政府再造与亲和力管理——以“一门式”改革为例

□ 林辉煌

一、问题的提出

改革开放以来，为了提高政府工作效率，适应社会主义市场经济的发展需求，中央和地方政府持续不断地开展行政体制改革。党的十九大报告进一步要求，“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，从而将行政体制改革扩展到党政体制改革。

近年来，我国政府机构改革奉行精简统一效能的原则，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的大部门体制改革思路，短短十年间，各地机构改革试验就产生了海南经验、成都经验、富阳经验、随州经验、浦东经验、顺德经验和深圳经验等代表性样本。其中，海南经验与成都经验以精简机构、合并大部为主，走结构优化的路子；富阳经验与深圳经验重点推出跨部委员会等矩阵式管理结构，以改变政府内部决策权和执行权配置为诉求；随州经验以纪检监察部门合署、政府监督权独立设置为特征；顺德经验和浦东经验则主推党政合署及职能板块化大部制。

各地探索积累的政策知识，部分已经转化为全国性实践。例如，结构优化的改革取向已然成为一种“规定动作”，是近年来中央和地方政府机构改革的基本要求。而随州经验所代表的监督权力整合与外置，已经通过近期国家监察体制改革上升为一项全国性制度。

在以“党政机关合并设立或合署办公”为核心的新一轮机构改革中，由于主题的关联性和改革的持续性，广东尤其是顺德的经验尤其值得关注。广东是全国机构改革铺开面最广、改革程度最深的地方。2009年广东省决定在广州、深圳、顺德、珠海(后增补阳江)等地试点行政体制改革。从试点定位上看，深圳为副省级城市改革探路，核心思路是“行政三分制”；广州和珠海主要在社会管理体制方面改革创新，探索政府与社会的合作共治；阳江则探索经济欠发达地区的大部制改革；而顺德则是为区县改革探路，核心举措正是党政联动。

顺德所做的改革探索，很好地回答了“如何通过变革党政关系提升政府效率”这一命题。顺德改革之所以成为样本，是因为其改革的深刻性与持续性：不回避行政体制改革的核心问题、敏感问题，敢于从全局视野对政府结构进行整体重塑；而且，顺德改革过程持续了相当长时间，内容丰富、创新点多，对新一轮地方机构改革极具借鉴意义。

历史地看，中国行政体制改革的内容非常丰富，从官僚机构再造的角度来讲，改革开放以来的行政体制改革大致可以分为三个阶段。第一个阶段是空间层面的整合，将群众办事部门集中安置在一起，为群众提供“一站式”的行政服务，即所谓的“一站式”改革；第二个阶段是部门“条条”层面的整合，通过“合并同类项”，将相关性较强的部门整合成一个部门，即所谓的“大部制”改革；第三个阶段是“条块”层面的整合，通过集中收件和发件，将部门的前端和末端统筹起来，也就是所谓的“一门式”改革。本文要探讨的问题是，“一门式”改革作为行政体制改革的最新进展是如何演化生成的？这项改革的本质是什么？在多大程度上实现了对中国传统行政体制及“国家—社会”关系的再造？

“一门式”的提法很早就有，但是早期的内涵与现在差别很大。最早所谓的“一门式”实际上就是“一站式”，主要强调空间层面的整合。以上海为例，1996年浦东招商中心落成，该中心推行的“一门式”服务，就是将所有涉及项目审批的职能部门集中在一幢大楼之中。1999年，上海市人事局将过去分散在几个地点办理的18项人事人才业务，集中在一幢大楼，变成“一门式”服务，即走进这一个门就可让所有想到人事局办事的人，把所有的业务全部办完。(1)隋淑坤.人才的绿色通道——上海市人事业务受理实施“一门式”服务[J].干部人事月报，2000(02)：28.1990年代中后期至2000年初，各地的“一门式”改革都是空间层面的整合。(2)具体参见尹洪泉.泰和县推行“一门式”办证收费的初步尝试[J].江西财税与会计，2000(04)：19—20；魏玉致，叶晓飞，卢平川. 武汉开展“一门式”服务[N].湖北日报，2000-10-11(C01)；阎桂平，阎平. 赵全营建立“一门式服务大厅”[N]. 农民日报，2003-08-04(003).与此不同的是，本文所重点研究的“一门式”改革不是“空间整合”意义上的改革，而是指不同部门收发件职能的整合，是一项复杂的条块权力配置改革。从本质上讲，这种新的“一门式”改革是实现“受审分离”和“权力运行全流程管理”的重要举措。这项“新一门式”改革，以2014年在佛山禅城区发端并进而扩展到广东全省的“一门式”改革为典型。如无特殊说明，下文所出现的“一门式”改革都是以广东改革尤其是顺德改革为案例的“新一门式”改革。

“一门式”改革是深化行政体制改革的内在要求。行政体制改革主要涉及四大方面的内容：一是官僚机构的重组，二是办事流程的优化，三是行政权责的厘定，四是行政人员的精简。“一门式”改革涉及办事流程的优化和行政权责的厘定，主要解决权力分散和部门壁垒的问题。20世纪70年代末，针对传统官僚制机构臃肿、反应迟钝等弊端，西方各国普遍推行“新公共管理运动”，借鉴工商企业的管理方法，如私有化、分权化等，从而使政府组织结构从官僚制组织模式向分散化、独立化的组织模式转变。(3)蔡立辉，龚鸣.整体政府：分割模式的一场管理革命[J].学术研究，2010(05)：33—42.新公共管理运动虽然缓解了官僚制的问题，但却进一步强化了“机构裂化”“管理分割”，严重忽视了部门之间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构。(4)Sylvia Horton, David Farnham. Public Administration in Britain [M]. Great Britain Macmillan Press LTD, 1999：251.正是为了克服这种“以隔离为特征的高度分散的组织”(5)[美]拉塞尔·M·林登.无缝隙政府——公共部门再造指南[M].汪大海，译.北京：中国人民大学出版社，2002：24.所带来的部门壁垒和组织僵化，一种强调部门整合、流程完整、资源共享的“整体政府”“协同政府”或“无缝隙政府”的理论应运而生。(6)Christoppher Pollit. Joined - up Government: a Survey [J]. Political Studies Review, 2003，(01)：135；C.Tom Ling. Delivering Joined-up Government in the UK Dimensions Issues and Problems[J]. Public Administration，2002，(04) ：625—642.“大部制”改革正是“整体政府”理论的具体实践，而“一门式”改革可以说是“大部制”改革的延续和深化。

更进一步地看，“一门式”改革尝试改变政府原有的权力运行与权力监管关系。一般来说，在行政体系内部，先有权力运行，后有对权力的监管。问题是，对权力的监管往往具有滞后性，而且权力监管部门和权力运行部门容易出现信息不对称的问题(信息产生于权力运行部门，权力运行部门显然不愿意将所有信息暴露给权力监管部门)，从而导致监管能力的不足。“一门式”改革的特殊性就在于将权力运行部门的收发件职能统一交给监管部门，从而实现权力监管的前置。

为了深入剖析“一门式”改革的运行机制，本文将建立“行政再造—监管再造—政治再造”的三层分析框架。行政再造，是指对行政体制的条块关系的改造，以此优化权力运行流程，实现从改革的“物理反应”到“化学反应”的变化。监管再造，是指将对权力运行部门的监管前移，变被动监管为主动监管，真正实现对权力运行的全流程监管。政治再造，是指通过“一门式”改革强化政府亲和力的管理，从而实现对“国家—社会”关系的优化。运用这三层分析框架，我们能够完整而深入地展现“一门式”改革的内在逻辑。

从理论上讲，对“一门式”改革的研究将呈现当前中国基层权力最新的演化结构。此外，本文所建构的“行政再造—监管再造—政治再造”三层分析框架，除了用来分析“一门式”改革，亦可用来研究其他类型的行政体制改革。从实践上讲，本文对于“一门式”改革的运行逻辑、作用机制以及政策设计与实践的反差的深入分析，有助于为政府后续的行政体制改革提供参考。

二、从“一站式”“大部制”到“一门式”

1990年代以来，中国基层政府的改革有三个密切关联的直接目标：一是提高政府行政效率，二是方便市民办事，三是推动营商环境的优化。为了实现这些目标，各地政府纷纷开展形式多样的行政体制改革。大致来说，这些改革可以归结为三大类型，即“一站式”改革、“大部制”改革和“一门式”改革。三者无论在时间上还是在逻辑上都有一定的延续关系，后一项改革很大程度上是对前一项改革的深化。

(一)“一站式”改革：空间整合模式

“一站式”改革要解决的是政府的审批、登记部门在空间上过于分散的问题。一般来说，政府的审批、登记权力根据事项的属性散落在不同的部门中，办事群众要完成一项审批或登记行为，往往需要在多个部门来回奔走。而这些部门常常分散在政府不同的角落，甚至分布在城市的不同区域。对于群众来说，要准确找到这些部门已经十分不易，再加上办事流程本身也不规范，由此给办事群众造成很大的不便。“一站式”改革正是为了解决这个问题应运而生的。

在西方，“一站式”服务起源于20世纪70年代末80年代初英国撒切尔政府的政务改革，依托新公共管理理论，以商业中的商务综合服务中心为模型建立“一站式”服务大厅，将各类行政审批集中于政务大厅之中，从而减少服务成本，提高行政效率。“一站式”服务于20世纪90年代末期引入中国，2001年国务院开始推广行政审批改革，此后各地政府纷纷建立“一站式”服务中心。(7)徐康. 长春市二道区“一门式”政务服务改革研究[D].吉林大学，2017.

在中国，“一站式”改革的主要做法是成立行政服务中心，将涉及群众办事的窗口集中在一起，办事群众只需要到行政服务中心，就可以找到所有相关的部门，而不需要像以前那样四处奔波。“一站式”服务也有不同类型，第一种是各部门将收件窗口迁到行政服务中心，后台审批人员依然在原来的部门，群众过来办事，将材料交给窗口，窗口再集中交到部门后台进行审批。第二种是各部门将收件窗口和后台审批人员都迁到行政服务中心，这种做法显然更有利于提高办事效率。

以行政服务中心为载体的“一站式”改革通过行政整合，以跨职能的团队合作、项目合作代替旧体制下的“碎片化”结构。(8)蔡立辉，龚鸣.整体政府：分割模式的一场管理革命[J].学术研究，2010(05)：33—42.虽然完成了办事空间的整合，群众只要到一个地方就可以将事情办完，但是“一站式”改革并没有改变审批、登记权限分散在众多部门的格局，本质上还是部门各自为政，群众依然要在不同部门来回奔跑，办事效率依然不高。甚至，虽然群众只要到行政服务中心即可，省去了在不同区域奔走的时间，但是因为部门林立、办事环节没有减少、审批登记流程没有得到优化，从政府层面来说办事流程和时限依然可以保持不变。可见，“一站式”服务并没有根本动摇“条块分割”的旧行政体制，没有根本改变各职能部门“各把一摊”的“诸侯格局”。(9)沈荣华，杨国栋.论“一站式”服务方式与行政体制改革[J].中国行政管理，2006(10)：27—30.

(二)“大部制”改革：横向合并模式

“大部制”改革要解决的正是“一站式”服务所无法克服的问题，即部门林立、审批登记权限分散等。由于全能型政府的传统(10)周黎安.“官场+市场”与中国增长故事[J].社会，2018，38(02)：1—45.，中国的政府部门向来庞大而且不断扩张，有些省份政府规模的增长从1998到2006年竟超过70%。(11)孙琳，潘春阳.“利维坦假说”、财政分权和地方政府规模膨胀——来自1998—2006年的省级证据[J].财经论丛，2009(02)：15—22.即使到了基层，政府规模也没有缩小，因为上下级之间需要一一对应，上级政府设立的部门，下级政府也要跟着设立，从而形成“水桶腰”式的政府架构。庞大的部门体系，导致审批登记权限量多面广，而且同一个事项往往需要好几个部门共同把关，造成“九龙治水”的低效治理状态。(12)蔡立辉，龚鸣.整体政府：分割模式的一场管理革命[J].学术研究，2010(05)：33—42.

中央层面的“大部制”改革，是晚近的事情。2007年，党的十七大报告明确提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。2008年十一届全国人大一次会议审议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，开始首轮大部制改革。2012年，党的十八大报告沿用了“大部门制”的表达，提出要“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。随着第十二届全国人民代表大会第一次会议《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定(草案)》于2013年3月14日批准通过，国务院着手开展了第二次大部门制改革。

地方层面的改革，时间要早很多，例如广东的顺德，早在1992年的时候就进行了全面而深入的机构合并改革。1992年3月，国务院批准顺德撤县建市，从而赋予顺德更大的改革自主权。为配合产权制度改革，顺德主动开展行政管理体制改革，按“不分党委或政府部门，一律按工作性质、职能考虑撤并”的方针，将党政机构数量由56个缩减为29个，市委市政府领导统一分工，建立“一个决策中心、五位一体”的党政领导体制。这一结构一直维持到2002年。顺德试验性地开展了机构精简和党政“一盘棋”的改革，积累了大量的经验，为后来破格获得全省大部制试点资格奠定了基础，也确定了顺德后续改革的基本方向。顺德1992年的大部制改革有两大特点：一是力度极大，机构减少了一半；二是进行了党政机构的合并重组，而不仅仅是行政体系的改革，这一举措中央也是近几年才开始倡导的。

2003年后，顺德撤市为区，并入佛山市这一变化导致机构的增多。出于与佛山市党政部门对口的需要，机构数量从29个扩张为41个。到了2009年，为适应经济社会发展的需求，同时响应中央的“大部制”改革号召，顺德又进行了一次“石破天惊”的体制改革，将40多个机构合并成16个大部门。这次改革除了合并部门之外，还完成了部门内的整合，即所谓的“三集中三到位”。首先，各大部门分别成立审批服务科，将本部门所有的审批业务集中到审批服务科；其次，各大部门分别设立首席代表，将本部门的审批权限都集中到首席代表身上；最后，所有审批服务科和首席代表都进驻到行政服务中心。如此，群众办事的时候，只要到行政服务中心，找一两个部门或科室就可以完成审批登记业务。

总体来说，当前各地实行的“大部制”，除了以顺德为代表的党政合署型外，还有以成都为代表的职能统合型，以重庆为代表的规划协调型。(13)傅金鹏，陈晓原.“大部制”的形态与前景：一项比较研究[J].南京社会科学，2010(07)：39—44.依据职能重新设计部门组成，分开差异较大的职能部门，合并功能近似的职能部门，从而缩减部门数量、促进职能优化，是各地大部制改革的通行做法。实践证明，合理的大部门制能有效减少部门间职能交叉、“政出多门”的情况，同时也能降低部门间协调成本，避免政府内部过度碎片化，遏制部门主义。相比于其他地方，顺德大部制改革的独特之处在于，一方面将更多行政职能、行政资源纳入到改革框架，另一方面下最大力气简化机构组成，切实打通属地与垂直管理。在部门整合之前，顺德已将原来省市垂直管理的工商局、地税局、质监局、药监局、公安局、国土局、规划局、社保局、气象局等九个部门划归本区管辖。同时，广东省赋予顺德地级市管理权限，权力范围覆盖除法院、检察院系统等需要佛山全市统筹事务外的其他所有经济、社会、文化管理事项。顺德利用充分的改革授权，对政府结构进行了大刀阔斧的改革。

大部制改革虽然大大缩减了部门数量，完成了审批权的集中化，但是至少还存在两个层面的问题。第一，收件部门依然不少，群众办理不同的事务仍然需要跑不同的部门，而哪些事情找哪些部门，很多群众并不清楚。第二，各部门掌控审批的标准和程序，监管部门经常面临信息不对称的问题而难以有效规约，导致群众为办一件事，要来回跑好多次。

(三)“一门式”改革：纵向嵌入模式

大部制改革遗留下来的问题，都是“难啃的骨头”，如何最大限度地减少群众跑路，提高办事效率和行政亲民度，是进一步深化行政体制改革所面临的主要困境，也是“一门式”改革试图突破的问题。

“一门式”的提法，很早就有，但是当时所谓的“一门式”实际上是指前文所讲的“一站式”服务。例如，1996年浦东新区推行的“一门式”服务，就是将所有涉及项目审批的职能部门集中在一起，使“串联式”审批改为“并联式”审批，实施“一门式”审批服务并真正集中在一幢大楼之中。与此不同的是，最近几年各地推行的“一门式”改革是跨部门的收件系统整合和监管单位的纵向嵌入。传统的审批登记业务，从收件、初审、核定等全流程的操作都是由各个部门独自完成的。因此，办事群众必须找到对应的部门，方能启动审批登记流程。即使大部制改革之后，政府部门已经少了很多，但是普通群众要准确辨识自己应当去的窗口也不是特别容易，而且很多事务的办事流程依然要跨越多个部门，群众办事依旧不太方便。更为要害的是，审批登记流程和材料清单都是部门自己设定的，部门为了自身的便利和利益，往往没有动力推行标准化建设，案件受理程序的启动也在部门自己的控制之下。结果是，群众不清楚办事流程和材料清单，要多次往返才能启动受理程序；监管部门处于信息不对称的境地，很难进行全流程的有效监管。

“一门式”改革从两个层面入手来解决“大部制”改革遗留下来的问题。一方面，设置跨部门的统一收件窗口，群众只要把材料交到一个窗口即可，具体的部门流转则交由“一门式”制度来处理。另一方面，承担监管职责的行政服务中心直接接管跨部门的统一收件窗口，既掌控了审批登记的流程启动权限，同时能够倒逼部门开展审批登记的标准化建设。近年来，各地热推的“一网通办”“最多跑一次”等改革，本质上都是“一门式”改革的延伸。

三、行政再造与条块关系

“一门式”改革首先是一场行政再造运动，通过重组各部门的前端收件系统，打破原有的部门“条条主义”，真正实现“受审分离”，既方便了群众办事，也优化了部门的审批登记质量。

从审批登记的行政结构来看，其本质上是部门化的权力垂直运行体制。有些审批登记事项，在单独一个部门内即可完成“收件—初审—终审”的全部环节，我们可以称之为“单一式”审批登记。

另外一些审批登记事项，则需要多部门共同完成，即部门A完成审批登记a，接下来由部门B完成审批登记b，再由部门C完成审批登记c，以此类推，直至完成所有的审批登记环节。实际上，这些环节都是相对独立的，完全可以拆分成由每个部门自行完成的审批登记结构，即每个部门都要经历“收件—初审—终审”的环节。当然，这些小的结构彼此关联，审批登记a是审批登记b的前置条件，前者获得的审批登记文书是后者要求的收件材料。这样一组环环相扣的审批登记结构，我们可以称之为“串联式”审批登记。

还有一些审批登记事项，同样需要多部门共同完成，各部门可同时独立开展审批登记业务，即部门B完成审批登记b无需以部门A完成审批登记a为前置条件，两个部门所要求的收件材料彼此独立。我们可以称之为“并联式”审批登记。

相较而言，“串联式”审批登记比“并联式”所耗费的时间更长，因此在审批登记制度改革中，一项重要的举措就是将“串联式”改为“并联式”。根据变更强度的不同，还可以区分为“强并联”模式和“弱并联”模式。“强并联”模式要求所有部门必须同时完成审批登记，亦即办事群众需要一次性交齐所有材料。这种模式的优点是可以避免材料前后的矛盾性，确保审批登记的安全性，缺点也很明显，就是要群众一次性凑齐所有材料可能耗费时间比较长。例如，顺德就是采取“强并联”的方式进行联合验收、联合审图，政府考虑的主要是并联审批的监管问题。“弱并联”模式允许办事群众分阶段提交材料，凑齐哪个部门的材料就先办理该部门的审批登记。这种模式的优点是运作灵活，方便办事群众，缺点是前后提交的材料可能相互冲突，存在一定的隐患。例如，广州开发区推行的“容缺审批”，允许基本申请条件、申请材料主件齐全且符合条件的商事登记事项，在其他申请材料暂缺或有误的情况下，由申请人作出书面承诺，可先予以受理审批。

在“一门式”改革之前，对于“单一式”审批登记，群众办理不同的事务，需要向不同的部门窗口提交相应的材料。对于“串联式”审批登记，群众办理一项审批登记事项需要依次向不同的部门提交材料。对于“弱并联”审批登记，群众办理一项业务可以根据自身的便利依次向不同的部门提交材料。对于“强并联”审批登记，群众办理一项业务必须同时向不同的部门提交材料。总结来说，群众都需要跑很多部门，提交的材料往往也有重复。从审批登记的行政结构来说，这是一种“单人—单部门”的“条条主义”结构。

“一门式”改革可以根据强度分为“强一门式”和“弱一门式”。“强一门式”改革是指将一级政府中所有部门的前端收件系统都整合成同一个端口，办事群众无论办理什么业务，只要将相应的材料交到统一窗口即可。顺德区杏坛镇的行政服务中心采取实心化管理模式，窗口人员已经从业务部门脱钩，完全归行政服务中心管理。其“一门式”工作最初设置三个板块，各自可以通办。最近，杏坛开始尝试将所有板块统一纳入通办窗口，实行“强一门式”。“弱一门式”改革是指将一级政府中所有的审批登记业务分为几个大类，对每个大类所涉及到的部门前端收件系统整合成统一的几个窗口，办事群众根据所要办理的事项，只要到相应的“一门式”窗口提交一次材料即可。顺德区行政服务中心以及杏坛镇之外的其他镇街行政服务中心，采取的都是“弱一门式”的模式。当然，无论是“强一门式”还是“弱一门式”，统一窗口后面仍然是不同的部门审批登记系统，窗口人员统一收件之后，再根据事项分发给不同的部门进行办理；涉及串联模式或并联模式的业务，也由“一门式”系统进行内部组织和流转，而无需群众反复提交材料来启动审批登记程序。“一门式”改变了原有的审批登记结构，变成“单人-多部门”的“块块主义”结构。(14)实行实心化管理的行政服务中心，其“一门式”收件之后，直接由行政服务中心完成审批登记，基本上不需要部门的介入，相当于一级政府设立统一的审批登记局。

“一门式”改革有效实现了审批登记中的受审分离。所谓受审分离，是指将审批登记事项的受理环节和审理环节相互分离。在“一门式”改革之前，事项的受理和审理常常是由同一个人一起完成的，容易出现问题。例如，窗口人员在受理环节故意为难办事群众，让群众来回跑路，从而延迟受理；有些办事群众跟窗口人员比较熟悉，就能够得到特别的优待，受理的进度更快一些，而对于没有关系的群众，则容易被延迟受理；受审不分，也容易滋生贪腐行为，为了推进审批登记进程，有些办事群众主动或被要求宴请、贿赂受理者。“一门式”改革将受理环节和审理环节分离开来，受理的权限被严格限定，从而大大压缩了审批登记过程中的灰色空间。

从顺德“一门式”改革的实践来看，区级层面的整合效果要比镇街层面的整合效果好很多。区行政服务中心已经全面完成6类“一门式”综合窗口组建运营工作，形成“统一叫号、统一收件、统一咨询、统一发证”的运作模式，受审分离比较彻底；充分利用物联网、互联网等信息技术手段，全面整合并优化配置窗口工作人员、进驻服务事项、申报材料、办事环境等资源，为办事群众提供方便快捷的服务。而在镇街层面，整合难度较大，部门也是叫苦连天，根本原因在于人力资源的匮乏。“一门式”要实现不同部门收件系统的整合，完成受审分离的目标，客观上需要更多的人手。改革之前，行政服务中心的窗口人员往往要身兼数职，而“一门式”改革要求窗口人员必须集中精力统一受理审批登记材料；区级层面可以通过政府购买服务增加人手，而镇街受制于财力和编制管控，人手严重不足，因此很难支撑起真正有效的“一门式”改革。

四、监管再造与部门嵌入

“一门式”改革不仅仅是简单地在部门首端进行行政再造，整合分散的收件系统，实现受审分离；更重要的是，“一门式”改革通过监管部门的向下嵌入，接管整合后的收件系统，从而实现了监管再造的目标。

一般来说，对于部门行政权力的监管主要是事后监管，尤其是“出事后监管”。以审批登记为例，事后监管是指审批登记已经完成之后所进行的质量管控，比如抽检。实际上，受制于人力资源的不足，这一类事后的抽检也很少开展。以不动产登记为例，A区不动产登记管理科负责对不动产登记进行抽检和业务指导，“但是我们根本没有时间去做，即使只是5%的抽检量，工作量也非常大；监察的时间比办件的时间要用得多”，“唯一的解决方案是加人，至少要多一倍”。(15)A区不动产登记管理科科长CXT访谈记录，2017-06-15。因此，监管部门一般是在出了问题之后才开始倒查，追究审批登记者的责任。事后监管或者出事后监管，虽然也能起到一定的监管作用，但是往往损害已经造成，监管的代价过大。

在顺德，很早就建立了审批登记的全流程监管系统。只要案件一受理，就开始启动网上全流程监管，哪个时间点应当完成哪些操作都有明确的设定，如果出现超期或其他不规范的操作，就会收到提醒或警告。这套网上全流程监管系统是由区行政服务中心来执行的，从这个意义上讲，行政服务中心承担着审批登记的监管职责。然而，从运行效果来看，监管系统并未很好地实现全流程监管或事前监管。一方面，受理的权限掌握在各个部门手中，什么样的条件下可以完成受理从而启动监管程序，实际上是由部门说了算，这就意味着受理环节实际上是处于行政服务中心的监管之外的。另一方面，审批登记的程序和要件规范化也是掌握在各个部门手中，甚至不同审理者的标准也不一样，这也是行政服务中心的流程监管系统所无法解决的问题。换言之，因为审批登记的启动和流程规范化始终掌握在部门手中，要突破行政服务中心的程序监管很容易。一个巧妙的方法是，通过改变或多次告知审批登记要件，或者收件后第二天再录入系统，可以最大限度地延迟受理，确保处于系统监控的审批数量是可控的。

“一门式”改革通过将行政服务中心体系向下嵌入部门的首端，统一接管各部门的收件系统，实现了监管功能的前移。原本分散在各部门、由各部门控制的收件系统，经过“一门式”改革，统一收归行政服务中心，由行政服务中心设置窗口，派人进行收件受理，然后再根据案件的类别转送给相关的部门进行审理，部门的审理结果再通过“一门式”窗口发给群众。根据行政服务中心的监管要求，“一门式”窗口一旦受理了案件，就必须将相关信息登入到全程监管系统，开启案件办理的时限监管，从而打破原来部门和行政服务中心之间信息不对称的困境。由此可见，“一门式”改革赋予了作为监管部门的行政服务中心接管案件受理、启动监管程序的权限，由之前的被动监管转变为主动监管。

“一门式”改革在办事群众和部门之间设置了一道防火墙，减少了腐败发生的可能性。改革后，案件的受理权在监管部门，办事群众只要带齐相关的材料即可完成受理。一方面，办事群众无需讨好、贿赂受理部门，只需按照要求提交材料即可；另一方面，只要受理完成，相关部门就必须进行审理，无故拖延审理只会引发监管部门的介入，影响部门的绩效考核。

“一门式”改革倒逼部门审批登记业务的标准化建设。行政服务中心下派的“一门式”收件人员都不具备相关部门的专业知识，对他们的要求仅仅是按章收件。因此，一份明晰的收件指南是“一门式”运作的基础。行政服务中心要求各部门制定清晰的标准化的受理要件清单，“一门式”窗口将完全遵照这份清单来受理案件。换言之，只要办事群众遵照这份清单来提交材料，“一门式”窗口就必须受理，部门就必须进行审理。因此，各部门不得不认真梳理各项审批登记业务的要件，从而形成每个部门的标准化要件。据调查了解，“一门式”改革之前，很多部门甚至都不完全了解所在部门的审批登记要件，导致每个窗口人员的收件受理标准都不一样，很容易引发群众的投诉信访。

从顺德区“一门式”改革的实践效果来看，通过行政服务中心向部门的组织嵌入，确实在很大程度上强化了行政服务中心对审批登记业务的监管能力。对于行政服务中心来说，因为掌控了部门的收件受理系统，有效倒逼部门的标准化建设，从而实现了对部门的主动监管。对于部门来说，一开始很不适应，因为前端收件受理系统被监管部门接管，还要花很大精力进行标准化建设，对于审理过程中的各种问题也不能当面跟办事群众说明。就像被卡住脖子一样，部门的审批登记工作变得很不自由，其自由裁量权受到严重的削弱。当然，“一门式”运行一段时间之后，部门和行政服务中心的组织嵌入逐渐磨合适应，部门的不满情绪也慢慢缓和。它们发现“一门式”虽然限制了自己的自由，但是一方面分担了收件受理的工作，另一方面也使得部门的工作越来越规范化，在很大程度上也减少了部门与办事群众的冲突。看到这些好处，原来不愿意加入“一门式”的部门，也纷纷要求加入。只是受制于人手的不足，行政服务中心并不愿意全面接管部门的收件受理系统，因为这就意味着行政服务中心要承担更多的业务和监管责任，也意味着要承担更多被群众投诉信访的风险。

五、政治再造与亲和力管理

“一门式”改革不仅仅是重建一级政府内部条块关系的行政再造过程，也不仅仅是将监管部门向下嵌入接管各部门的收件受理系统的监管再造过程，同时也是优化政府亲和力管理的政治再造过程。在很大程度上，我们可以把“一门式”改革在内的整个行政体制改革都纳入政府亲和力管理的范畴之中。

所谓亲和力管理，是指政府优化与民众的关系、增强民众对政府的认同感的政治形象管理。政府形象是行政体系通过不断实现公众心理预期而得到的认同，良好的政府形象要通过在与公众互动的过程中不断提高行政绩效，以及持续解决公众期望值与政府行为冲突的矛盾中得以完善。(16)彭伟步.信息时代政府形象传播[M].北京:社会科学文献出版社，2005：50—53.政府的设立，本意在于更好地服务社会，然而作为政府的架构，官僚体制在运行的过程中很容易形成部门利益，而民众的利益则经常被忽略甚至损害。如此种种，致使政府与民众日益隔阂，民众对政府的认同也逐渐弱化。(17)孙力.我国公共利益部门化生成机理与过程分析[J].经济社会体制比较，2006(04)：91—95.正是为了解决这一问题，近年来从中央到地方频繁开展行政体制改革，其核心目标就在于加强对政府权力的规约，增加各种便民化的举措，拉近政府与民众之间的距离。

大致来说，以提升政府亲和力为目标的行政体制改革，主要的做法有两种：一是通过行政再造为民众提供更便利的服务；二是通过监管再造强化对政府权力的约束，使其不敢、不能、不愿滥用权力来损害群众的利益。无论是“一站式”改革还是“大部制”改革，主要是一种行政再造的改革，都是为民众创造更好地接近政府的途径，减少办事群众来回跑路的麻烦。而“一门式”改革，一方面是在“一站式”和“大部制”改革的基础上更进一步的行政再造，重建一级政府内部的条块关系，使办事群众只需要与少数几个政府窗口对接即可完成所有的审批登记事务，极大便利了人民群众。另一方面，“一门式”改革通过行政服务中心接管部门的收件受理系统，完成了革命性的监管体制再造，由监管部门直接对接办事群众，很大程度上阻断了部门为难群众的途径。

作为政府亲和力管理的一项改革，“一门式”创造性地改造了政府与社会的对接系统。之前的所有改革，只是从行政部门的角度出发，拓宽、优化部门的收件受理系统，但是行政部门是否真正地按照要求来收件受理，则往往处于监管的盲区。“一门式”的独特之处就在于由监管部门直接接管收件受理系统，从而确保政府与社会的对接口始终处于政府的监管之下。需要指出的是，政府亲和力的管理本质上是政府权力的管理，缺乏规约的政府权力，不太可能真正实现政府亲和力的提升。因此，从这个意义上讲，政府亲和力的管理最终是政府权力监管部门的职责。之前的行政体制改革虽然也涉及权力监管部门，但更主要的是强化事中、事后的监管，监管部门和行政部门始终是平行的关系，很容易出现信息不对称的问题。“一门式”改革打破了监管部门和行政部门的平行关系，将监管部门直接嵌入行政部门的首端，接管了行政部门和社会的连接口，从而实现了行政部门的监管化或监管部门的行政化，有效推动了政府亲和力的管理。

从顺德的实践情况来看，群众对于“一门式”改革的评价似乎是“毁誉参半”。为什么不是所有人都接受这一“亲民化”的改革措施呢？调研发现，对“一门式”改革接受度比较高的主要是办理民生类的群众，因为这些事务的审批登记标准相对清晰，群众基本上只要交齐材料即可等待审批登记结果。而对于“一门式”改革批评较多的主要集中在投资建设类事务，究其原因，主要有两个方面：第一，投资建设审批业务相对复杂，即使“一门式”窗口按照要求收件受理，到了后台部门审理的时候，也经常因为材料具体内容不符合要求而退回“一门式”窗口再交给办事群众。之所以如此，是因为“一门式”窗口只是进行形式审查，形式审查没有问题(即该提交的材料都提交了)，不意味着实质审查没有问题，因此办事群众觉得“一门式”窗口有点“多此一举”。第二，投资建设类的审批主要涉及企业与政府的关系，有一些企业与部门经常打交道，相互熟识，以前来办事的时候可以直接找到相关的审批人员，效率要高很多；现在的“一门式”改革则阻断了这一条路径，使得所有企业都要遵循一样的办事程序，这自然会引发那些有门路的企业的不满。就第一个原因来说，应当强化“一次性告知”的程序要求，无论是“一门式”窗口还是后台的审理部门，必须将案件存在的问题一次性告知给办事人员，避免群众多次跑路。只要做到这一点，“一门式”改革追求“受审分离”并无问题。就第二个原因来说，“一门式”改革就是要阻断部门与办事人员之间的“特殊关系”，确保所有企业都得到政府一视同仁的对待，因此，改革引发既得利益者的不满，也是可以理解的。从这个意义上讲，政府的“亲和力”管理，不是要满足办事群众的所有要求或特殊要求，而是对民众的合理诉求给予平等的、有效的对待。

六、结 论

近年来，中国开展了多轮行政体制改革，涉及的内容很多。从“一站式”改革到“大部制”改革，再到“一门式”改革，只是行政体制改革中一组前后延续的重大改革内容。这一组改革的共同点在于，都直接涉及政府与民众的关系，都力图提升群众办事的便利程度。“一站式”改革将各部门聚集到同一个场所，实现审批登记的空间整合，使得办事群众只要到一个地方就能够办完所有的事务。“大部制”改革将职能相近的部门进行整合，最大程度减少部门数量，使得办事群众只需与少数几个部门打交道即可办完所有的事务。“一门式”改革则是对上述两项改革的进一步完善，通过设置“一门式”窗口，将所有部门的前端收件受理系统进行整合，办事群众只要跟两三个窗口打交道即可，最大程度方便了办事群众。因此可以认为，上述行政体制改革的历史，本质上就是政府“亲和力”管理的“进化史”，“一门式”改革则是这一部“进化史”当中的重要一环。

“一门式”改革实现了一级政府内部条块关系的重新整合。部门的细分是政府专业化、理性化的一个必然结果，而政府的专业化、理性化本质上是经济社会发展的内在需求。虽然这些细分的专业部门能够较好地处理各项具体事务，但是也很容易形成部门之间的利益壁垒，导致一些综合性、复杂性的经济社会事务难以得到有效处理。因此可以认为，现代政府再造工程，实际上需要在“专业政府”和“整体政府”之间实现平衡。“大部制”改革在再造“整体政府”道路上迈出了重要一步，将“多而细”的部门整合成“少而粗”的部门。当然，这项改革主要还是“条条”层面的改革，而“一门式”改革则在此基础上推动了“条块”的整合。通过将部门的首端收件受理系统进行合并，使所有行政部门都“长”在一个或少数几个“块块”上面。只要这些“块块”的统筹能力足够有效，就能够在很大程度上打破部门之间的壁垒，实现办事流程和信息的共享。

“一门式”改革也推动了行政系统与监管系统的联动改革。前面讲到“一门式”改革将部门的首端联结成“块”，更进一步地说，这些“块块”是由承担监管职责的行政服务中心所掌控的，亦即监管部门嵌入到行政部门之中，并承接相应的行政职责。我们可以把这一过程称为“行政的监管化”和“监管的行政化”，这是解决当前监管与行政信息不对称而造成监管无力问题的一个重要探索。对行政权力的监管，大都是事后监管，甚至是出事后监管，监管效果差，很难解决行政权力自由裁量权过大的问题。“一门式”改革的一个重要突破，就在于以监管部门接管行政部门的首端，通过控制收件受理系统，实现受审分离，倒逼部门审批登记的标准化和规范化，既约束了行政部门的自由裁量权，也方便了广大人民群众。

当然，所有改革实践都是一个不断探索和完善的过程，“一门式”改革在实践中也面临着来自部分部门和企业的反对。我们需要对这些“反对声音”进行区分。如果因为“一门式”制度的不完善造成了部门和群众的不方便而引发反对声音，则需要进一步完善“一门式”制度，比如强化政府的“一次性告知”义务从而减少办事群众来回跑路，比如额外配备“一门式”窗口人员而不是从部门抽调人员，从而使部门真正因为改革而减少工作量。如果是既得利益者(无论是部门还是办事群众)因为改革而损害“利益”，而这些“利益”本来也不具有合理性，那么改革则不应做出退让。政府再造，其本意就不在于维护既有不合理的利益结构，更不在于维护少数群体的既得利益，而是为了更广大人民群众平等地分享改革红利，这应当是政府“亲和力”管理的内在要求。