环境责任领域惩罚性赔偿的权利归属主体

刘 怡

(武汉大学 法学院,湖北 武汉 430072)

《中华人民共和国民法典》第一千二百三十二条规定:“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”由此,在环境责任领域正式确立了惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿源于英国,强调威慑性和社会示范作用。[1]随后在美国发展完善,惩罚性赔偿被定义为“给予请求者的仅仅用于惩罚和威慑的金钱”。[2]在大陆法系国家,传统的民事侵权责任以填平损害为主,认为民法概念不应该包括惩罚性因素,私法上的惩罚是不合理的。但近年来,一些国家将惩罚性因素作为例外加入损害赔偿,关于肯定惩罚性赔偿的学说也逐年增多。[1]我国自1993 年在《中华人民共和国消费者权益保护法》中创设了惩罚性赔偿制度后,陆续又在《食品安全法》《中华人民共和国侵权责任法》等进行了规定,惩罚性赔偿制度从消费者保护领域扩展到产品质量和知识产权领域,现又扩展到环境侵权责任领域。[3]环境侵权领域因其特殊性,既包括普通民事主体为维护个人的人身和财产权益提起的私益诉讼,也包括国家机关和有关组织为维护社会公共利益提起的环境公益诉讼。在法律规定没有明确说明的前提下,环境责任领域的惩罚性赔偿之权利归属主体为何是一个需要探讨的问题。

1 惩罚性赔偿的概念

惩罚性赔偿,是指法庭判决的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿。[4]传统民事侵权领域主要适用补偿性赔偿,是在平等主体间以“同质补偿”为原则的一种填平性赔偿。而惩罚性赔偿不同于补偿性赔偿,其带有一些公法特有的惩罚性色彩,在弥补被侵权人损害的同时,还要惩罚和制裁一定程度的恶性侵权行为。[5]赔偿数额上不以实际损害为限制,往往高于补偿性赔偿,确定数额时除了实际损害,侵权人的主观动机、主观过错程度、赔偿能力等都是考虑因素。[4]

在消费者保护、食品安全、产品质量等领域,惩罚性赔偿表面上是鼓励公民个人维护其人身和财产权益,但在个人维权的同时社会公众也可以共享一定的成果,实际上也是对公共利益的维护。惩罚性赔偿实质上是一种通过司法机制实现本应由公法承担的惩罚与威慑,为了惩罚准犯罪行为的私法制度。[6]

惩罚性赔偿本身的程序为私法,实际的功能和目的却指向公法。[7]因此,从惩罚性赔偿的概念和性质看,本身既可以适用于保护私益的普通环境侵权,也可以适用于保护公益的生态环境侵权。

2 从价值构造看权利归属

惩罚性赔偿制度本身不见容于以填补损害为主要功能的传统侵权责任体系,创设该制度更多是基于功能主义考虑,将其作为一种特例,用其内生的惩罚功能来弥补传统侵权责任体系中填补和预防功能的缺失部分。[8]因此,名为惩罚,实际指向补偿和预防的惩罚性赔偿被赋予了更多的价值内涵与功能定位,而在权利归属主体的确定方面也要能实现其应有的价值与功能。

2.1 补偿功能

惩罚性赔偿成立的前提是构成补偿性赔偿,如果不成立一般民事侵权,自然也不存在惩罚性赔偿。因此,惩罚性赔偿的首要功能是提供被侵权人在补偿性赔偿中难以获得的充分补救。首先,环境损害与精神损害一样,往往难以量化,计算中存在困难。适用惩罚性赔偿有利于明确标准,高于补偿性赔偿的部分可以用来填补难以计算的环境损害和因环境损害导致被侵权人遭受的精神损害。其次,环境损害与人身伤害的内在生理机能损害一样往往难以证明。适用惩罚性赔偿可以降低被侵权人的举证难度,使其能够得到充分救济。最后,被侵权人提起诉讼的各种相关费用往往难以通过补偿性赔偿得到完全救济。适用惩罚性赔偿使被侵权人的诉讼相关费用得到完全补偿,才有利于鼓励私人维权。

从补偿功能看,普通公民主体需要惩罚性赔偿拓深救济程度,而证明能力和诉讼能力较强的国家机关和有关组织,似乎只有在环境损害难以证明的情况下才需要惩罚性赔偿。目前,为了解决环境损害的量化和证明问题,我国出台了《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》,利用类似虚拟成本治理法来具象化环境损害,如果使用虚拟成本治理法使环境损害得以量化,似乎国家机关和有关组织并无成为权力归属主体的必要性。

2.2 惩罚功能

惩罚性赔偿通过对主观恶性较大、行为客观不法、损害后果严重的环境侵权行为施加超过补偿性赔偿的金钱制裁,以增加侵权行为的违法成本,从而达到弥补公法缺陷、补充公共执法的目的,进而促进实质正义。从理性经济人的角度看,如果违法成本远远小于可以获得的利益,人们将倾向于违反法律。惩罚性赔偿通过提升违法成本,可以对恶意的环境侵权行为起到特殊的抑制作用。从这个角度讲,无论是普通私益诉讼还是环境公益诉讼,都需要增加违法成本进而达到制裁恶意环境侵权行为的目的。

2.3 威慑功能

高昂的赔偿费用犹如达摩克利斯之剑悬于每个潜在的侵权人头顶,既能对侵权人产生威吓作用,预防其再次侵权,又能对社会公众产生一般性的遏制作用。惩罚性赔偿有利于鼓励私人维权,大大增加了侵权行为被发现的几率,加之巨大的违法成本,将促使行为人采取积极措施防止损害发生或将危险降至最低,可以有效减少恶意的环境侵权行为。从威慑功能看,惩罚性赔偿的权利归属主体是普通公民时,预防和遏制的效果是最好的,如果是国家机关或有关组织,在被发现的几率不变的情况下,巨大的违法成本也会产生一定的威慑作用。

2.4 激励功能

对于被侵权人来说,惩罚性赔偿有时不仅可以完全补偿损失,包括为诉讼付出的金钱和精力,还可能因此获利。在利益的驱使下,人们将倾向于更多地提起诉讼,从而促进法律的执行。惩罚性赔偿有利于鼓励私人协助执法,公众的积极参与将增加恶意侵权行为被发现的概率,进而更好地发挥威慑功能。从激励功能的角度看,惩罚性赔偿只会对普通公众产生作用,因为国家机关和有关组织是基于自身职责和宗旨提起诉讼,无论有无经济激励,都应尽心尽力地履行职责,所以惩罚性赔偿的激励功能无法作用于国家机关和有关组织。

3 从适用条件看权利归属

惩罚性赔偿的适用条件要求侵权人主观上存在故意,客观行为违反了法律规定,并且造成了严重后果。因为环境侵权领域适用举证责任倒置,所以被侵权人只需要证明侵权行为和损害结果间存在初步的因果关系,由侵权人承担证明侵权行为和损害结果间不存在因果关系的举证责任,因此有学者认为这实际上是因果关系推定,并不构成举证责任倒置。关于该争议,此处不进行探讨,不过可以确定的是被侵权人需要证明一定的因果关系,也就是说,事实上在惩罚性赔偿中因果关系也是适用条件之一。由于惩罚性赔偿是传统民事侵权“同质补偿原则”的例外,因此有着较为独特的适用条件加以限制,从中我们也可以尝试判断惩罚性赔偿的权利归属主体。

3.1 主观故意

普通民事侵权需要行为人存在过错,而环境侵权适用无过错责任,所以无需过错要件。惩罚性赔偿是对恶意侵权行为的一种制裁,需要以过错为前提。但是过错并不等同于故意,过错作为一种主观心理状态包括故意和过失,目前只将惩罚性赔偿界定在了故意的范畴。有学者认为,为提醒他人履行谨慎注意的义务以避免极端漠视环境损害的侵权行为发生,惩罚性赔偿应将重大过失行为纳入适用范围。[9]但是惩罚性赔偿的立法初衷是为了制裁那些恶性侵权行为,重大过失归根到底还是一种过失,行为人并没有认知到侵权行为及其损害结果,尚未达到应进行法律非难的恶性程度,贸然对其施加制裁只会使行为人无所适从,影响经济的稳定和发展。

从主观要件故意来看,普通公民与国家机关及有关组织的证明能力是不同的。在惩罚性赔偿的诉讼中,原告需证明侵权人在主观上存在故意,对于普通公民来说难度较大。不过惩罚性赔偿本身就是对民事平等主体关系的一种突破,增加原告的证明难度,有利于平衡诉讼双方的利益。而国家机关及有关组织证明能力较强,能够较为容易地使侵权人承担惩罚性赔偿责任,但在民事诉讼中让原本就失衡的诉讼双方主体进一步失衡是否合理,有待商榷。

3.2 客观行为违法

普通环境侵权适用无过错责任,不要求侵权人具有违法性。而惩罚性赔偿要求行为人违反了法律规定,其中的“法律”主要是指违反环境法律、行政法规和规章中的强制性规定、禁止性规定及限制性规定,如违反环境影响评价制度、“三同时”制度等。[10]行为违法的客观要件虽然加重了被侵权人的举证责任,但是这样规定可以将合法排污行为分离出来,使合法排污行为人免于惩罚性赔偿的不合理惩罚。同样基于普通公民与国家机关及有关组织的举证能力不同,增加证明侵权人违法的举证义务将对权利归属主体的确定产生不同的影响。

3.3 造成严重后果

惩罚性赔偿的结果要件要求侵权人污染环境、破坏生态造成严重后果,这里的“后果”是指法律所保护的法益受到侵害,“严重”表示程度。惩罚性赔偿法律制度所要保护的法益究竟是人身财产还是生态环境,抑或二者皆有,目前并没有统一的共识,而这直接决定了惩罚性赔偿的权利归属于普通公民还是国家机关及有关组织,抑或二者皆有。在最初的《民法典侵权责任编(草案二次审议稿)征求意见》中规定“损害生态环境造成严重后果,可见将结果要件界定为生态环境损害”,但后来正式颁布的民法典仅规定了“污染环境、破坏生态造成严重后果”,似乎并没有对受保护法益进行限定。从我国民事侵权的发展历程来看,很明显已经从私益的人身财产保护扩展到了公共利益的保护,构成了从私益到公益的全方位保护体系。自然而然,在法律规定没有明确限缩法益保护范围的情况下,我们应该默认惩罚性赔偿的结果要件中既包括环境私益侵权中的人身损害、财产损害以及精神损害,又包括环境公益诉讼中的生态环境损害。

3.4 因果关系证明

由于环境侵权损害后果的持续性和潜伏性,损害形成过程复杂,多因一果、一因多果或多因多果现象经常出现,因果关系链条往往难以证明,为了维护弱势被侵权人,平衡诉讼双方间的利益关系,我们将举证责任分配给了侵权人,被侵权人仅承担初步的关联性证明责任,若侵权人不能证明不存在因果关系,那么将推定因果关系成立。而在惩罚性赔偿的因果关系证明过程中,通过给予侵权人更重的经济负担达到惩罚的效果,被侵权人也可以因此获得比实际损失更多的经济赔偿,此时仍将因果关系证否的艰难任务赋予侵权人存在合理性质疑。普通公民要获得补偿性赔偿,可以降低其举证责任,但若要进一步获得惩罚性赔偿,则应回归传统侵权责任的“谁主张谁举证”,由其证明因果关系存在,且证明标准也应从“优势证据”提升至“高度盖然性”。[9]至于证明能力更高的国家机关及有关组织,就更应该承担证明因果关系存在的举证责任。换言之,如果惩罚性赔偿制度仍然适用和普通环境侵权一样的因果关系证明标准,那么国家机关及有关组织就不应该成为惩罚性赔偿的权利归属主体。

4 惩罚性赔偿的请求权主体之构建

由于法律规定“被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”,因此,有学者据此认定,根据文义解释,只有因环境侵权行为而受有损失的特定被侵权人才是惩罚性赔偿的权利归属主体,因为该法条的表述与知识产权和产品质量及消费者保护等领域的请求权配置表述完全相同,所以也应仅适用于私益诉讼。[11]也有学者表示反对,认为从目的解释角度看,惩罚性赔偿的宗旨是贯彻绿色原则,制裁侵权人以保护环境公共利益,国家机关及有关组织也应成为赔偿权利主体。[10]

从惩罚性赔偿的价值构造和适用条件来看,惩罚性赔偿正是为弥补私益救济的不足而提出的,适用于私益诉讼有其合理性和正当性。但是能否适用于环境公益诉讼则在许多方面存在质疑,如前文所述的补偿功能、激励功能及主观要件、客观要件、因果关系证明等方面。由于环境公益诉讼目前的权利主体只能是国家机关和有关组织,其举证能力远远超过普通民事私益诉讼主体,但目前却和普通公民承担相同的举证责任和义务,本身就有打破民事平等主体关系之嫌,如果再加入惩罚性赔偿制度,将会进一步加剧这种不平等。但从另一方面来讲,在环境公益诉讼中适用惩罚性赔偿,正是绿色原则下保护环境公共利益的应有之义,或许我们不应该完全地拒绝其适用惩罚性赔偿,而应努力改进环境公益诉讼的程序和制度构造,使惩罚性赔偿在环境公益诉讼中不仅能发挥惩罚功能和威慑功能,也能维护好侵权人的合法权益,维持民事诉讼双方主体间的平等性。

有学者提出的解决方案,是区分权利归属主体和请求权主体。权利归属主体是权利事实上的所有者,必然拥有相应的权利请求权,但是请求权主体的范围则不仅包括权利归属主体,还包括一些其他主体,这些主体可以通过特殊的制度设计拥有相应的权利请求权。如果惩罚性赔偿的权利归属主体仅为普通公民,那么依法有权提起环境公益诉讼的国家机关或者有关组织,也可以通过诉讼信托或意定诉讼担当原理,抑或集体性损害赔偿诉讼的二阶构造理论,成为惩罚性赔偿的请求权主体。[11]但国家机关和有关组织如果不是权利归属主体,必然与惩罚性赔偿的性质或目的不兼容从而存在合理性质疑,这种质疑也将阻碍其成为请求权主体。反之,如果国家机关和有关组织有充足理由成为请求权主体,那么其自然也应该是权利归属主体。

从惩罚性赔偿的概念、特征、性质、目的和适用条件综合来看,影响环境公益诉讼适用惩罚性赔偿并不存在根本性的原则问题,更多的是一些制度设计上的不兼容。因为环境损害计算的困难性和复杂性,我们设计了一整套的环境损害赔偿鉴定评估办法,其中包括虚拟成本治理法。虚拟成本治理法是指用污染物排放量与单位污染物虚拟治理成本的乘积,来确定生态服务功能损失费和环境修复费用。采用虚拟成本治理法还需要确定相关倍数,即“敏感系数”。[12]根据最高人民法院的司法解释规定,生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的,法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素合理确定。如果在计算环境损害赔偿费用时考虑了过错程度等因素从而增加倍数,使得实际的赔偿金额远远大于实际损失,那么其实质上就是另一种“惩罚性赔偿”。所以惩罚性赔偿和虚拟成本治理法在本质上存在不可调和的矛盾,不能同时存在。

综上所述,私益诉讼和公益诉讼均有适用惩罚性赔偿的可能和空间,但是环境公益诉讼存在更多的限制。如果环境损害能够直接确定,那么可以适用惩罚性赔偿。如果环境损害不能直接确定且难以计算和证明,需要通过类似虚拟成本治理法等虚拟方法进行计算,其中已考虑了过错程度等因素,此时便不适用惩罚性赔偿。因此,惩罚性赔偿的权利归属主体与请求权主体一致,既包括普通公民,也包括国家机关和有关组织,不过对于后者存在一定的限制。

5 结语

惩罚性赔偿制度在民事侵权领域已经适用多年,虽然仍面临许多争议,但是其实际效果有目共睹。在已经适用的消费者保护、产品质量、知识产权等领域,保护的法益主要是普通公民的环境私益,但本身也带有通过鼓励私人维权进而保护公共利益的目的。此次惩罚性赔偿进入环境侵权领域,在私益领域已有许多可借鉴的经验,在环境公益诉讼中适用却是首次,直接维护公共利益,是时代的进步,同样也是一种挑战。我们需要进一步完善环境公益诉讼制度,以便更好地与惩罚性赔偿制度相适配,同时限定惩罚性赔偿在环境公益诉讼中的适用范围,以防其不合理地过度侵犯侵权人利益。