系具有中国特色的“机构—制度—战略”三位一体结构框架(3)宋伟.中国特色廉政体系的理论建构与优化发展[J].马克思主义研究，2020(11)：91—98+164.，监督权力的优化配置是新时代坚持和完善党和国家监督体系的关键路径(4)宋伟，过勇.新时代党和国家监督体系:建构逻辑、运行机理与创新进路[J].东南学术，2020(01)：9—16.。陈国权、皇甫鑫(2020)则主张权力监督理论研究的本土化创新，强调当代中国决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制具有功能性分权形态，与西方政治性分权体制在权力观念、制约机制以及控权目标等方面表现出显著差异。(5)陈国权，皇甫鑫.功能性分权:中国特色的权力分立体系[J].江海学刊，2020(04)：128—136+255.在此基础上，景跃进(2017)进一步探讨了中国特色权力制约监督体系发展过程中的“新三权论”和“集权体制下的权力制约”两种不同的进路。(6)景跃进.中国特色的权力制约之路——关于权力制约的两种研究策略之辨析[J].经济社会体制比较，2017(04)：32—44+148.同时，有的学者聚焦于权力制约监督的过程机制，探讨了中国特色功能性分权体系的制约与协调机制，强调以科学的权力结构配置保障权力的规范运行(7)陈国权，毛益民等.权力法治与廉政治理[M].北京：中国社会科学出版社，2018：78—94.，从而实现既保障权力运行效率又防止权力滥用专断的双重目标(8)陈国权，皇甫鑫等.功能性分权：中国的探索[M].北京：中国社会科学出版社，2021：120—132.；抑或是建立“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力分工式和“法无授权不可为”的权力清单式的新型权力运行机制(9)唐亚林.权力分工制度与权力清单制度：当代中国特色权力运行机制的建构[J].理论探讨，2015(03)：5—10+2.。但现实却表明，我国现行权力制约与监督体系在实际运作上难以达到理想效果(10)李辉，蔡林慧.权力监督机制的结构功能困境及其破解[J].行政论坛，2013(01)：27—32.，中国特色社会主义监督体系内部廉政机制尚不完善、廉政机构支柱的能力尚不充分、廉政支柱所需的核心规则尚不健全等问题仍比较突出(11)何增科.中国政治监督40年来的变迁、成绩与问题[J].中国人民大学学报，2018(04)：32—42.。因此，基于当代中国公权力体制建设和改革现状，致力于探讨以下问题尤为重要：中国特色社会主义监督制度得以形成的内在逻辑和运行机制是什么？整体化的党和国家监督体系的权力结构及其运行机制具有何种特征？如何从整体性视角协调不同监督主体的行为从而进一步提升中国特色社会主义监督制度的效能？

二、中国特色社会主义监督制度的生成逻辑

权力监督制度集中反映了一个国家特定历史阶段的不同政治权力主体之间的相互关系和配置形态，也是现代国家政治体系的重要内容。中国特色权力监督制度是在中国共产党的领导下逐步建立与发展形成的，内嵌于治国理政的政治逻辑、目标逻辑和改革逻辑之中。其中，以政党建设引领国家治理体系建设的政治逻辑是高位推动中国特色社会主义监督制度得以形成的组织基础，廉能政治权能均衡配置的目标逻辑是中国特色社会主义监督制度与时俱进的靶向航标，多元监督力量功能耦合的改革逻辑是中国特色社会主义监督制度成熟定型的行动方案。

(一)以政党建设引领国家治理体系建设的政治逻辑

在国家治理中，公共权力的配置与国家治理的环境之间存在适应性问题，不同的环境会形塑相异的国家治理体制。长期以来，中国的公权力体制通常会被冠以“中共中央国务院”“党和国家”“党和政府”等称谓，这些概念描述意味着中国共产党的各级党组织是作为公权力的构成部分而存在的，也暗含着中国共产党体系与国家体系之间的整体性关系。(12)景跃进.将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构[J].探索与争鸣，2019(08)：85—100+198.进言之，在当代中国的国家公权力结构中，中国共产党具有非常强的能动性，以政党建设引领国家治理体系建设的政治逻辑一直贯穿于我国革命、建设和改革各个历史阶段，这也是理解当代中国政治过程中政治与法律、政治与行政、政党与政府等一些基本关系的逻辑起点。(13)景跃进，陈明明，肖滨.当代中国政府与政治[M].北京：中国人民大学出版社，2016：13—26.

党的执政地位，决定了党的自我革命在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的(14)习近平谈治国理政：第二卷[M].北京：外文出版社，2017：185—188.，同时也构成了中国特色社会主义监督制度最突出的特征，即执政党通过对公权力体系的全面融入，将自身的组织机构、行动逻辑、意识形态、价值导向等深层“基因”植入公权力体系(15)王浦劬，汤彬.当代中国治理的党政结构与功能机制分析[J].中国社会科学，2019(09)：4—24+204.，从系统性、整体性和协同性等方面设计以自我监督为主的权力结构和运行机制，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，对外领导各种监督力量，对内进行自我革命建设。正如习近平同志所强调，“我们党团结带领人民进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，必须不断深化党的自我革命”(16)习近平在“不忘初心、牢记使命”主题教育总结大会上的讲话[EB/OL].人民网,https://baijiahao.baidu.com/s?id=16552060 50096012726&wfr=spider&for=pc)“要做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民，强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权”(17)习近平同志在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报，2016-05-03(002).等等。

中国共产党除了在国家治理体系构建过程中处于“定于一尊”的核心地位，在具象的权力制约和监督过程机制中也显示出总揽全局的领导力。从成立中国共产党到建立中华人民共和国，当代中国的国家公权力监督机构基本脱胎于中国共产党的纪检监督机构，呈现出中国共产党专门性的纪检机构和国家监察机构“分散运行→部分重合→交集合作→高度整合”的制度演变路径。(18)张桂林.国家廉政体系的基本认知与构建中国特色监督体系[J].政治学研究，2019(05)：15—22.党对监督体系的领导是全面的、系统的、整体的，也是具体的、实践的、细致的，既体现为对人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等单位党委(党组)监督、职能监督的领导，又体现在监督机构设置、体制机制改革、纪检监察机关履行职责等行为之中，贯穿于监督体系的各领域各方面各环节。特别是在中国特色社会主义监督制度的复合结构中，由各级党委纪检部门组成的主体部分层级细密，这与其以执政党身份引领建设的国家监察体系组织结构具有高度的契合性，构成了横向到边和纵向到底的监督体系全面覆盖的嵌套型组织基础，最终构建了一个完整高效的政党引领国家公权力建设的监督体系。

(二)廉能政治中权能均衡配置的目标逻辑

公权力既是履行“善政”的工具，具有创造性与生产性，也是“利维坦”扩张和腐败的诱因，具有破坏性和毁灭性。前者则体现为积极权力观，主张激发权力的积极作为、提升其运行及产出效率；后者表现为消极权力观，强调充分限制权力负面效应，防止权力任性。因此，在现代国家政治发展过程中，以何种权力观念和目标导向对公权力进行配置就成为各个国家廉政治理体系建设的现实刻画。相比于廉洁政治，“廉能政治”更加注重权力的创造性与生产性，具有廉洁和效能的双重价值面向，除了满足廉洁政治的要求，还在于杜绝不贪腐、不干事的“廉而不为”“廉而失效”的消极权力观而衍生的负面现象。

显然，中国共产党领导建立的监督体系，呈现出积极权力观的功能形态和目标导向，从属于国家治理现代化建设，它的功能发挥致力于维护国家治理体系的机体健康，并服务于国家治理目标。(19)张桂林.党和国家监督体系原理探析[J].政治学研究，2020(04)：2—14+125.一方面，通过强化公权力的监督约束，持续进行反腐败斗争，公权力的足迹到哪里，监督也就跟进到哪里，最大限度避免腐败造成经济效率低下和公平原则丧失甚至导致执政合法性危机出现；另一方面，通过全面从严治党推动党委主体责任与纪委监督责任贯通协同，保障党政机关执行到位、纪委监委监督有力，提升公权力运作的制度化、规范化和效能化水平，从而将中国特色社会主义监督制度优势转化为各个层级的治理效能。由此，中国特色社会主义监督制度并不是消极地进行执纪执法，而是服务于党治国理政的现实需要，积极地展开主动监督或有限钳制，保障权力运行效率和防止权力滥用专断双重目标的均衡实现。

宏观层面上，构建有力的监督体系的目的是把监督统筹到完善治理体系和提升治理能力，让治理体系更加健康、治理活动更加有效。在积极行使公权力的条件之下，监督体系的作用在于让公权力发挥创造性，同时又明确权力边界，避免权力的破坏性，塑造不同层级监督体系的共同核心目标，即维护中央权威、保障中央和上级决策部署的落实。微观层面上，保障权力运行效率和防止权力滥用专断，体现在干部任用提拔过程之中。与西方事务官管理体系显著不同的是，当代中国公权力行使者普遍具有政治属性，不存在“政治中立”的价值预设，是一支具有中国特色的意识形态驱动的干部队伍。(20)Rothstein, B. The Chinese Paradox of High Growth and Low Quality of Government:The Cadre Organization Meets Max Weber[J].Governance ,2015,28(04)：533—548.其中，“选贤任能”“又红又专”等考核要求就是我国干部任用体系和权力监督体系的集中表达。就此而言，中国特色社会主义监督制度既要剔除“廉而失能”“为而不廉”的官员，更要筛选出政治忠诚、作风优良、廉洁奉公和业务过硬的骨干分子。

如前所述，缺乏权力制约监督会导致权力滥用与权力腐败，而过度的权力制约监督又会丧失公权力运行的效率。但廉洁和高效并不是非此即彼的两个极端，努力使得廉洁与效率双重目标得到协调，是当代中国特色社会主义监督体系权能合理配置的一体两面，全面保障高质量发展的生产效率和反腐败压倒性胜利的监督效力(21)郭剑鸣.廉能激励相容：完善干部考评机制的理论向度与实施进路[J].社会科学战线，2018(11)：203—212.，也构成了中国特色社会主义监督制度与时俱进的靶向航标。

(三)多元监督力量功能耦合的改革逻辑

多元监督力量的功能耦合是党和国家监督体系有效运转的关键。以往各种监督主体力量分散，缺乏贯通性和衔接性，导致监督体系的协同化程度低、监督主体独立性不足、监督职能错位、越位与缺位等问题时有发生。在国家监察体制改革之前，尽管中央曾经也通过出台文件与联合发文等多种方式来强化纪检部门和监察部门等监督机构相互之间的协助与配合，但这种工作方法层面的具有灵活性的机制联合并未解决结构性矛盾问题。(22)黄毅，文军.从“配置性效率”迈向“适应性效率”——国家监察体制改革的制度化逻辑与理性构造[J].湘湖论坛，2019(06)：71—80.

中国特色社会主义进入新时代，党中央深刻认识到构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制的重要性，开始从党和国家机构改革的高度，全面强化政党引领国家治理体系建设，推进纪检监察体制改革。通过创新纪检监察制度供给方式，不断调整不同监督主体之间的责权利配置格局，改善整个纪检监察体制的效能水平，由此形成多元监督力量功能耦合的改革逻辑。比如，《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》就明确提出“监察力量整合”“建立统一高效的监察体系”等制度设计理念，将散布于我国公权力体系中的多重监督力量汇聚起来，实现监督制度的“配置性效率”向“适应性效率”转变。(23)黄毅，文军.从“配置性效率”迈向“适应性效率”——国家监察体制改革的制度化逻辑与理性构造[J].湘湖论坛，2019(06)：71—80.

同时，在全面从严治党和高压反腐态势下，这场改革一如既往地延续了改革开放以来“顶层设计+摸着石头过河”的渐进式改革思路，首先选取了北京市、山西省、浙江省作为试点地区，在试点成熟的基础上，进一步将国家监察体制改革创新扩散到其他28个省(自治区、直辖市)，自上而下设立省、市、县三级监察委员会，整合反腐败资源力量，完成相关机构、职能、人员转隶。诚如《试点方案》所指出:“从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。”(24)姜洁.中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》[N].人民日报，2016-11-08(003).一方面，它在组织机构制度设置上整合行政机构原有的监察部、国家预防腐败局以及最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责，将这些涉及党、政、法等各个领域重叠交叉的监督职能统一到中国特色社会主义监督制度的顶层设计之中，成立各级监察委员会并与各级纪委合署办公，促使监察权作为国家权力的重要组成部分而入宪，统揽反腐败的全局工作。另一方面，在理清各类监督力量的职能定位之后，构建各类监督力量之间的耦合机制，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等9类监督全面融入党和国家监督体系。

从整体上看，在党和国家监督体系中，当前我国自上而下的监督制度的顶层设计突破了传统纪检监察体制的桎梏，呈现出政党建设引领国家治理体系建设的政治逻辑、廉能政治权能均衡配置的目标逻辑和多元监督力量功能耦合的改革逻辑的多重逻辑。在提升治国理政效能的动态过程中，这三重逻辑交叉汇融、相互作用，推动中国特色社会主义监督制度逐步由前期的夯基垒台、立柱架梁，中期的全面推进、积厚成势，进入到系统集成、协同高效的高质量发展阶段。

三、中国特色社会主义监督制度的运行机制

制度的生命力在于执行，作为一种制度化的顶层设计和理性认识，中国特色社会主义监督制度也是如此。科学有效的运行机制有助于中国特色社会主义监督制度的落地实施。其中，党内监督与国家监督的协调衔接机制、廉能激励相容的权力配置机制和多元监督力量的系统集成机制，共同构成了当代中国监督系统有效运行的关键机制。

(一)党内监督与国家监督的协调衔接机制

权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。(25)[英]阿克顿.自由与权力[M].侯建，范亚峰,译.南京：译林出版社，2011：1—11.对于当代中国而言，党和国家监督体系内生于党和国家的整体性关系，公权力制约监督的关系具有内部依规治党和外部依法治国的双重性，这意味着要统筹考虑党内监督系统和国家监督系统之间的统合分工的衔接关系。

党的纪律与国家法律的协同。习近平同志反复强调，“监察体制改革须把适用纪律和适用法律结合起来”“深化党的纪律检查体制和国家监察体制改革，促进执纪执法贯通”。(26)习近平.在新的起点上深化国家监察体制改革[J].求是，2019(05)：4—9.其中，《中国共产党党内监督条例》和《中华人民共和国监察法》的颁布实施就是“纪法协同、一体推进”顶层设计的范例，首次在现实政治生活中真正实现党内监督法规与国家监察法律的全面衔接。具体而言，二者在立法理念上彼此弥合监督范围，保证监督全覆盖；在制度设计上相互学习借鉴，提升监督效能；实施原则都强调惩预并重、惩教结合，突出事前预防，从而表现为党内监督法规体系和国家监察法律体系的整体化融合。但党的纪律与国家法律的协同并非简单地消除差异性，不是党纪对国法的替代，也不是国法对党纪的取缔，而是党纪国法在“异权、异(职)能、异标(准)、异靶”(27)蒋凌申.论监察体制改革中的纪法协同[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)，2020，57(03)：105—120+159.的前提下协调互补。特别是“党纪严于国法”“纪在法前”，“党纪”支持“国法”实现监察职能的效能提升，“国法”带动“党纪”全面融入法治反腐体系。比如，在不违反“国法”的前提下，作为执政党的“党纪”需要主动查错纠错，运用“四种形态”的第一种形态，防患于未然，合理区分违纪、违法以及犯罪等不同类型的行为，保证党纪处分、政务处分以及刑事处分等惩治措施的衔接。

除了“党纪”和“国法”的衔接，党内监督与国家监督的有效协调还有赖于党和国家监督体系中的行动者、组织、环境等多种要素的配合。在依法治国与依规治党有机统一的基础上，党内监督统领国家监督，国家监督支持党内监督，彼此之间协同增效。首先，党内监督通过纪律检查强化对党员干部的监督，为国家公权力监督奠定了基础。在遵循不同案件分类管理的原则下，党内监督通常处于大部分案件启动调查之前，而后国家监督依据线索持续跟进。目前，中共党员在我国公务员队伍中占比超过80%，尤其在县处级以上领导干部队伍中占比更是达到95%。(28)汤涛.坚持和完善党和国家监督体系，制约权力运行[EB/OL].党建网，http://www.wenming.cn/djw/djw2016sy/djw2016xxll/202004/t20200413_5524715.shtml.也就是说，通过对党员和党的工作部门执行党内法规与国家法律的情形进行专门的党内监督，能够有效统领国家监察的职能，实现监督的基本保障。其次，国家监督对党内监督的有力补充。不同于“管党”“治党”，国家监督主要是从国家监察法的层面对党内监督无法覆盖或者不适用党纪的公职人员依法进行监督。特别是国家监察体制改革向纵深推进，国家监察委员会作为行使监察权的专责机关，成为党内监督的有力补充，能够弥补党内自我监督的盲点和缺陷，实现监督体系的监督救济。

(二)廉能激励相容的权力配置机制

完善的廉能激励相容的权力配置机制是避免权力作恶和发挥权力向善双重作用的重要手段。中国特色社会主义监督体系要求实现“全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”，换言之，这种权力配置机制强调“廉而有为”。因此，反复调适“廉洁”与“效能”的合力与张力，保障权力运行效率和防止权力滥用专断的均衡实现，成为了中国特色社会主义监督制度的实践活力之所在。

一方面，在“抓住经济发展的主动权+高压反腐”相机抉择的目标平衡过程中，经济发展激励和政治监督约束并重，实行“边发展边治理腐败”策略来消除腐败存量、遏制腐败增量，促进政治廉洁和经济绩效的均衡，既试图摆脱为了经济增长而暂时忽略腐败问题的“唯GDP主义”，也极力避免因过度监督限制权力效能而影响经济绩效。另一方面，强监督促进强落实。诚如习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上所强调，“要以强有力的政治监督，确保党中央重大决策部署贯彻落实到位”。要言之，监督制度与治理效能已成为一种相互促进、共赢共生的关系。在实践中，各个地方通过推进纪检监察制度化创新，以高质量监督保障高效能治理。比如，通过巡视督察推动扫黑除恶专项斗争向纵深发展，推动新冠肺炎疫情防控交出高分答卷，保障新一轮村社组织换届圆满成功，推动基层信访矛盾有效化解，推动生态环境保护取得显著成果，等等。尤其是很多地方在一段时间内将监督重点放在巩固拓展脱贫攻坚成果上，紧盯党中央惠民富民政策落实情况。

廉能激励相容的权力配置机制还体现在对干部的严管和厚爱、适度容错与科学纠错等举措之中。问责是现代政治生活中规范公共权力运行的重要制度，容错是在承认人的认知有限性和尊重客观规律的基础上免于追究特定条件下相关人员责任。(29)刘畅.国家治理中问责与容错的内在张力与合理均衡[J].政治学研究，2021(02)：125—135+191.容错与问责两者之间往往存在张力与合力。基于这样的考虑，中国特色社会主义监督制度将问责作为监督利器的同时，也积极建立和完善党员干部改革创新的容错纠错机制。比如，浙江、广东等创新活力较强的地区在政策文本和实践应用上，逐步从“适用范围、政策界限、调查核实、科学认定、处置机制、效应发挥”等层面清晰界定容错与问责之间的范围边界，将杜绝“庸懒散”和容忍“不可避免之错”作为建设激励相容的权力配置机制的两个维度(30)郭剑鸣.廉能激励相容：完善干部考评机制的理论向度与实施进路[J].社会科学战线，2018(11)：203—212.，“鼓励大胆探索者，宽容改革失误者，鞭策改革滞后者”(31)陈朋.容错机制何以发挥激励效能？——基于多政策文本及其实践应用的实证分析[J].中共中央党校(国家行政学院)学报，2021(02)：118—126.。

(三)多元监督力量的系统集成机制

系统集成机制是中国特色社会主义监督制度统筹整合多元监督力量的核心策略。它意味着党和国家监督改革并非简单的单兵突进式改革，也不是单纯的体制结构变革过程，而是更加注重监督过程中横向组织和纵向组织、灵活性与原则性、技术应用与制度创新等多面向的协调推进。

首先，横向监督与纵向监督组织结构的系统集成。监督工作牵涉面广，涉及多个部门，相关协调工作多、任务重，通过纵向联动和横向协同，不断增强多元监督力量整合的系统性、协调性。比如，有的地方创新打造纵向指挥有力、横向协作紧密、整体联动高效的片区协作监督模式，在治理单元内部划分若干片区，以县级纪委监委为主导，采取联合协同作战的方式解决实际监督的碎片化难题。通过这种横向监督与纵向监督相结合的系统集成，上级纪委监委与基层纪委监委的日常联系更加强化。同时上级纪委监委指定管辖、片区成员乡镇(街道)主动申请提级管辖，以及巡察监督直达村社，推动监督重心向下沉、审查调查往上提，使监督力量由原来的“单独作战”为“联合会战”，明显提升重点问题线索处置成效。

其次，监督改革原则性与灵活性兼顾的系统集成。改革伊始，最高决策层就从关乎“亡党亡国”的视角发动这场改革，基于法理权威最大限度统一共识，用系统化思维谋划和推进纪检监察改革，在经由探索试错之后，适时启动相关法律的“立改废”工作，通过法律的制定与修改实现改革经验的固化、确认与推广，为监督力量的整合与监察权力的再配置创设了相应的原则性基础。(32)秦前红.监察体制改革的逻辑与方法[J].环球法律评论，2017，39(02)：17—27.此外，监督改革也注重发挥监督方式的灵活性，创新自上而下的专责监督模式，将全面从严治党落到实处，避免出现监督虚化空转、传导不力的问题，特别是通过巡视巡察、派驻监督方式，将监督力量“下沉一级”对下级党组织进行机动式监督，等等。同时鼓励自下而上的群众监督探索，设立村社监察联络站，构建基层监督共同体，把监督工作有效延伸到社会的每一根毛细血管，让群众有条件、有渠道、有能力参与到监督的全过程。

再次，监督体系的数字赋能与制度创新的系统集成。就权力监督而言，只有当制度与技术形成良性互动，互为补充，权力监督的有效性才会提高。将数字技术运用于监督体系之中，特别是各个地区广泛建立数字化监督平台，通过信息共享、联动办案、成果运用机制推动各类监督有机贯通、相互协调，精准发现权力腐败的突出问题，找准权力滥用的风险点；同时创新传统部门的工作规章制度，出台完善相关配套文件，细化受理、应用、反馈等环节和程序，逐步消除数字赋能监督的体制机制障碍，促进数字赋能与制度创新整合监督力量的协调。

四、中国特色社会主义监督制度的整体性建构

中国特色社会主义监督制度是由多项监督机制和监督制度所构成的一系列体系的总和，目标指向是对党和国家公权力进行有效监督。纵观中国共产党百年监督的历程，不难发现，其领导建立的党和国家监督体系的发展变迁，一定程度上折射出了各个历史阶段治国理政的目标追求。随着全面建设社会主义现代化新征程的开启，中国特色社会主义监督制度的建立和完善也进入新的发展阶段，面临新的形势任务和目标挑战。监督制度的构建与完善尤其需要把握和适应新时代的历史条件和基本特征，才能更好地推进新时代中国特色社会主义监督制度的发展。其中，当代中国党和国家监督体系是作为一个统合整体而存在的，不从整体性的角度去完善党和国家监督体系必然会导致制度悬浮、监督失效等诸多桎梏。因此，需要以协同性、系统性的整体化建设理念持续健全和完善中国特色社会主义监督体系，进一步将中国特色社会主义监督制度优势转换为国家治理效能。

(一)优化党和国家监督体系的统合型监督结构

不合理的权力结构会腐蚀国家治理效能。党和国家的关系在一定程度上决定了党和国家监督体系的基本样态。在国家治理现代化的指引下，党和国家的整体性建设渐成趋势。尤其是党的十九届三中全会通过《深化党和国家机构改革方案》之后，公共治理层面中国共产党在一定程度上履行着公共职能，中国共产党和国家体系的整体性特征愈加明显，体现在治理主体的整合、治理职责的归总、治理功能的整体化配置等更加明确。(33)陈国权，皇甫鑫.功能性分权与中国特色国家治理体系[J].社会学研究，2021(04)：1—21+225.从这个意义来说，党和国家监督体系内生于党和国家的整体性关系，党和国家的整体性建设必然要求党和国家监督体系的整体性建设，直接体现为党和国家之间的关系在党内监督与国家监督的有机统合过程中得以彰显，即“正是在权力监督的性质上，党内监督和整个国家公权力的监督融为一体，党内监督引领和带动着国家公共权力监督，二者共存共荣”。(34)张梁.中国特色“二维”监察权:属性、使命与功能[J].广西社会科学，2020(02)：110—120.因此，需要准确认识国家治理现代化进程中党和国家监督体系的整体化趋势及其内涵，充分激活国家监察委员会所具有的“二维”监察权属性，使其能够在富有中国特色且具有中国独特逻辑的制度框架内，实现党内监督和国家监督的相互协调和彼此促进，形成集中统一和权威高效的中国特色社会主义监督制度的统合型监督结构，进而发挥其在现代政党建设和国家治理中至关重要的“权力监督”功能。同时，这种统合型监督结构的效能彰显，还需进一步完善党和国家公权力横向层面和纵向层面嵌套式制约与协调的配置结构。(35)陈国权，皇甫鑫.功能性分权体系的制约与协调机制——基于“结构—过程”的分析[J].浙江社会科学，2020(01)：4—12+155.比如，基于中国特色社会主义监督制度的双重领导特征，促使纪检监察机构处于两个公权力监督结构之中，既和同级党委、同级地方国家机关共同形成决策、执行、监督的横向权力结构，又和上级党委、上级纪检监察机关共同形成决策、执行、监督的纵向权力结构，进而激发监督制度的政治势能。

(二)规范“制约—监督”均衡化的控权机制

制约监督本质上是构建政治权力主体之间监视、控制和制衡的一种关系，而有效的控权机制则是保障监督制度效能的基础。作为权力主体之间两种不同的控制关系，制约与监督内涵着不同价值追求。其中，权力的制约机制具有双向性，各个权力主体之间相互约束牵制，彼此之间共同参与到权力运行环节；而权力的监督机制则是非对称性的，公权力的使用者需要接受监督者的单向度的监察、督促，监督者并不直接参与被监督者的权力行使过程，而是中止或事后追究权力的不合理运用环节。(36)陈国权，周鲁耀.制约与监督：两种不同的权力逻辑[J].浙江大学学报(人文社会科学版)，2013，43(06)：43—51.与之相应，面对不同的目标任务时，制约与监督这两种控权机制表现出各自的优势和局限。比如，权力主体之间的制约机制可能会降低事权运行效率，也可能导致滥用权力者把违规成本转嫁给组织承受；而权力的监督机制始终存在“谁来监督监督者”的痼疾，只能通过不断继续设置新的监督机关和内控机制等方式来延长监督链条，必然会导致监督权膨胀、监督成本增加、监督效力递减等问题。因此，中国特色社会主义监督制度的完善关键还在于，应根据腐败与反腐败客观现实的变化，适时调适制约与监督两种不同控权机制的关系。规范“制约—监督”均衡化的控权机制，在保持制约机制和监督机制的差异性中寻求发挥各自最大优势的均衡化状态，从而提升二者的协同性、整体性。(37)陈国权，孙韶阳.高经济增长与高廉政风险：失衡发展的机理分析[J].经济社会体制比较，2019，43(03)：106—117.例如，从决策权入手，逐步实现控权制度的转型，在权力配置环节，可以将“创议权”与“审议权”赋予党委、人大等主体分别行使；在权力运行环节，通过决策流程设计使不同权力主体间相互牵制；同时完善问责机制设计，强化对决策失误与决策腐败现象的问责。(38)陈国权，周鲁耀.制约与监督：两种不同的权力逻辑[J].浙江大学学报(人文社会科学版)，2013，43(06)：43—51.

(三)激活党的领导与专责分工相结合的监督职能属性

不同于西方国家的权力制衡思维，构建和完善中国特色社会主义监督制度的目的不是弱化党的领导，而是强化党对反腐败工作的统一领导。就此而言，党的集中统一领导是建立和完善中国特色社会主义监督制度的根本保障。党对中国特色社会主义监督制度工作的全覆盖、全方位、全过程领导，能够有效提升监督效能和解决监督痼疾，从来不存在不接受党的领导的“独立”的监督机构。因此，监督机构内部的组织专责分工是保持监督效率和活力的关键所在。将党的全面领导贯彻到监督各个环节之中，还需在监督制度安排中进一步处理好中国共产党的集中统一领导与监督机关独立行使监督职能的关系，遵循公权力监督机制的优化、协同、高效的原则，科学配置多元的监督资源，以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。(39)习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[Z].北京：人民出版社，2017：77.在压紧压实党委领导责任的前提下，加强反腐败协调领导小组建设，充分发挥党委领导下协调小组的基本作用。同时，强化纪委监委专责监督，发挥纪检监察机关作为监督专责机关的保障作用，从具体化、程序化、制度化等方面对纪检监察工作的双重领导体制加以优化，加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导，保证监督权的相对独立性和权威性，比如，创新“三个不固定”“一次一授权”的巡视巡察制度等。特别是在查办腐败案件和各级纪委书记(纪检组长)的提名考察办法中，要更多地侧重纪委系统的上级垂直领导，在各级监委主任的选举任命也要实质上体现各级人民代表大会的意愿。此外，也要以制度化的方式赋予特定主体进行特定监督职能的履行及其特定权力的行使，详细制定支持人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督的具体机制和工作规范，将“自上而下”的组织监督和“自下而上”的社会监督连接起来，不断增强各领域各环节监督的关联性互动性，压缩权力滥用专断的空间，建立系统集成、协同高效的中国特色社会主义监督制度。

总而言之，在当代中国，有效的监督制度既要解决权力滥用的问题，又要防止权力不当制约监督而造成的政府效能损失。制度安排和机制设计是推动当代中国公权力建设的关键变量。面对复杂多变的腐败现象，尽管我国的党和国家监督体系在各个方面得到了完善，但权力监督制度安排和具体运行机制之间脱节现象仍有所显现。仍需要通过建章立制，优化不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，在强化监督的同时合理设计权力主体之间的制约结构，形成强有力的外在约束和高昂的腐败成本，限制公权力滥用的破坏性和毁灭性，激发公权力善用的创造性与生产性，从而构筑起与国家现代化治理目标相契合的中国特色社会主义监督制度。