试论环境民事公益诉讼起诉主体顺位选择

刘 洁

(苏州大学 王健法学院,江苏 苏州 215000)

改革开放初期,我国某些地区一直片面追求经济效益最大化,这种发展方式的后果就是近年来环境问题显著突出,环境污染、生态破坏类事件屡禁不止。随着国家出台一系列方针政策,国民环境、生态观念的转变与意识的增强,迫切需要在立法层面明确对环境公益保护的制度安排。因不同效力层次的法律规范性文件都试图进一步明晰起诉主体资格问题,导致该类诉讼出现起诉权规则规定不系统、内部衔接存在一定的冲突等问题,一定程度上影响诉讼的实际运行效果。所以,首先需要解决的是明确原告主体资格问题。在原告主体资格确立之后,接下来需要解决的就是多元类型的原告之间起诉顺位的问题。也只有对各种适格主体作出良好的制度安排,才能使环境公益诉讼这架机器良好运行。

本研究在厘清当前法律规定下起诉主体结构之制度构成的基础上,分析此种制度安排存在的潜在冲突。通过设置诉前程序实现司法权与行政权的动态融合,然后按照顺位选择的设计标准,完善现行起诉顺位以消除诉权冲突等问题,以期进一步完善我国的环境民事公益诉讼制度。

1 我国环境民事公益诉讼多元起诉主体结构的制度构成

环顾整个立法进程,可以发现我国采取的是边试点边总结经验边立法的制度建构方式。[1]2012 年《民事诉讼法》第五十五条的设立标志着我国环境公益诉讼制度建立,但是法条原文并没有进一步明确该类诉讼的原告主体资格。根据《海洋环境保护法》第九十条第二款,当时立法规定有权提起环境污染损害赔偿公益诉讼的机关仅有承担海洋环境保护监管职责的政府部门。接下来,2014 年修订的《环境保护法》第五十八条将“有关社会组织”限定在符合一定条件的环保公益组织。为进一步完善对国家利益和社会公共利益的保护,2017 年修订的《民事诉讼法》在第五十五条增设第二款,在立法上进一步肯定了检察机关的公益诉讼主体资格,但对其诉权的行使设置前置性程序加以限制。随后出台的一系列规定及司法解释如《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称环境民事公益诉讼解释)等,表明不同效力层级的司法主体试图从不同层面对环境公益诉讼制度作出更为具体、合理的解释。

为了进一步落实党中央提出的对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度的政策要求,也为了更好地完善环境公益的制度保障体系,《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(下称若干规定)明确规定,特定的行政机关可以提起生态环境损害赔偿诉讼。至此,行政机关才成为真正意义上的起诉主体。但对于该类诉讼的本质属性学术界一直存在争议,大体上有五种认识:国益诉讼说、私益诉讼说、混合诉讼说、特殊环境民事诉讼说、公益诉讼说。李浩[2]主张其本质属性为特殊类型的环境民事公益诉讼,本研究也是基于上述认识之下就如何完善环境民事公益诉讼之起诉主体的顺位选择问题展开研究。

综合考量我国现行相关规范性法律文件,可以从中得出目前关于环境公益诉讼起诉主体资格的规定呈现如下特征:

1.1 原告主体呈现出多元化的特点

关于公益诉讼的规定最早可以追溯到罗马法,两大法系中各个国家或者地区的立法都确立了多元化原告资格模式。具体到我国,因不同层次的法律规范性文件都对环境公益诉讼主体资格作出过规定,这其中既有原则性规定,也有具体资格条件的详细阐述,所以现行制度安排下的起诉主体同样呈现多元化的特点。具体来说,有资格的原告主体类型包括:法律赋权的相关行政机关、环保公益组织以及检察机关。

1.1.1 法律赋权的相关行政机关

行政机关可以作为有权主体的法理依据学界尚未形成统一认识,主要有“环境公共委托论”“国家环境权论”及“诉讼信托论”三种。在上述理论支撑下的赋权机关具体包括三种类型,一是行使海洋环境监督管理权的机关,《海洋环境保护法》第五条详细列明了各主管部门。二是省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构,或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门,由若干规定第一条可知。三是若干规定第十九条规定的实际支出了应急处置费用的机关。

1.1.2 环保公益组织

权力寻租、机构俘获等种种问题的存在,导致政府这双幕后无形的手失灵,尤其是在权力交错纵横的生态环境治理方面迫切需要中立的第三方介入。总结两大法系主要国家的立法规定经验,以公益性、服务社会利益为宗旨的环保公益组织成为最普遍的公益诉讼的原告主体类型。另一方面,环保公益组织可以通过提起公益诉讼的方式要求上述各赋权机关履行行政监督管理职责,起到弥补行政机关环境执法的不足以及遏制不当行政行为和行政不作为现象的作用。

1.1.3 检察机关

与欧美的检察机关性质上是司法行政机关不同,我国的检察机关是宪法和法律授权的法律监督机关,其监督职权主要体现在司法监督和执法监督两个方面。根据“诉的利益”理论,只要存在诉讼利益,任何主体,无论是否与自己有直接的利害关系都可以作为当事人参与到诉讼关系中。[3]在环境民事公益诉讼案件中,被损害的往往是不特定多数人的利益。实践表明,当案件存在受害人数较多或者难以证明存在特定受害人的情形时,经常面临的是无人起诉或无力起诉的局面。此时,被损害的环境难以获得及时修复,也存在放纵侵权者之嫌。检察机关即使可以抛却司法监督之责,也难抛却执法监督职责。因自然资源国家所有制决定了其作为国家利益和社会利益的拟制代表者,对污染环境等损害生态环境利益的行为提起环境民事公益诉讼,充当诉讼平等的一方主体来行使、处分诉讼权利和利益。如此既能履行检察机关的内在职责,又能避免因起诉主体身份不适格而引发冲突。

为了保持检察职权的谦抑性和节约,检察机关在环境资源、利益救济方面,主要起督促、支持起诉作用。即只有在实行督促职责后其他适格主体仍缺位的,检察机关作为公权力代表才可以介入,此乃立法的最初动机。但是,检察机关这种“结果”救济,与环境公益诉讼制度之预防性救济目的不相符。

1.2 现行顺位安排

基于诉讼能力的考量和防止滥用诉权等目的,立法机关在设计起诉主体制度安排时秉持一种较为谨慎的态度。从《民事诉讼法》第五十五条关于起诉主体的原则性规定来看,尽管法律赋权的机关和有关组织有权提起诉讼,但是对这两类适格主体起诉顺位问题并未规定孰先孰后的优先权,紧接着考察2013 年民诉法实务运行实践和修改《环境保护法》《消费者权益保护法》时立法机关没有明确授权行政机关之原告资格的规定,综合立法与实践两个方面可以得出,行政机关在当时并不具有真正意义上的起诉资格。这样规定的立法本意在于“将哪些机关有权提起公益诉讼这一问题,留待今后制定、修改与公益诉讼相关的法律时再作出规定。”[4]目前学界比较一致的看法是,第一顺位为符合一定条件的环保公益组织,在环保公益组织缺位的情况下,检察机关可以以公益诉讼人的名义作为第二顺位起诉,即检察机关作为补充性的提起者,行政机关对环保公益组织和检察机关提起的公益诉讼给予有力的行政技术支持和帮助,行政机关本身不是适格主体。[5]

之后若干规定明确了行政机关的起诉主体身份,并且为其行使职权确立了一种先磋商后诉讼的模式。也就是说,行政机关先就生态环境损害赔偿问题与责任人进行磋商,如果责任人不愿磋商或者磋商不成的,再向法院提起环境公益诉讼。简而言之,行政机关成为提起环境民事公益诉讼第三类适格主体,打破了之前“环保公益组织优先,检察机关次之”的起诉顺位构造。同时因为立法并没有规定行政机关和环保组织谁享有起诉优先权,由此在实践中产生诉讼主体起诉顺位的争议,不同主体针对同一个破坏生态环境的被告人提起公益诉讼时,是否要确立行政机关优先的原则? 这正是本研究的研究问题所在。

2 我国现行环境民事公益诉讼起诉主体顺位安排引起的冲突

2.1 顺位构造的外部冲突:司法权对行政权的介入

环境问题往往具有多样性、科技性、复杂多变性等特点,在整个社会治理结构中处于较为关键位置,关于环境整治必须秉持谨慎态度,不然容易触发“并发症”。因为行政机关作为公权力主体,在损害事实认定、因果关系证明、人才储备、科学技术运用等多方面具有专业性优势,所以针对现代环境问题的治理,主要依赖行政权在整个公权力运作过程中机动、灵活地发挥效力。

按照分权理论,司法权除了具有监督与制约效能外,更多地体现在对行政权的支持与维护上,秉持尊重与礼让。“能动司法”理念的兴起,逐渐突破传统的关系理论框架,司法权在运行过程中不仅要追求公平正义,还需要积极主动践行党和国家的路线和一系列方针、政策,配合国家的工作大局。

一方面,从环境民事公益诉讼解释第二十六条的规定可知,对于同一损害环境事实,现行法律规范体系中存在司法权和行政权两套规制手段。另一方面,目前的立法规定对开启环境民事公益诉讼程序并未附加行政执法的前置程序,这就意味着,就某一生态环境损害事实而言,无论是否已经过行政执法程序处理过,也无论是否正在处理过程中,多元化的起诉主体都可以提起公益诉讼。[6]特别是当行政机关已经履行对环境的监督管理职责启动行政执法权追究侵权行为,并且通过行政处罚等措施促使侵权人修复被破坏的生态环境、资源之后,忽视已采取的行政救济手段径直提起环境民事公益诉讼。

这种不管程序衔接、对起诉不加前置程序限制的做法,表明我国环境民事公益诉讼在程序设计上倾向强化司法权主导,在具体的运行过程中强调行政权要配合司法权并确保后者的有效行使。虽然这样的程序设计可以最大限度追究侵权责任人,扩展环境公益的全方位保护,但是这种过于强化司法权主导的倾向,从微观层面看,一是会损害行政执法的权威性,打击行政主体运用行政权维护生态环境的积极性,使其怠于行使监管职责。二是忽视高效率的行政执法程序,试图通过耗时费力的司法途径获得救济,无形中造成行政和司法资源的双重浪费。从宏观层面讲,极容易打破行政权与司法权两者间的动态平衡,导致司法权越位,并在事实上介入行政权,严重破坏环境行政执法的公信力。[1]

2.2 顺位构造的内部冲突:多元化主体结构导致司法资源的浪费

2.2.1 各起诉主体怠于履行职责造成司法资源浪费

环境问题具有特殊性,存在地方保护主义现象,诉讼时间漫长,证据收集过程复杂,高昂的人力、物力、财力以及诉讼结果存在不确定性等,上述问题都是原告主体在决定是否起诉时需要考虑的因素。因上述复杂因素的存在,难免会挫败各个起诉主体的诉讼积极性或者存在期待其他主体提起诉讼的心理,具体表现在主体之间相互推诿,怠于行使自己的诉讼权利,由此造成的结果是难以适当追究破坏生态环境的行为,致使生态环境利益得不到及时保护,甚至还有可能对环境利益造成二次伤害。完善环境公益诉讼起诉主体顺位制度可以从源头上解决上述问题,适格主体可以及时提起诉讼,相互之间形成良性的互动,彼此支持合理有序地行使诉权。同时也可以有效地避免实践中有权主体之间相互推诿,避免陷入无人起诉、环境公益保护缺位的困局。

2.2.2 起诉主体间存在诉权冲突造成司法资源浪费

诉权冲突指的是多个适格主体基于同一污染事实竞相提起诉讼,请求法院对受损害的利益予以保护的现象。因该类诉讼的公益属性,各个适格主体提起诉讼都是为了维护公共利益,具体到某一案件中,如果三方主体分别基于各自的职权起诉,如此操作的结果是令法院陷入选择难题,造成各种资源的无端浪费。在不打压起诉主体积极性的同时,通过合理划定诉权行使顺序,协调诉权冲突,避免有限司法资源的无端浪费。在保证环境公益得到及时保护的前提下,基于诉讼经济原则,实现各种权益之间的动态平衡。

目前比较有争议的是行政机关与环保组织两者间的诉权行使顺位问题,针对实务中可能出现的多个适格主体就同一损害生态环境的被告均起诉的情形,目前若干规定列明的解决方案是“先中止环境民事诉讼的审理,优先审理生态环境损害赔偿诉讼”,诉讼请求中重合的部分按照“一事不再理原则”处理。但该规定并未解决针对同一环境损害事实行政机关和环保公益组织何者享有优先起诉权问题。具体到实践中,因为缺乏相关法律规范的指导,不可避免地会造成相关主体诉权冲突,这是实践中亟待解决的问题。

3 我国环境民事公益诉讼多元化起诉主体顺位选择的设计标准

设计环境民事公益诉讼适格主体起诉顺位构造需要考量的因素很多,首先基于环境损害后果严重程度的考量将案件范围二分,其次是起诉主体能够代表社会公共利益的资格要求,再次是要兼顾诉讼经济原则。在完善顺位选择具体安排时要兼顾实体法与程序法的价值取向,合理规划起诉顺位,实现环境公益诉讼最优效能。[7]

3.1 环境损害结果的严重程度标准

回顾我国现有的环境保护法律规范体系,“环境公共利益”概念阙如,也没有设置“环境公共利益损害”的具体标准,相关规定缺乏操作性,导致现阶段我们难以对环境损害进行细致分类。[8]但是若干规定第一条对生态环境损害赔偿诉讼之案件范围的规定可以给我们确定上述三类适格主体起诉顺位安排提供启示。具体讲就是可以按照环境损害结果的严重程度作为划分主体起诉顺位的判断标准。但是又以什么参考因素来界定“情况复杂、影响重大、结果严重等”,这又是需要进一步解决的问题。可以参照若干规定确定的案件范围,赋予行政机关适当的选择权,视案件的具体情况判断。

3.2 公益代表性标准

环境民事公益诉讼之主体资格的研究脱胎于公共信托理论,其本质是通过抽象的法律拟制,委托政府行使旨在维护环境利益的义务性管理职责,实现社会公众对环境和自然资源的自由利用。[9]我国法律规定环境资源国家所有即为全民所有,可以理解为社会公众与政府之间就如何管理、保护环境和自然资源形成一种信托关系,背后蕴含的价值考量与环境公共信托理论不谋而合。

值得进一步思考的是,在目前的立法框架下,究竟由谁代表国家提起环境民事公益诉讼? 与检察机关相比,环境保护行政机关因为自身的职责划分和专业人才、技术性要求上的特定优势,使其成为当然诉讼原告主体,由其代表国家提起环境公益诉讼更富效率。主要体现为:首先,对于侵犯生态环境、资源利益的行为,行政机关凭借其监管属性,可以借助行政命令、行政处罚等措施利用行政的高效率、强制性和执行性救济生态损害;其次,行政机关还可以凭借国家利益代表人身份,对侵害环境资源等违法行为依法要求其履行相应的民事责任。

无可否认,环境污染和资源浪费大多与无底线的谋取经济利益取向挂钩,政府因在一定程度上与这类制污企业存在利益牵扯,基于政绩考核等方面的考量(主要还是经济利益),抑或受经费、人员的掣肘,往往对这类问题放任不管。具体表现为,作为政府机关下属的环保部门,在解决污染环境破坏生态类问题时,很可能怠于行使监管和司法救济职责,也可能因诸多受制而无力履责。

为了有效避免上述情形的发生,确有必要赋予其他主体以诉权,借以制衡环保行政机关或者弥补行政职权在环境公益保护方面的缺陷。公民是否能以个人名义提起公益诉讼,目前学界和实务界的看法不相统一。一方面基于现在司法体制中存在人少案多冲突等一系列严峻现实问题的考量,另一方面出于可能会产生滥诉风险的认识,现行立法没有赋予公民环境民事公益诉权。立法仅仅规定具备一定条件的社会组织具有诉讼原告资格,环保社会组织的公益代表性来源于社会公众,是公众参与环境资源保护的集中表达。同时环保社会组织的民间性决定了其独立于行政机关,能够较好地保持中立性。

3.3 诉讼经济标准

环境公益诉讼因为环境侵权的特殊性而不同于一般的民事诉讼,必须要充分考虑起诉主体的经济承受能力,最大限度减少因为经济因素引发的适格主体之间推诿起诉情况的发生。诉讼经济标准更多的是从程序法角度对环境公益诉讼起诉主体序位进行价值衡量。诉讼经济标准言外之意是诉讼效率问题,起诉主体的专业化程度与诉讼效率成正比,可以通过三方主体的专业化程度来划分起诉顺位。

行政机关和检察机关同属公权主体,环境保护部门的职能与起诉主体的诉求在不同程度上存在一致性,以及环境监管部门在证据收集、技术鉴定以及保障诉讼效率、节省诉讼成本等方面具有优势,因此在顺位安排上环境监管机关要比检察机关优先。环保公益组织是民间性的公益团体,在管理上具有一定的随意性,其专业化程度和技术能力等方面比不上检察机关。

4 完善我国环境民事公益诉讼起诉主体顺位建构

环境民事公益诉讼起诉主体顺位问题,是指各个适格主体遵照何种顺序提起诉讼的一种选择安排。从立法层面对环境公益诉讼起诉主体的先后顺位进行规整,目的是寻求最优的起诉主体,实现环境公益诉讼效能最佳化。最优的顺位选择安排也有助于立法上的具体制度在实务中的进一步落实,更好地协调行政权和司法权两者间的关系,以及优化环境、生态保护方面的资源配置。

每类主体都有其存在的合理性和局限性,所以顺位设计必须科学合理,才能有效化解实践中存在的起诉权冲突等问题。首先依据生态环境损害程度标准划分案件范围,其次在不同的案件范围内将上述三方主体严格对照公益代表性标准和诉讼经济标准,综合权衡选择最合理也更为可行的起诉主体顺位。当然多方主体彼此间也应协同互助,共同推动环境民事公益诉讼健康有序发展。

4.1 司法权与行政权关系的融合:设置环境民事公益诉讼的前置程序

在侵害环境公共利益案件中证明侵权行为与损害结果两者间存在因果关系难度较大。并且因诉讼过程耗时长,侵权行为很有可能仍处于一种存续状态,继续加剧危害结果。所以,单纯依靠司法救济或行政执法不能完全解决问题,需要合理协调两者的功能,实现行政权与司法权的有效融合。

环保公益组织提起的司法救济与环境监管机关的行政命令救济手段之间存在功能上的重叠,若两者同时行使职权,此时应该如何处理? 首先,需要明确两者间的关系问题。因为环境监管机关很可能怠于行使自己的监管和司法救济职责,也可能因诸多受制而无力履责,所以社会公众参与到环境民事公益诉讼中,主要是为了有效弥补环境行政机关缺位,即社会公众的参与主要作为一种补充手段。明确两者间的关系之后,可以通过设置诉讼前置程序的方式来实现对前者监管职责的尊重。[1]具体来讲就是可以参考美国前置程序制度的相关经验,针对现实中存在的环境侵权损害事实,若环境行政机关尚未采取行政执法措施,环保公益组织无权直接提起诉讼,而是应当履行一个通知程序,如果该部门在通知后的一段时间内仍未开启执法程序,方可提起公益诉讼。即只有满足环境监管机关怠于履职或者因受诸多限制无法履职的条件,环保社会组织才能提起补充起诉,实现环境公共利益的司法救济之目的。[10]将通知程序中的“一段时间”设置在三十日为宜。同时,针对环境保护主管部门的违法行政执法行为或者不作为,检察机关可以对此提出检察建议,若相关部门仍不予理会的,可以另行提起环境行政公益诉讼,依法追究相应主体的责任。

4.2 案件范围二分的模式安排

依据生态环境损害结果的严重程度标准,将案件分为:严重或者较为严重地破坏生态环境的案件和损害结果严重程度较低的案件。

4.2.1 严重或者较为严重地破坏生态环境案件的顺位模式

对于此类案件,对同一损害生态环境行为采取行政机关优先,环保公益组织次之,检察机关补充起诉的顺位模式。首先,环境行政机关是环境公共利益的直接且具体的代表者,对于侵害环境资源利益的行为,由其提起公益诉讼是履行职责的方式之一。其次,环境纠纷对证据收集方法和技术手段的要求相对较高,所以需要履职主体具备较强的专业知识和技术能力,环境行政机关有能力可以较为充分地提供事实认定所需证据,促使法官正确认定案件事实,在保证事实认定准确性的同时做到兼顾诉讼效率和减少成本。再次,因为环境民事公益诉讼是一种为了弥补行政执法资源不足而设立的政策性制度,解决环境问题还是主要依赖行政权的行使,所以行政机关在充当原告欲借助司法途径寻求救济时应保持谦抑性。即对于那些具有情况复杂、影响重大、结果严重等特点的案件,行政机关基于公共事务管理权,运用各种行政管理手段,能够更加迅速高效的解决问题。最后,这样的顺位安排也与 “把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的要求不谋而合,如此这般,则大部分生态环境资源纠纷可通过“磋商+司法确认”的方式得到解决,无需启动烦琐的诉讼程序。[4]

根据损害生态环境行为是否构成犯罪为划分依据,在具体顺位安排上又有所调整。对于尚未构成犯罪的生态环境损害类案件,主要基于诉讼效率标准,设置环保社会组织诉前通告制度。具体的安排模式是,首先由行政机关与侵权人就相关赔偿责任进行磋商,如果双方磋商没有结果,那么再由行政机关提起诉讼。考虑到多方主体的诉讼请求会存在一定的重叠,为了避免诉权冲突并加快诉讼效率,可行的做法就是若行政机关的诉讼请求可以涵盖环保公益组织的诉讼请求时,后者就没有提起诉讼的必要。既要保障环保社会组织的原告主体资格,又要确保环境保护行政部门在先起诉的顺位,可以考虑设置诉前通告制度。即处于第二顺位的环保社会组织在起诉前一定时间内将损害行为的相关信息提供给环保执政机关,要求他们采取相应的执法措施或者纠正违法行为,由其决定是否提起诉讼。只有行政机关明确表示不启动诉讼程序的,环保公益组织才可以提起诉讼。至于公告期的长短可以类比上文前置程序中关于时间的安排,暂定三十日的通告期。

对于构成犯罪的生态环境损害类案件,采取检察机关优先,行政机关次之,环保公益组织补充起诉的顺位模式。如此安排,主要是考虑到严重或者较为严重地破坏生态环境的案件一般会涉及环境类犯罪,如此情形下,由检察机关可以行使刑事公诉权,追究犯罪嫌疑人的刑事责任。同时可以按照立法的相关规定,通过督促环境资源行政管理部门的方式,外加检察机关就涉及公益问题提起刑事附带民事诉讼的方式,在一个程序中运用双重方式既打击了犯罪,又实现了对生态环境公共利益的保护。在这种情形下基于诉讼经济标准的要求,起诉主体的顺位要相应的发生变化,即检察机关作为第一顺位主体更为适宜。

4.2.2 损害结果严重程度较低案件的顺位模式针对损害结果严重程度较低的案件,采取不设置行政机关、环保公益组织的先后顺序,检察机关补充起诉的顺位模式。实践经验表明,环保公益组织是生态环境保护的主力军,已经有一定的经验积累,对于较轻微的损害案件,其完全有能力处理。同时,现行立法对环保公益组织提起诉讼设置较高的门槛,严重打压了其维护公益的积极性。这种不分起诉先后顺序的模式安排,可以刺激环保公益组织的积极性,反过来也可以督促环境行政机关依法行政。检察机关承担补充起诉职责,即只有在行政机关和社会组织均不履行职责或者因客观原因不能履责时,检察机关才可提起公益诉讼。

5 结语

现行立法规定的环境民事公益诉讼对生态环境资源的保护起到积极促进作用,但是制度安排并非完美,需要不断地充实和发展。本研究通过多角度分析,试图完善我国环境民事公益诉讼多元主体的起诉顺位选择,以期更好地实现环境民事公益诉讼的最优效能。毕竟起诉主体顺位选择的安排只是理论上的一种设计,在实际运用中不是固定不变的,而应该随着我国环境民事公益诉讼制度的不断完善,以及原告范围体系中各主体诉讼能力的不断完善进行相适应的调整和处理。