农村生活垃圾分类的困境及其策略研究——以河北为例

周利海 ,刘 芳 ,曹晓凡 ,李文华

(1.河北环境工程学院,河北 秦皇岛 066102;2.昆明城市学院,云南 昆明 650102)

党的十九大报告提出“建设美丽中国”和乡村振兴战略的重大任务,并提出要加强农村生活垃圾处置。乡村生活垃圾分类治理是从源头实现生活垃圾减量化、资源化和无害化的根本方式,是改善乡村人居环境的重要手段,更是生态宜居的迫切需要,2020 年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》更是将“城市生活垃圾”的表述修改为“城乡生活垃圾”。建立覆盖农村的生活垃圾分类制度,推进农村垃圾分类是实施乡村振兴战略的应有之义,是美丽乡村建设和农村生态文明建设的一项基础性工程,也是我国农村污染治理的法治化要求。[1]为推动农村生活垃圾治理工作全面深入开展,河北省进行了积极探索。

1 河北省农村垃圾分类现状及制约因素

1.1 河北省农村垃圾分类现状

为探索符合农村实际的垃圾分类治理模式,河北省采取了一系列措施,2018 年,河北省住房和城乡建设厅印发《农村生活垃圾治理及示范工作实施方案》,将承德市作为全域推进农村生活垃圾治理的试点,探索全市域治理经验;2019 年,河北省农村生活垃圾处理体系覆盖45 467 个村庄、覆盖率达到93.6%;2020 年底,全省实现了农村生活垃圾处理体系基本全覆盖;2021 年,为推进农村垃圾分类工作。河北省围绕提高重点区域治理效果和水平、推进农村生活垃圾源头分类和资源化处理目标任务、优化收运处置体系,又推出新政策。目前河北省农村地区垃圾分类基本形成了“村收集—乡镇转运—市、县处理”为主的集中处理模式,并且涌现出如唐山遵化市、邢台市任泽区等一批农村垃圾分类典型示范地区。[2]可以说,垃圾分类工作为河北省持续改善农村人居环境和乡村振兴战略的实施提供了坚强支撑,并取得了阶段性成效。但河北省农村垃圾分类工作也存在不容忽视的问题,居民的分类意识未能得到实质性提升,户外的垃圾桶内垃圾混投现象屡见不鲜,个别地区垃圾分类口号喊得越来越响,但分类实效依旧徘徊在较低水平等现象仍在阻碍垃圾分类工作的进一步推进。

1.2 影响农村地区垃圾分类的主要因素

农村生活垃圾分类是一件很难开展的工作,涉及到每一位村民,从政府推动、村干部动员到村民参与,每一个环节都需要面对很多现实问题。笔者通过实地访谈与实地考察的方法对村民对垃圾分类的态度、看法,对垃圾分类知识的了解程度进行调研,调研结果表明:

1.2.1 农村垃圾分类存在“高认知、低践行”现象

当前“绿水青山就是金山银山”的理念虽已经深入人心,人们普遍认为自身环境行为对保护生态环境很重要,但是垃圾分类行为领域仍然存在“高认知度、低践行度”的现象。[3]笔者随机访谈也印证了这一结论,访谈中大多数的受访村民表示已经认识到自己应当承担责任,但因对垃圾分类回收知识掌握不够、理解不透彻,习惯尚未成自觉。这主要是农村空心化现象在一定程度上导致农村人口主要由年纪偏大的人群组成,加之居住在农村的年轻人因工作早出晚归,使得村民不能正确、全面学习、认识垃圾分类的重要性和意义。[4]因此,只有很少部分村民把垃圾分类当作日常生活习惯。

1.2.2 农村垃圾分类工作缺乏对村民有效的指导

垃圾分类需要人人参与,而人人参与的前提是掌握相关知识。但目前农村垃圾分类教育的方法、手段以及内容等比较枯燥和单一,更缺乏有效的垃圾分类宣传和指导。这使得很多村民不知如何进行垃圾分类,仍把垃圾混放在一个垃圾袋里,导致分类垃圾桶成为摆设,垃圾分类流于形式。随机访谈中X 村村民就表示,自己对垃圾分类知识的学习存在困难,一方面是不识字,另一方面是接受能力较差,另外本村也并未开展入户的指导工作。“户集中”这一环节开展得不理想,绝大多数村民并没有很好地做到生活垃圾的源头分类,给后续各个环节带来负担,造成分类回收成本的增加。

1.2.3 部分地区基础设施仍不健全,混装现象仍然存在

农村生活垃圾治理具有点多、面广、量小等特点,加之投入资金有限,垃圾收集处置基础设施难以实现全覆盖。相较于城市,农村公共服务设施和基础设施的短板依旧突出。根据走访调查结果,大部分村子的垃圾桶是一排(10～20 户)村民共用一个垃圾桶(240 L),不健全的垃圾投放设施影响农村垃圾分类处理主体的参与度。

另外,河北省广大农村地区主要采取的是“村收集—乡镇转运—市、县处理”的集中处理模式,此种管理模式在城市周边经济较发达地区取得了良好的效果,但是对于离终端较远且经济条件薄弱的地区而言,效果并不理想,容易造成二次污染。在运输方式上,部分地区还存在将农村生活垃圾混装运出的现象,这使垃圾分类工作在最后关头前功尽弃。这种因前后衔接不同步造成的被动局面,容易让村民误解成“垃圾分类工作是做表面文章”。

1.2.4 农村垃圾分类长效管理机制尚未建立

农村垃圾分类不是一项短期工程,而是需要长期投入和建设的综合性社会工程。理想状态下,农村生活垃圾分类需要建立“政府主导、村民主体、市场主推”的长效机制。但一些地方政府为了“立竿见影”,尽快取得成绩,以便应付上面的检查,以单一的、短期化的目标推行垃圾分类机制,无法通过长期有效的动员机制来推动村民开展垃圾分类,长此以往,势必导致农村生活垃圾分类机制失去活力。

2 河北省农村地区垃圾分类的成功经验

目前,河北很多地区在农村垃圾分类工作上已取得了显著效果,尤其是邢台任泽区、唐山遵化市等逐渐形成了具有地方特色的农村垃圾分类实践经验,可为其他农村地区开展垃圾分类工作提供宝贵的经验。

2.1 唐山遵化市农村垃圾分类经验做法

遵化市主要采取垃圾治理市场化运作的方式治理农村垃圾,政府由“花钱养人”转变为“购买服务”,通过引进有资质的第三方公司负责垃圾分类,让“专业的人干专业的事”。遵化市委、市政府高度重视农村垃圾分类工作开展,安排专项资金在608 个行政村全面推行具有稳定保洁队伍、成熟治理技术、完备设施设备、长效资金保障、完善监管制度的“五有”标准的市场化运作模式。并通过PPP 方式与环卫公司签订合同,政府获得了经济效益和社会效益,政府分期支付费用,在一定程度上缓解了财政压力。环卫公司投入垃圾桶、环卫车等基础设施,农村基础设施得到了加强,保洁公司通过充实保洁力量,基本做到了垃圾日产日清,并且保洁员主要在本村村民中推选,这样为村民提供了就业岗位,也使村民乐于参与到农村垃圾治理中来。另外,为实现农村垃圾长效治理,杜绝“政府干、村民看”的现象,充分发挥村民在环境整治中的主体作用,遵化市主要采取街长日常巡查、群众环境卫生监督“随手拍”等一系列精准有效的举措,并取得了很好的效果。

2.2 邢台任泽区农村垃圾分类经验做法

邢台市任泽区主要采取“双四分模式”。第一个“四分法”,将农村生活垃圾分为可回收垃圾、可堆肥垃圾、不可堆肥垃圾、有毒有害垃圾四类。第二个“四分法”,建立分类投放、分类收集、分类转运、分类处理全链条垃圾分类模式。通过市场运营服务把农户分类的垃圾进行分类收集、分类转运、分类处理。在垃圾分类工作中政府主要负责农村生活垃圾分类的顶层设计、统筹协调和工作推进;乡镇负责制定宣传方案,做好各村垃圾分类组织、动员、指导工作;村“两委”负责对垃圾分类进行培训、宣传、引导,成立街长制、巷长制,对村民分类进行指导监督;农户负责将各类垃圾进行精准分类投放。此外,还采取“1+2+N”机制,前期准备和辅导收运两个阶段采用“1+2”的三周工作法,日常管理阶段采用日监测数据驱动动态管理法。“1”就是用1 周时间开展前期准备,包括乡村干部培训、宣传教育、召开动员会、制定收运路线、发放分类桶等;“2”就是用两周时间正式启动垃圾分类,村干部进行验收,点对点指导农户如何正确分类;“N”就是长期管理阶段,本阶段采用日监测数据驱动动态管理法进行常态化保持。

为破解“可持续”的难题,任泽区积极做好考核奖惩。按照职责分工和分级负责原则,区、乡、住建局分别组织实施考核奖惩。区城乡环卫一体化服务中心负责组织实施对开展垃圾分类工作的乡镇区实施考核,结果记入年度考核,与评先评优挂钩;乡镇负责对各村实施考核排队,村对户实行红黑榜公示制度;县住建局负责对环卫公司实施考核奖惩。

3 河北省农村垃圾分类完善

当前农村人居环境整治工作的开展,为推行农村垃圾分类创造了一个契机。“他山之石,可以攻玉”,借鉴不同类型、不同条件地区可学习、可借鉴、可复制的宝贵经验,可以为农村地区垃圾分类工作顺利开展提供思路。

3.1 坚持党委领导,发挥党员骨干示范引领作用

一是建立党政“一把手”负责机制,推动农村生活垃圾分类工作落到村、到户、到责任人。二是积极发挥党建引领,带领党员干部带头先行,推动辖区生活垃圾分类处置,并建立党员联系户制度,实现党员干部100%入户动员。将垃圾分类作为农村基层深化建设的重要载体,围绕“党员示范分在前、上门动员不漏户”的要求深入发动农户。

3.2 制定垃圾分类相应政策,完善相应制度

通过研究发现,良好的环境整治制度环境和村民自治制度环境可以直接激发村民参与垃圾分类。2021 年1 月1 日《河北省城乡生活垃圾分类管理条例》的实施,标志着河北省农村垃圾分类工作正式步入了强制垃圾分类的时代。研究表明,态度是村民垃圾分类行为的关键影响变量,因此,当地政府可根据自身实际情况细化《河北省城乡生活垃圾分类管理条例》中的奖惩条款,通过经济激励、分类评比等方式引导广大村民参与到垃圾分类中,并使之制度化;同时也可以通过村民自治途径,完善农村垃圾分类的村规民约,制定符合本村特点的垃圾分类的基本规则。积极探索积分兑换制度,并给予一定的物质和精神奖励,激发村民持续参与的动力。[5]

3.3 破解资金需求和投入不足的矛盾,完善垃圾清运设施和服务

垃圾分类要形成长效机制,首先要解决资金问题。不论是保洁人员工资报酬,还是基础设施建设运营等,都需要“真金白银”投入,因此,要建立稳定的经费投入机制,为农村生活垃圾收转运体系建设及稳定运行提供有力保障,特别是对贫困地区给予重点倾斜和支持。除政府加大资金投入外,可以鼓励PPP 模式在农村生活垃圾治理中的运用,引入专业的环卫公司,这样一方面可以由环卫公司进行基础设施建设,政府按年支付费用,大大缓解政府投入的压力,另一方面可以一次将基础设施建设完备,有利于垃圾分类工作的快速展开。

3.4 落实主体责任,优化环境治理多元主体秩序

农村生活垃圾分类治理涉及政府、村“两委”、村民等多个关键主体,需要各主体共同发力,形成持续开展农村人均环境整治行动的合力,确保垃圾分类有人管、管有效。村民是乡村生产生活的主体,也是农村垃圾分类必须依靠的主体力量,要着力增强社会组织和公众在农村环境治理中的参与积极性,建立村庄保洁制度和保洁队伍,使村民自觉践行绿色生活。要充分发挥好村干部的作用,一方面,村干部要及时向村民宣传政府相关政策,充当政府的代言人,同时也要将村民诉求及时反馈给政府,充当村民需求的发声者。强化企业环境治理的主体责任,使其主动承担节能减排环保任务,加大奖励扶持力度,创新企业环境治理机制。[6]地方政府要对本行政区域的垃圾分类工作及生态环境质量负总责,要进行顶层设计;同时要引导村民、社会组织和企业在农村垃圾分类中形成协同运作机制。[3]

3.5 采取多种形式开展垃圾分类宣传教育与指导

垃圾分类,将生活垃圾从原来的随意混放改为分类投放,意味着村民传统生活习惯的改变,因此,公众的参与是关键,要激发村民的主人翁意识,让村民认识到农村生活垃圾治理的好处。通过分类学习、现场指导、集中宣传、入户介绍、粘贴标识,在学校开展“小手拉大手”等教育方式,推广老百姓“记得住”“上手快”“用得好”的简便易行的垃圾分类办法,比如任县小屯村先把垃圾分为“能沤肥”和“不能沤肥”,再进一步把“不能沤肥”的垃圾按照“可卖钱”和“不可卖钱”进行分类,这样村民更容易理解,取得了良好效果。针对目前农村地区垃圾分类缺乏专业指导人员的情况,可以采取引入大学生志愿者的方式,把“垃圾分类进农村”作为大学生暑期实践活动的主题[7]。

3.6 组建督促队伍,畅通公众监督反馈渠道

推进村庄垃圾治理“回头看”工作,避免卫生治理中的形式主义,确保建立垃圾治理长效机制。一是加强有关部门的引导和督导,组建垃圾分类督察队伍,可将每个村分割为若干网格,每个网格配置网格长、网格管理员、网格监督员等职位,将垃圾分类融入网格。二是形成“政府—企业—公众”绿色信息管理平台,实现环境统计、污染源监控、环保投诉等信息的有效链接与整合,形成信息分享反馈机制,畅通公众监督反馈渠道。三是应用无人机、大数据等现代科技信息技术,对当地农村生活垃圾治理工作进行有效监督,确保各项工作落实到位。

4 结语

垃圾分类是一个系统的过程,其模式的选择需要因地制宜、因时制宜,以及政府、市场企业、社会组织的协同参与,并且在实践中应不断引入政策导向,从村民接受与参与度、成本与效益关系等多方面因素进行综合调整,形成优化组合的实践应用机制。以垃圾分类为抓手切实推进农村人居环境持续改善,以推动河北省农村人居环境治理、乡村振兴战略实现。